美國EPCRA法案對我國推動企業環境信息公開的啟示

李曉亮，吳嗣駿，葛察忠

（1.北京化工大學，北京 100029；2.環境保護部環境規劃院，北京 100012）

美國EPCRA法案對我國推動企業環境信息公開的啟示

李曉亮1,2，吳嗣駿2，葛察忠2

（1.北京化工大學，北京 100029；2.環境保護部環境規劃院，北京 100012）

本文圍繞美國企業環境信息公開專項法案——EPCRA法案和在該法案要求下建立的、為世界各國所廣泛采用的企業環境信息公開核心制度——有毒污染物釋放清單制度（TRI），分析總結了發達國家促進企業環境信息公開的立法理念、制度體系、工作機制、技術支持、信息平臺等方面的經驗，并將其與我國企業環境信息公開專項制度《企業事業單位環境信息公開辦法》進行了對比分析，識別了我國企業環境信息公開工作相關基礎研究、制度設計、制度執行等方面的不足，且結合我國下一階段推動環境質量全面改善的工作需求、推動排污許可改革等工作任務，就完善我國企業環境信息公開工作提出了建議。

EPCRA法案；企業環境信息公開；進展；問題；完善建議

引言

企業環境信息公開是一項事關整個環保工作全局的基礎性工作，通過強制或引導企業公開表征自身環境績效、環境守法等方面的關鍵性指標，以便于獲取、易于理解、利于比較的渠道和形式，向公眾直觀展示關于企業與產品的污染治理的過程性、污染排放的結果性、環境質量的后果性信息，能夠有效增強環保監管和公眾監督的范圍、力度和針對性，通過顯著提升污染者承受的社會壓力督促其更自覺地履行環境義務。發達國家一般通過頒布專項法律、建立主干制度，并在其他法律與制度中輔之以提出相關要求的方式，明確企業全部環境信息公開義務，充分保障公民獲取環境信息的權利。本文圍繞美國EPCRA法案和有毒污染物釋放清單制度（TRI），分析總結了發達國家促進企業環境信息公開的經驗，并與我國相關專項制度進行對比，指出我國這方面工作存在的問題，結合未來需求提出了完善建議。

1 EPCRA法案提出的背景與主要內容

1.1 提出背景

EPCRA法案是在美國特別重大環境風險事故連續發生，公眾對于化工產品生產使用產生嚴重恐慌的背景下產生的。1985年，美國聯合碳化物公司（Union Carbide）在印度接連發生兩起特別重大的有毒物質泄露事件，在美國發生一起。上述事故發生后聯合碳化物公司均未及時對民眾、醫療機構主動提供相關物質的具體信息和應急處理方法，導致產生了重大傷亡和嚴重恐慌。據美國環保署1985年統計，1981—1985年，美國共發生6 900多起涉及有毒化學物質釋放的事故，共造成135人死亡、近1500人受傷。連續的事故不僅激怒了事故當地居民，更引起了美國各界的高度重視。美國國會在社會的強烈要求下于1986年通過了《應急計劃與社區知情法》（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，EPCRA）。

關于有毒有害物質信息的嚴重匱乏是導致事故未能有效應對、引起民眾恐慌的最主要原因，EPCRA法案的立法目的在于消除這些信息壁壘。美國20世紀80年代發生了眾多污染事故，這些事故通常造成人員傷亡多、傷害大，其中一個重要原因是由于相關有毒有害物質信息不公開、不全面、無效、針對性差，導致機構與民眾無法事前采取預防措施、事中無法及時獲取正確應急處理處置方法，同樣由于相關真實、有效的信息嚴重缺乏，事故后又引起民眾的恐慌。EPCRA法案立法初期便明確了立法目的，就是要消除信息壁壘，促進關于危險化學品的制造、使用、運輸、存儲以及排放等信息全面、真實、有效公開。

1.2 制度內容

制度目標被細化和聚焦于建立有效應急儲備和充分保障公眾知情權兩方面。一是建立有效的應急儲備，環保部門、企業要根據有毒有害物質種類與數量建立全面的應急預案，包括企業發生泄漏事故的應急處理處置計劃，以及污染物質發生擴散影響到民眾后民眾和醫療機構應采取的應急計劃，以便事故發生后能夠及時采取正確的應對措施，盡可能地減少對環境和公眾健康造成的傷害；二是確保周邊公眾的知情權，確保企業的污染物質信息全面公開，保證公眾能夠及時、準確地了解生活周邊的有毒有害物質信息，盡可能地減少事故發生后由于公眾混亂所造成的損失。

四項報告制度有針對性地分別推動不同類別化學品的信息公開工作。在EPCRA法案下，基于化學品不同的使用存儲特性和環境特性制定了四項報告制度，分別是應急計劃報告（emergency planning and notification）、緊急排放報告（emergency release reporting）、危險化學品通報和存量報告（hazardous chemical notification and inventory reporting）及有毒化學品排放報告（toxic chemical release inventory reporting），分別針對極端危險物質、極端有害化學物質和危險物質、危險化學物質以及有毒化學品提出了公開的要求，四項報告制度的基本框架、主要要求均相似，均要求企業上報產品名稱、生產工藝等基本信息，以及生產中所涉及的各種化學品的產量、用量、運輸量、存儲量、排放量和一旦泄漏后的環境損害信息與相應的應急計劃、處理處置方法等。但是四項報告制度在具體定位、具體公開信息種類與排放閾值等方面存在差異，四項報告制度的內容及其異同見表1。

2 EPCRA法案的特征和經驗分析

2.1 與《企事業單位環境信息公開辦法》中關鍵內容對比

（1）關于企業范圍。

依據《企業事業單位環境信息公開辦法》（環保部令第31號）（以下簡稱《辦法》），具有公開自身環境信息義務的主要是由設區的市級人民政府環境保護主管部門確定的“重點排污單位”，依據《辦法》，重點排污單位包括：本級及以上環保部門確定為重點監控單位的，部分省級重點以上實驗室、二級以上醫院、污染物集中處置單位，近3年內發生過污染事件或事故的，以及其他必要情形。

而EPCRA法案從行業、規模和（物質）閾值三個角度對“企業范圍”進行了標準清晰、操作性強的界定：一是工業類別指標，設施分類應屬于標準工業分類碼（簡稱SCI code）表1列出的行業；二是規模指標，設施應有全職雇員超過10人或等同于2萬工作小時；三是化學品和閾值（threshold）指標，設施應生產、進口、處理或使用的有毒化學品屬于TRI列明的化學品（以下簡稱TRI化學品）并數量超過閾值，一般而言，設施當年生產或處理超過25 000磅TRI化學品，或使用超過10 000磅的TRI化學品均應填報，但持久性、生物累積性的有毒物（PBT）的閾值是0.1克的二英和二英類化合物，其他PBT的化學品為10或100磅。

（2）關于公開內容。

《辦法》要求重點排污單位公開企業基礎信息、排污信息、治污設施的建設和運行情況、建設項目環評及其他環保行政許可情況、突發環境事件應急預案、其他應公開信息等六類信息；同時，列入國家重點監控企業名單的還應公開環境自行監測方案。

而EPCRA法案，EPA為TRI制作了兩種標準的報告表格：排放表（Form R）和簡表（Form A），排放表是報告排污信息的主要載體，內容包括：設施的名稱、位置和正常商業用途，設施負責人簽字確認的證明文件，有毒化學品明細等，表格中除信息內容填報之外，還包括輔助企業填報的指南、計算化學物質的方法等信息。為提高數據統一性，EPA采取了一系列標準化的措施，如要求報告使用統一的設施識別編碼（TRIFID）、化學物質識別編碼（CAS）、標準化的城市鄉村名稱及縮寫等。另外，為協助企業真實準確填報，EPA通過各種方式為企業提供指導和幫助，如定期對企業進行培訓、發布報告指南和答疑文件、提供一般技術性指導和針對各具體行業的指導文件等。另外，關于需要公開的化學品種類，《辦法》指出要公開“主要污染物及特征污染物”信息，而TRI明確指出了650多種化學品的準確范疇。

表1 EPCRA法案要求建立的四種報告制度的內容及其異同

（3）關于時限要求。

《辦法》指出設區的市級人民政府環保部門應當于每年3月底前確定本行政區域內重點排污單位名錄，名錄中重點排污單位應當在名錄公布后90日內公開相關環境信息；環境信息有新生成或者發生變更的，重點排污單位應當自生成或者變更之日起30日內予以公開。

TRI要求企業每年7月1日前完成TRI數據填報，隨后EPA公布TRI初步數據，經過數據更新與修正，EPA于12月公布TRI數據分析報告。

（4）關于公開方式。

《辦法》對于公開方式的要求相對多樣和寬松，企業可以通過其網站、部分環保部門建立的企業事業單位環境信息公開平臺或者當地報刊等方式公開環境信息。

TRI的數據申報與公開方式相對單一和規范，企業在網上填報或書面填報Form R或Form A的信息，EPA在審核數據質量之后，通過TRI數據庫和EPA開發的各種信息搜索系統發布TRI數據。

（5）關于違法處罰。

《辦法》對于不公開，或不按規定的時限、方式公開，以及公開內容不真實的企業，規定由縣級以上環保部門責令其公開，并處3萬元以下罰款。

TRI的執行與責任機制包括EPA的行政罰款、法院的民事罰款以及公民訴訟三種方式。僅以行政罰款為例，EPCRA規定，任何企業違反第11022條或者第11023條每次違法最多可處以25 000美金的罰款，此處“每次”的界定以天計算，即每延誤報告一天即視為違法一次。

2.2 EPCRA法案及TRI制度經驗分析

（1）以EPCRA法案下四項報告制度為核心建立起覆蓋企業所有排放情形和所有排放物質的管理體系和相應信息公開體系，充分保障了企業環境信息公開的全面性。

全面分析企業排放信息主要看兩方面，一是排放物質，二是排放情形，排放物質分為納入排放標準管理的“一般性”污染物和暫未納入排放標準管理但可能對人體健康和生態環境造成重大影響的有毒化學物質（特別是生產與使用量大的大宗化學品），排放情形分為正常排放和非正常排放兩大類，而非正常排放又分為一般性超標排放（未達到事故的不可控程度）和事故性排放。EPCRA法案下的四項報告制度，主要是針對未納入排放標準的有毒化學物質在正常情況下和非正常情況下的排放，強化管理和推動信息公開的；而相對應的已納入排放標注管理的“一般性”污染物，則適用《清潔水法》《清潔空氣法》和《資源保護回收法》下相應的排污許可與跟蹤制度進行管理、公開相關信息，如圖1所示。因而可以說，美國環保署以EPCRA法案為核心基礎，連同相關法律中的一些規定與建立的制度體系，形成了覆蓋企業所有排放情形和所有排放物質的管理體系及相應的信息公開體系，充分保證了公民的環境知情權。

（2）建立了完備的企業環境信息審查校核體系和嚴厲的處罰措施，充分保障了企業所公開信息的真實性。

EPCRA和TRI未要求企業通過監測、物料衡算等方式獲取和計算上報的數據，而是要求通過估算的方法進行數據處理，一方面，準確估算本身難度就較大，而且估算主觀性較強；另一方面，也給了企業通過選擇采用對自己有利的估算方法“降低”自身排放量的空間，所以，保障企業公開數據真實是一個重要任務。首先，TRI制度本身建立了多種數據質量保障機制，如EPA每年從2萬多家填報企業中抽取3%左右進行核查，檢查其數據真實性；另外，會將TRI數據與其他項目所要求報告的數據進行對比，進行交叉核對。其次，建立了嚴厲的責任追究機制，包括行政罰款、民事罰款和公民訴訟三種方式，行政罰款可以對違規企業實施最高達到每日25 000美元的罰款，懲治力度較大。另外，公民訴訟是TRI有效執行的重要補充和保障，EPCRA規定公眾可以對未及時完成或者提交TRI報告的企業提起公民訴訟。再次，《清潔水法》等相關法律制度中規定的相關措施也客觀上保障了企業排放數據的真實性，環保部門隨時可以檢查（甚至強制搜查）企業的污染物排放情況、危險化學品相關信息、治污設備的安裝及運行情況、污染監測設備的運行情況等，可以有效核實企業環境信息的真實性。

（3）建立了內容全面、格式規范的統一的企業環境信息公開平臺，提升了所公開數據的易用性與便利性。

首先，信息全面、易用。美國環保署以企業提交的上述各種環境信息為基礎，建立了全國統一的信息公開平臺，將上述制度采集的覆蓋幾乎所有污染物、所有不同情況下的排放信息全部公開，民眾可以非常方便地在環保署網站上獲取任何自己關心區域的全部污染物排放信息。其次，信息公開的規范性、可比較性強。為方便查詢、管理和對比，以2014年數據為例，將525種有毒污染物的產生與排放信息，依據包含近600種六位編碼的北美產業分類體系（NAICS）進行公開，可以查詢每一種污染物在每一個行業的產生與排放情況，極大提升了管理與公眾獲取信息的精細化、精準化程度。標準化行業、污染物和設施代碼體系使得化學物質的管理工作更加細化、精確。

（4）立法模式與工作機制設計充分體現了“多元共治共贏”的理念，有效激發了企業自愿公開環境信息和公眾自覺參與環保工作的積極性和主動性。

圖1 美國企業環境信息公開的制度體系與分工情況

首先，環境信息公開已成為企業提升市場競爭力與形象的重要手段。隨著企業環境信息公開的普及和深化，美國許多企業都將自己減排的數據清單作為樹立企業形象的一種手段，從而提高企業自身的市場潛力并吸引其他投資者與自己合作。其次，所公開的信息是公眾了解自身周邊環境狀況、了解相關區域與行業排放績效的重要途徑，居民可非常方便地在環保署網站上獲取任何自己關心的區域的所有污染排放信息，輸入居住地的郵政編碼，可快速了解周邊工廠分布以及污染物排放情況。公眾在充分掌握排放信息后自覺投身環保事業，在公眾的要求及努力下，2003年到2013年間，美國企業上報的氣體化學污染物總量減少了52.7%，地表水中的化學污染物排放減少8.3%[4]。

（5）基于公開的信息延伸提供了多項服務，制定了多項政策，精準推動信息在重點領域的有力、有效應用。

首先，在TRI數據庫（TRI Explorer）集中公開所有數據的基礎上，編寫發布有毒化學物質排放清單年度報告，在此報告中能夠清晰地看到各類數據總量與明細，以及歷史發展趨勢，督促同類企業進行對比和績效排序。其次，為環境監察與執法提供準確支撐，EPA每三年會以上述污染物排放信息庫作為重要參考，重新制定新的國家環境執法行動重點，從而確保將資源集中于新的重點環境問題，從而使得聯邦執法行動能夠更有針對性、更有效力。再次，建立了企業間技術交流平臺，特別有利于最先進、效果最好的技術的交流推廣，1990年《污染預防法》（Pollution Prevention Act, PPA）要求負有有毒化學物質排放清單報告義務的企業提交《有毒化學物質源削減與回收報告》，擴展了有毒化學物質的排放量與轉移量、源削減與回收的措施與成果等報告內容，這意味著企業內部努力也已成為有毒化學物質排放清單報告內容，EPA每年會公開《污染預防案例匯編》將各企業的污染預防措施及效率公布，以供同行業企業參考。

3 對完善我國企業環境信息公開工作的建議

近年來，我國在推動企業環境信息公開方面開展了諸多工作，在新《中華人民共和國環境保護法》中專章論述，并在國控重點源監測、建設項目環評、企業環境信用、危化品生產使用與排放等部分環保重點領域信息公開方面取得了突破性進展。但是應該看到，我國企業環境信息公開工作仍存在諸如全面性不足、系統性不強、針對性較弱、強制力較低、數據質量較差等重大問題。對此，結合上述經驗本文提出如下完善建議：

（1）盡快提出水體和大氣優先控制污染物清單以及重點關注的化學品清單。

清晰界定污染物質的范圍是開展企業環境信息公開的基礎。基于國際優先控制污染物清單經驗，梳理我國綜合和行業污染排放標準要求現狀，結合我國產業特征與排放特性，分別制定我國的水體和大氣優先控制污染物清單以及重點關注化學品清單，要求企業監測、記錄并公布清單內化學品生產、使用與排放情況。

（2）建立企業環保臺賬制度，嚴懲數據造假，保障數據真實性。

配合排污許可改革，要求企業建立包括主要生產設備運行記錄、污染治理設施運行記錄、在線監測設備運行記錄等在內的臺賬，另外，同時建立包括原燃料品質、消耗情況、產品產量等內容在內的企業綜合臺賬，特別需要對使用與排放的危險化學品、有毒有害化學品、具有累積性毒性物質的使用、產生和排放情況進行重點記錄，為從全方位、多角度監督與校核企業污染排放信息提供基礎。嚴厲打擊數據造假，對數據造假采取較一般性超標排放更為嚴厲的懲處措施。

（3）建立統一的企業環境信息公開平臺，豐富企業環境信息公開形式。

建立全國工業污染源達標排放信息庫，以企業社會信用代碼作為信息庫主鍵值，參考融合規范性的行業分類、污染源分類等分類體系，融合集中環境統計、污染普查、總量減排、規劃及項目環評、環境監察、排污收費、企業環境信用、環境舉報等管理領域的信息與數據，將年度統計數據、實時監測數據、日常監管數據以及企業環境信息公開的數據進行系統搜集整理，建立統一的企業環境信息公開平臺。整合信息，編制重點行業年度守法報告，豐富企業環境信息公開形式。

（4）建立企業環境信息審計制度以及信息公開與環境監察執法的聯動機制。

首先，改變現有的“出現場、抓現行”的企業環境監察制度，逐步建立基于企業環保臺賬、企業環境守法報告、企業所公開其他相關環境信息的企業環境審計制度，通過健全相關環境法律法規，加強企業環境審計制度可操作性，有效提升環境監察與執法的效率與針對性。其次，根據企業環境信息公開所暴露出來的治理能力、守法意愿等方面的問題，環保部門應加大環境執法力度，切實引導和督促盡快開展達標改造提升技術水平，改善企業意愿，推動污染減排，改善環境質量。

[1] United States Department of Labor. Occupational safety and healty administration [EB/OL]. [2016-12-10]. https://www. osha.gov/law-regs. html.

[2] US EPA. List of lists: consolidated list of chemicals subject to the emergency planning and community right-to-know act (EPCRA)and Section 112(r) of the Clean Air Act[EB/OL]. (2016-10-06) [2016-12-10] https://www.epa.gov/epcra/ epcracerclacaa-ss112r-consolidated-list-lists-march-2015-Version.

[3] US EPA. Tier two-emergency and hazardous chemical inventory[R]. Washington: EPA, 2012.

[4] US EPA. TRI 2013 national analysis file: introduction[R]. Washington: EPA, 2013.

Enlightenment on China’s Enterprise Environmental Information Disclosure Promotion from US’ EPCRA

LI Xiaoliang1,2, WU Sijun2, GE Chazhong2
(1. Beijing University of Chemical Technology, Beijing 100029;
2. Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Focused on the US Emergency Planning and Community Right-to-Know Act and Toxic Pollutant Release Inventory System, this paper analyzed and summarized the experience on promoting the corporate environmental information disclosure in developed countries, from the aspects of legislation idea, institutions, working mechanism, technical support and information platform. Whilst compared with China's Enterprises and Institutions Environmental Information Disclosure Regulation", identified the lack of fundamental research, system design and implementation in China's work on corporate environmental information disclosure. Combined with future needs on the comprehensive improvement of environmental quality and discharge permit reform, suggestions on improving the corporate environmental information disclosure were proposed.

Emergency Planning and Community Right-to-Know Act; corporate environmental information disclosure; progress; problem; improving suggestion

X321

1674-6252（2016）06-0070-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.070

李曉亮（1982—），男，環境保護部環境規劃院，助理研究員，研究方向為行業污染控制政策、環境規劃、環境經濟等，E-mail： lixiaoliang@caep.org.cn。