德國空間規劃戰略環境評價的法律界定以及對我國的啟示

李志林，包存寬*

(1.德國萊比錫大學地理研究所，萊比錫 04103；2.復旦大學環境科學與工程系，上海 200433)

德國空間規劃戰略環境評價的法律界定以及對我國的啟示

李志林1，包存寬2*

(1.德國萊比錫大學地理研究所，萊比錫 04103；2.復旦大學環境科學與工程系，上海 200433)

空間規劃是國際上戰略環境評價應用較為活躍的領域之一，但在我國，無論是空間規劃還是空間規劃環評，均處于探索和研究階段。本文從德國空間規劃法入手，著重分析空間規劃法對戰略環境評價的具體要求，旨在為我國今后空間規劃開展戰略環評提供制度上的參考。文章重點研究了screening、scoping、 層級評價、環境報告、部門咨詢、公眾參與、決策考慮和跟蹤評價等8項有利于提高戰略環境評價有效性的主要議題。研究認為，德國的空間規劃戰略環境評價通過制度保障實施，采用規劃部門主導、其他相關部門輔助的模式，使得規劃制定與戰略環評實施可以有效結合，提倡經濟型、節約型和務實性的環境評價，重視戰略環評結果，倡導透明決策。

德國；空間規劃；戰略環境評價；法律要求；有效性

引言

戰略環境評價（strategic environmental assessment，SEA）通過對擬議政策、計劃和規劃及替代方案的環境影響進行評價，旨在確保環境與經濟和社會因素在早期決策中一并被考慮[1-3]。當前，SEA已經受到各國政府和國際組織的關注，2001年歐盟《關于特定規劃和計劃的環境影響評價指令》 （Directive 2001/42/EC on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment,以下簡稱SEA指令） 的出臺更是推動了SEA在全球各領域的開展。

按照歐盟SEA指令，2004年7月21日各成員國須完成在各自內部的轉化和實施。德國主要通過建筑行業應對歐洲法律的適應法 （European Law Adaptation Act for the Construction Sector，簡稱適應法）分別對建筑法令（Federal Building Act）中的城市土地利用規劃和聯邦空間規劃法（Federal Spatial Planning Act）中的空間規劃的相關條款進行修訂，以及對原環評法（EIA Act）的修改，在聯邦層面上完成了對歐盟SEA指令的轉化。經過10多年的發展，德國戰略環評的應用已處于較高的水平[4], 在改善規劃和計劃的制定過程中已取得一定的經驗。

德國與空間有關的規劃可分為綜合性/總體規劃和專項規劃。綜合性/總體規劃又分為跨區域/空間規劃（以下簡稱空間規劃）和地區規劃。空間規劃中包含了聯邦、州以及區域空間規劃，主要關注大范圍的、跨區域的、超越行政區的空間問題。地區規劃由城市土地利用規劃和建筑規劃組成，注重地方層面的具體土地的使用問題。對于空間規劃、地區規劃和專項規劃以及相應的戰略環境評價，其相應的法律文件和法律要求各不相同。圖1簡述了德國空間規劃體系和SEA的法律基礎。

本文主要從德國空間規劃法入手，著重探討空間規劃法包含的戰略環境評價的法律要求和應用經驗,旨在為我國今后空間規劃開展戰略環評提供制度上的參考。建筑法令包含的地區規劃（城市土地利用規劃和建筑規劃）以及環評法令包含的其他專項規劃的環境評價，不在本文研究的范圍。

1 德國空間規劃的戰略環境評價實施進展及實施程序概述

1.1 戰略環境評價在空間規劃的實施

空間規劃是國際上戰略環境評價應用較為活躍的領域之一[5,6]。在德國，區域空間規劃與城市土地利用規劃和景觀規劃一起，已成為德國戰略環境評價的重點實施區域[7]。根據 Gei?le和Rehhausen[8]的研究報告，截至2014年，共有440個規劃執行了戰略環境評價，其中空間規劃中的區域空間規劃占到了209個。本文主要以區域空間規劃為例具體闡述戰略環評的法律規定。

1.2 空間規劃戰略環境評價的制定程序

德國空間規劃戰略環境評價的制定程序主要包括:規劃/計劃篩選；調查范圍界定；環境報告書內容起草；公眾與部門參與；環境報告書的審查；決定公開（環境報告書內容、咨詢意見以及跨界咨詢意見均納入決策考慮）；監督檢查等步驟（圖2）。

2 德國空間規劃戰略環境評價中的關鍵議題

2.1 空間規劃SEA的實施、編寫和審核

圖1 德國空間規劃體系及SEA法律基礎一覽圖

與歐盟戰略環評指令相符，德國空間規劃戰略環境評價是由規劃的擬議部門負責實施。在區域空間規劃中，主要由區域規劃協會①也稱區域協會/區域規劃社區/地區議會/區域集合體，具體名稱隨聯邦州而有所不同。區域規劃協會是依照公共法律成立的法人機構，是由市和縣公共機構的相關人員組織而成的聯合規劃協會，在法律框架內以自己的方式管理相關事務。負責組織規劃的編制和SEA的實施。SEA環境報告的編制可以由規劃的擬議部門自行編寫，也可委托第三方編制。多數情況下，由于規劃部門面臨時間匱乏和相關專業人員不足的境況，因此環境報告通常委托有資質的評估（咨詢）辦公室編制。類似于我國的環境評估公司。盡管環境報告可以外包給第三方，但環境報告的質量依然由規劃部門負責和審核。

圖2 戰略環境評價與規劃制定過程

2.2 篩選

篩選（screening）主要用來確定規劃是否需要實施戰略環境評價。根據歐盟SEA指令，空間規劃原則上屬于戰略環評強制實施范圍， 即只要起草空間規劃， 就需實施戰略環評。空間規劃法§9 （1）明確規定了這一點。但歐盟SEA指令和空間規劃法§9（1）也指出，如果空間規劃只是進行小范圍的修改，規劃部門可以根據該法附錄中提出的指標（表1）來粗略評估規劃的修改是否會導致潛在的巨大的環境影響的產生。如果評估確認不會產生潛在的巨大環境影響， 則可以放棄進行戰略環境評價。需要注意的是，在該評估中，應有受該規劃影響的、其工作范圍涉及環境和健康事宜的相關部門的參與。此外，放棄實施評價這一決定必須對公眾公開并給出放棄評價的理由。

2.3 范圍界定

范圍界定（scoping）主要包含評價框架、評價范圍和評價重點、評價深度的界定以及評價方法的使用等相關內容。按照空間規劃法§9（1）要求，通過范圍界定這一過程，評價的具體框架（評價對象的確認；整個規劃內容或規劃的某些具體決定；評價具體采用的方法；數據的使用；層級規劃和評價的重點；不同評價方法的結合使用和合理的費用等重要事宜）以及環境報告所要求的必要范圍和詳細程度都必須確定。如果擬議規劃可能會涉及某些相關的公共機構和部門所負責的環境和健康職責，則這些公共機構和部門應參與到范圍界定過程中來。對于這些機構和部門的參與形式和參與時間，無論是SEA指令抑或適應法和空間規劃法并未做出進一步的規定和要求。

表1 實施篩選時須參考的指標

此外，法律指出，評價應盡可能地使用現有的數據，其他的相關部門有義務提供評價需要的信息和數據。在環境報告中所包含的內容應與當前領域的知識水平相當。由于空間規劃法并沒有對評價使用的方法進行界定，因此SEA實施者可以根據評價需要選擇諸如《聯邦排放控制管理辦法》等普遍得到認可的評價方法。空間規劃法附件1（3）還指出，在合理的費用和現有的該領域知識水平下獲得的環境信息應在環境影響報告中給予說明。編制過程中，對于那些和決策相關但限于當前有限的知識水平和技術缺陷不能獲得的信息，可以允許作為知識差距存在，但需在環境報告中予以說明。這一點與我國《規劃環境影響評價條例》（第二十一條有下列情形之一的，審查小組應當提出不予通過環境影響報告書的意見：（一）依據現有知識水平和技術條件，對規劃實施可能產生的不良環境影響的程度或者范圍不能作出科學判斷的）的規定存在較大的差別。

2.4 層級評價

根據Arts 等[9]，層級（tiering）評價是指在不同的決策層面實施評價并進行銜接，對相關的不同的評價工具進行協調，確保在不同的決策層面關注不同的評價范圍與評價重點，允許細節議題的延后評價。在德國的評價體系中包含了針對特定規劃計劃的戰略環境評價、針對項目的環境影響評價（environmental impact assessment, EIA）、涉及或者影響歐盟棲息地的FFH（flora-faunahabitat）評價以及影響減緩規定評價。因此,無論是從橫向同一層面上的各類綜合性空間規劃SEA、FFH評價、影響減緩評價以及專項規劃和景觀規劃的SEA, 還是從縱向不同規劃層面上的SEA和EIA，都存在著評價內容和評價空間方面的重疊，這也為實施層級評價提供了可能。德國空間法§9（3）強調實施空間規劃的SEA時，需核查在同一評價范圍內是否已經有實施了SEA和其他評價工具的相關的規劃/計劃。如果存在這樣的SEA評價和其他的評價，則該擬議規劃的SEA可以集中對本規劃產生的特有的和額外的環境影響進行評價，避免多重評價。圖3簡述了不同層次空間規劃、地區規劃與專項規劃的戰略環境評價以及相關的其他評價工具之間的協調和層級關系。

2.5 環境報告

圖3 空間規劃與專項規劃的協調與層級關系

根據空間規劃法的規定，環境報告應主要包含以下內容：①前言：擬議空間規劃的內容和重要目標的陳述；相關法律和規劃規定的、對擬議規劃具有重要意義的環境保護目標的闡述，以及在規劃起草時對這些環境目標和環境問題的考慮的說明。②環境影響的陳述和評價：a.當前的環境現狀，受影響區域的環境特征，具有顯著社區作用的區域和德國聯邦自然保護法規定的歐洲鳥類保護區域的環境特征的陳述；b.實施與不實施擬議規劃條件下環境現狀發展的預測；c. 不利環境影響的預防減少和補償的措施；d.需要在后續的規劃中考慮的本擬議規劃的目標和空間使用范圍。③其他內容：評價中使用的技術方法；信息處理時的困難（如技術和知識缺陷）；跟蹤評價中擬采取的措施；非技術性總結。表2簡要概括了戰略環境評價報告的主要特點和內容。

表2 戰略環境評價報告的主要特點及內容簡述

2.6 部門咨詢、公眾參與和跨國界咨詢

在德國，不同層面的空間規劃組織和參與者各不相同。州層面的空間規劃主要由州規劃局組織，公共行政管理機構、區域協會、地區規劃的承擔者、鄉鎮管理部門以及按照法律成立的與環境有關的各類協會等參與規劃制定。在戰略環境評價方面，空間規劃法明確規定了以下條件須有公共機構的參與：①根據§9（2）在判定空間規劃（小范圍修改）是否實施戰略環境評價時；②根據§9（1）在范圍界定階段中對于評價范圍和評價深度的確定以及所需要的相關信息時；③空間規劃的草案和戰略環境評價報告書的意見征求時；④規劃草案修改時。傳統的空間規劃制定過程并不包含一般公眾的參與。修訂后的空間規劃法§10（1）規定： 規劃制定部門在起草規劃之前應告知公眾，空間規劃的草案、戰略環境評價報告以及規劃部門提供的相關文件須納入公開范圍，公開時間應不少于一個月。公開的具體內容和時間應在一周前告知公眾。如果規劃草案需要修改但修改的內容與規劃的原則并未抵觸，則修改后的公眾參與可只限于直接受修改草案影響的公眾。

跨國界咨詢是歐盟SEA指令的一項重要內容。德國空間規劃法§10（2）指出，如果規劃的實施可能對周邊國家產生較大的環境影響，跨界咨詢須本著互惠和平等的原則。具體的跨國界咨詢的實施可參照聯邦環評法令進行。

2.7 SEA在決策中的作用

空間規劃法§7（2）明確指出，規劃部門在確定規劃時，應將SEA的結論以及部門和公眾意見一并納入決策中進行權衡。同時，§11（2）指出在公開空間規劃的最終決定時，應闡述在決策時如何對環境影響進行權衡，如何考慮部門咨詢和公眾參與意見，如何遴選規劃替代方案以及如何確定跟蹤評價措施。從這些規定可以看出，戰略環境評價對于規劃決定并不具有實質上的法律制約效力，但它確實為決策的可持續性提供了環境導向作用。盡管環境因素并不會因實施戰略環境保護評價而具有優先權，但環境因素納入決策一方面提高了決策的通明度，另一方面為決策者進行環境與其他利益的權衡提供了有效的信息支持，從而極大地優化了決策過程。

2.8 跟蹤評價

德國的空間規劃法§9（4）指出，規劃擬議部門應負責實施跟蹤評價，對空間規劃實施過程中不可預見的環境影響盡早查明，并及時采取應對措施。跟蹤評價應盡可能地采用現有的監控手段（如動態空間監控圖）和其他的如環境保護等專業部門的信息和數據，在滿足跟蹤評價的基礎上盡可能地減少相關費用。空間規劃法還進一步指出，與擬議規劃有關的其他相關部門如判斷該規劃會產生不可預見的巨大的環境影響，其有義務告知規劃部門。

3 德國空間規劃戰略環境評價的優勢和存在的問題

經過十多年的實踐應用，德國的戰略環評在空間規劃領域方面已經取得了一定的成效，主要表現為：

3.1 用制度保障戰略環評實施

空間規劃的復雜性、重要性和不確定性揭示了空間規劃實施戰略環境評價的必要性和強制性。德國通過建筑行業應對歐洲法律的適應法將歐盟SEA指令轉化為國家空間規劃法的法令要求，體現了空間規劃戰略環境評價的強制性和約束性，客觀上確保了空間規劃戰略環境評價的實施，一定程度上避免了過度依靠政治意愿實施SEA的現象。

3.2 采用規劃部門主導、其他相關部門輔助的模式

除規劃環評報告可以委托第三方編寫外，整個規劃環境評價的組織實施以及質量審核均由規劃部門來完成。但規劃部門須在重要程序（如篩選、評價框架確定和跟蹤評價等）方面征求涉及的相關部門的意見。同時法律指出，其他部門有為規劃部門提供與評價相關信息的義務和責任。

3.3 規劃制定與戰略環評實施的高度結合

盡早介入和有效結合是戰略環評有效實施的重要指標。通過早期介入，用可持續發展導向的環境目標來指導規劃的制定，可以有效確保環境議題盡早納入規劃范圍。而高效結合有利于信息和數據的及時交流和共享。德國空間規劃的戰略環評采用內部評價模式，由規劃部門負責組織和實施，確保了在規劃擬定初期開展SEA。同時SEA作為規劃制定的一部分，實現了與規劃的有效結合，有利于提高規劃環評的有效性。

3.4 重視戰略環評結果，倡導透明決策

戰略環評的重要意義在于通過提供技術與信息支持，構建交流平等、優化決策程序、最終獲得具有可持續發展導向的規劃。通過對決策信息的公開（如擬采納的規劃草案，包含如何將環境因素納入規劃或計劃考慮、環境影響報告是否按照指令要求進行編制、公眾和有關部門意見的考慮情況、采納規劃或計劃或其他替代方案的原因等內容的聲明以及針對跟蹤評價所采取的措施）和對環境與其他利益的權衡，空間規劃的制定過程得到了優化，決策的透明度也有明顯提高。

3.5 提倡經濟型、節約型和務實性環境評價

規劃環境評價費用的高低也是衡量評價有效性的重要指標。為此，德國空間法規定，規劃部門應在合理的費用范圍內實施戰略環評。如評價應與現有的知識水平相當，承認并允許知識差距的存在，滿足條件的前提下盡可能地使用現有的數據，重視層次評價和鼓勵多個評價的結合或者綁定（如空間規劃戰略環境評價與FFH評價的結合，同一區域的區域空間規劃與防洪規劃的結合等）。

此外，德國的空間規劃戰略評價在實施過程中也出現了一些問題，影響其有效性的提高，主要有以下幾個方面：

（1）層級評價實施效果有限。Gei?ler[11]和Phylip-Jones與Fischer[12]的研究都指出，項目環評與規劃環評形成的信息和數據未能達到有效傳遞和共享，因此二者之間的聯動和溝通并不確實有效，各自為政、互不參考的現象時有發生。

（2）公眾參與效果受限。Weiland[7]認為德國戰略環境評價的公眾參與通常被納入整個規劃的公眾參與，而整個規劃的公眾參與效果則主要由規劃部門的政治意愿決定。此外，空間規劃以及其環境評價內容的抽象性也從客觀上降低了公眾參與的效果[13]。

（3）跟蹤評價缺乏保障措施。SEA指令以及德國空間規劃法對跟蹤評價的具體程序、技術方法以及實施跟蹤評價所需資源沒有進行具體的規定。

（4）缺乏管理手段來確保環境報告書質量。德國的空間規劃法詳細規定了戰略環評報告書應包含的內容，但對于報告書的質量并沒有提出相應的保證措施和管理程序，報告書的水平和質量主要取決于編制部門的專業素質和能力。

4 對我國空間規劃戰略評價的啟示

我國的空間規劃體系正處于融合、健全和完善的過程。這一過程既為戰略環評的融入提供了一扇“機會窗”[14]，同時也對戰略環評提出了更高的要求。反觀我國的戰略環評，主要存在制度保障不夠、公眾參與不足、層級評價潛力發揮不足以及部門壁壘和部門權力分配等問題。參考德國空間規劃戰略環境評價制度的優勢及其應用教訓，結合我國的實際情況，可從以下幾個方面提高我國戰略環評實施的有效性：

（1）用制度約束空間規劃戰略環評的實施。我國雖然出臺了環評法和規劃環評條例，對實施戰略環評提出了程序和要求，但是在各類與空間規劃相關的法律里鮮有體現，導致一些關鍵性規劃的SEA缺失。在空間規劃體系的構建過程中，將戰略環評的要求納入空間規劃法的法律體系中，客觀上可以避免單純依靠政治意愿實施SEA，為SEA最終成為規劃部門的日常行為提供制度上的約束。

（2）將空間規劃戰略環評的公眾參與納入規劃的公眾參與過程中。獨立實施戰略環評的公眾參與會給規劃部門帶來額外的經濟壓力以及人力資源的壓力，將戰略環評的公眾參與納入規劃的公眾參與可以提高規劃部門實施公眾參與的動力。但需防止規劃部門根據政治意愿弱化或者避免公眾參與。必要的外部監督可能有利于督促規劃部門的行為。

（3）拓寬層級評價的應用領域，充分發揮層級評價的潛力。我國空間規劃體系龐雜，這與規劃內容重復有關。因此應對現有的規劃進行整合，明確真正需要實施SEA的規劃范圍，合理使用層次評價，以便提高戰略環評的整體有效性。此外，在層級評價中應考慮構建環境信息平臺，重點關注相關數據和信息的收集與分享以及在不同評價層面中的使用。

（4）倡導規劃部門主導、環保部門監督、其他相關部門合作的模式。戰略環評重視盡早介入和有效結合，采用規劃部門主導的自我評價方式有利于實現這兩大原則。但從實踐應用來說，自我評價易導致環評過程和結果缺乏有力的外部監督。因此在我國環境考量依然處于弱勢的實踐中，環保部門的監督作用不可或缺。此外空間規劃的戰略環評具有多領域、跨學科的特點，相關部門的協調管理和互相合作可以促進信息和數據的及時交流和共享，有利于環評有效性的提高。

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Legal Requirements of Strategic Environmental Assessment in German Spatial Planning and Its Inspirations

LI Zhilin1, BAO Cunkuan2*
(1.Institute of Geography of University of Leipzig in Germany, Leipzig 04103;
2.Department of Environmental Sciences and Engineering in Fudan University, Shanghai 200433)

Strategic Environmental Assessment (SEA) has already intensively been applied in international spatial planning systems, however, this research in China is still in process and it is urgent and necessary to learn from countries with comprehensive experiences in this field. Focusing on the German spatial planning law, this article aims to analyse the legal requirements on SEA in Germany. Main issues include screening, scoping, tiering, environmental report, authority consultation, public participation, decision making and monitoring, which have been considered important to enhance the effectiveness of SEA. The results shows that by integrating the legal requirements on SEA into the national spatial planning law, the German SEA employs the self - assessment mode, where the planning authorities play the dominant role with supporting by other relative departments. This mode can be beneficial to achieve the effective integration of plan formulation with SEA, and fulfill an economic, cost-saving and practical assessment.

Germany; spatial planning; strategic environmental assessment; legal requirements; effectiveness

X820.2

1674-6252（2016）06-0055-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.055

國家自然科學基金項目（41271508）：協作型戰略環境評價理論與模式——基于利益相關者分析和協作機制的研究；國家社會科學基金重大項目（13&ZD176）：我國市級發展規劃編制中的公眾參與機制研究。

李志林（1972—），女，德國萊比錫大學地理研究所博士生，研究方向為戰略環境評價與環境規劃， E-mail：tylzl1972@hotmail.com。

*責任作者： 包存寬（1971—），男，博士，復旦大學環境科學與工程系教授，博士生導師，研究方向為戰略環境評價與環境規劃，E-mail：baock@fudan.edu.cn。