聚焦國家監察體制改革試點

聚焦國家監察體制改革試點

話題嘉賓

王叢虎：中國人民大學國家戰略與發展研究院專職研究員，公共管理學院教授、博士生導師

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

章榮君：南京理工大學公共事務學院副教授，主要研究方向為基層治理，當代中國政府與政治

胡春艷：中南大學行政管理系副教授，院長助理，兼中南大學地方治理研究院副院長等，主要研究興趣為問責制、公務員制度、政府管理改革

毛敏：中共武漢市委黨校經濟學教授，湖北省經濟學年會理事，長期從事經濟學教學和研究工作

楊蕾：湘潭大學公共管理學院講師，武漢大學政治學博士，研究領域為現當代中國政治制度，官僚制與反腐倡廉建設

主持人

阮靜：《財政監督》雜志編輯

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

近日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（下稱《方案》），部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。

《方案》強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

《方案》指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作。由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織架構，明確監察委員會職能職責，建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，強化對監察委員會自身的監督制約。

《方案》要求，要加強對試點工作的統一領導。中央成立深化監察體制改革試點工作領導小組，對試點工作進行指導、協調和服務。試點地區黨組織要擔負起主體責任，對試點工作負總責，成立深化監察體制改革試點工作小組，由省（市）委書記擔任組長。要把思想和行動統一到中央精神上來，牢固樹立“四個意識”，強化擔當精神，密切聯系實際，創造性開展工作，堅決把黨中央決策部署落到實處。試點地區紀委要細致謀劃、扎實推進，做好試點方案的組織實施和具體落實。試點地區要加強調查研究，審慎穩妥推進改革，整合資源、調整結構，實現內涵發展，使改革取得人民群眾滿意的實效。

黨的十八大以來，反腐就被視為國內改革重點，也成為過去幾年國內政治生活的重要議題。此次國家監察體制改革方案一出，被輿論認為將影響中國國內政治文明建設的走向，也被認為是反腐走向縱深的重要標志、是“治本之策”的制度基礎所在。從《方案》內容來看，表述極其簡練，但信息量很大。如何理解這一國家監察體系的頂層設計？對于國家治理能力現代化有怎樣的意義？推進此項改革落實還要從哪些方面加力？本期監督沙龍聚焦國家監察體制改革試點，就相關問題進行探討。

事關全局的重大政治改革

主持人：如背景材料所示，這一改革試點方案被稱為“事關全局的重大政治改革”。對于此次國家監察體制改革及試點方案，您作何評價？國家監察體制改革在國家治理體系中處在怎樣的位置？對于推進國家治理能力現代化意義何在？

王叢虎：監察體制是我國監督體系的重要組成部分，也是國家治理現代化的重要內容。國家監察體制改革不僅僅是一項行政體制的改革，更是一個國家體制的改革；不僅涉及到監督監察運行方式的改革，更是關乎國家社會經濟發展的大事，乃至關乎能否實現兩個百年奮斗目標和國強民富的大業。

翟繼光：此次國家監察體制改革的確具有事關全局的意義，首先，其改變了現行國家機關的架構，從人大之下的“一府兩院”改為“一府一委兩院”，其次，這一改革整合了整個國家的監察力量，將分散在黨委、政府、法院、檢察院以及人大中的監察力量整合在一起，再次，其提升了監察機關的憲法地位，使其在某種意義上成為高于“一府兩院”的綜合監察力量。監察體制在一個國家的治理體系中處于基礎性的地位，監察體制就像人的眼睛，可以看清國家治理體系中的每一個環節，一旦失去了監察體制或者監察體制失靈，國家治理體系將很快陷入癱瘓。完善的監察體制是國家治理能力現代化的保證，也是國家治理能力現代化的體現。

章榮君：國家監察體制改革及其方案的試點推行，既是推進全面深化改革的重要內容，更是實現全面從嚴治黨的重要舉措，是反腐敗工作走向制度化并向縱深發展的重要標志，也是反腐敗從治標走向治本的重要標志。

國家監察體制改革在國家治理體系處于舉足輕重的地位。從現有的國家治理體系的構成來看，除了代表人民意志的立法機關外，就是行政機關和司法機關，也就是我們常說的“一府兩院”（即政府、法院、檢察院），這樣就在整個國家治理體系中，難以凸顯出國家監察的重要性，而現有的改革將設立監察委員會并由人民代表大會選舉產生，這樣就提升了監察地位和功能，使監察構成了國家治理體系不可或缺的重要組成部分。另外，這也反映了高層對于如何全面從嚴治黨及其制度化的一個深入而全面的謀劃。不僅在很大程度上克服現有監察體制在國家治理體制中能力不足的缺陷，而且能夠使其在不久的將來能夠有效發揮作用，從而保證國家公職人員隊伍的純潔性。

對于國家治理能力現代化的一個重要標志在于國家治理體系上的各個職位都能夠有廉潔的公職人員來進行工作的推動，那么如何保證這些掌握公共權力的公職人員的廉潔問題，則是推進國家治理能力現代化的關鍵。試想一下，如果國家治理體系上，充滿著腐敗的公職人員，黨和政府的各項工作又如何有效推進呢？又如何保證國家的政策意圖得以貫徹執行呢？因此國家監察體制的改革對于推進國家治理能力現代化來說是最為關鍵的一環，它是黨和國家各項工作得以順利進行的有效保證。

胡春艷：黨的十八大中明確提出要推進國家治理體系和國家治理能力的現代化，現代國家治理意味著分權、民主、法治、憲政。這次國家監察體制改革的重點就是一方面對“權力過于集中”進行頂層設計，把監察權從行政權中分離出來，實現權力之間的有效相互制約；另一方面把紀委和監察兩個之前分開的職能進行合并，有利于整合反腐資源、擴大監察范圍，建立集中統一、高效權威的監察體系，實現對公職人員行使公權力的全面監督。可見，作為國家重要的監督體系，國家監察體制改革的核心就是要解決權力過于集中、監督制約不足的問題，而改革的力度之大前所未有，可謂是中國政治體制改革的破冰之舉，這對于推動我國國家治理現代化具有極強的促進作用。

毛敏：中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三個省市設立各級監察委員會，由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。這一改革是以習近平同志為核心的黨中央確立的一項重大的政治體制改革,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。國家監察體制改革具有重大政治意義，有利于堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，整合反腐敗資源力量，力度不減、尺度不松、節奏不變，堅持不懈將黨風廉潔建設和反腐敗斗爭進行到底，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，從而更加深入地推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭。國家監察體制是國家政治制度的重要組成部分，監察體系在國家治理體系中占有重要地位。通過國家監察體制改革，擴大監察范圍，豐富監察手段，建立集中統一、權威高效的監察體系，有利于實現治理能力和治理體系的現代化，能夠更好地鞏固和完善國家根本政治制度。

楊蕾：這次的國家監察體制改革及試點方案比起此前在這方面的改革來說，力度更大同時也更為觸及根本，它從頂層設計上使得監督機構的獨立性問題得到比較徹底地解決，力圖改變權力結構，使監督權脫離行政權成為另一個獨立的權力，并試圖整合現有的各方面分散的監督資源，從而促進監督效率的提高。在權力監督和反腐敗方面意味著由治標為主到治本為主、由同體監督到異體監督、由權力反腐到制度反腐的轉向。

國家監察體制改革是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。改革開放以來，我國經濟和社會發展都取得了很大的成就，經濟在快速發展、社會在深刻變革，但腐敗也變得多發易發。治理腐敗既是社會經濟健康發展的內在需求，也是黨從嚴治黨的必然要求。在當前的全面深化改革時期，中央適時推進國家監察體制改革，探索更為完善的頂層設計，有利于鞏固改革成果，同時形成更為科學的權力結構，為改革護航。

主持人：《方案》提出改革的目標是實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系。對此，您作何解讀？

王叢虎：“監察”一詞來源于中國歷史上的“監察御史”。我國早在秦朝就有了比較完善的監察體系，漢朝則正式設立了監察機關——御史臺，明朝則撤銷了御史臺，將臺、殿、察三院合為一體，建立了都察院，清朝繼承了明代的都察院名字，并將六科中給事中并入都察院，形成了統一的政治都察體系。不難看出，我國歷史上一直高度重視對公職人員的監督，而監察機關的職權也在不斷擴大、監察機關的地位也在不斷提高。《方案》中提出的建立集中統一、權威高效的監察體系既是我國治理現代化建設的迫切要求，更是我國歷史發展的必然。

翟繼光：在我國，行使公權力的公職人員分散在不同的國家機關和非國家機關之中，目前的監察體系也是分散在各個部門，分別對政府機關、黨委、法院、檢察院等進行監察。這種監察體系無法發揮整合力量，必然降低監察的效率。根據《方案》建立的監察體系將所有的監察力量整合在一起，必將大大提高監察的效率。

章榮君：在這個《方案》出臺之前，由于存在監督的制度漏洞，對行使公共權力的公職人員的監察確實難以做到全覆蓋，難免會產生漏網之魚。而《方案》的出臺，正是在實踐中發現有這一問題的存在，因此這一改革試圖通過頂層設計的方式來堵住漏洞，使得每個公職人員都在監察的視野以內，確保不留死角，不留盲區。只有這樣才能夠建立起集中統一、權威高效的監察體系。

胡春艷：1992年，我國紀律檢查和行政監察開始實行合署辦公，履行紀檢監察兩項職能，黨政監督的整體合力進一步加以強化，取得了一定的成效，尤其是黨委機關中的紀委發揮了主力軍的作用。但是從現有的腐敗數據來看，并不是所有的腐敗都是共產黨員，非黨員腐敗的比例也非常高。這說明我們的監察制度所覆蓋的范圍過于狹窄。當前行政監察的監察對象僅僅覆蓋的是國家行政機關及其公務員以及國家行政機關任命的其他人員。而并未明確覆蓋立法機關、司法機關、政協機關、人民團體和社會組織、國企業單位的公務人員。從公務員法的規定看，這部分人員在我國也可以算為廣義的公務員。顯然，以前的監察體制對這一類的公務員存在監督盲區。這次監察體制改革試圖實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋具有非常深遠的意義。

毛敏：按照《方案》要求，“實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”，這意味著凡公職人員，不管是否“國家公務員”的身份或是獲得行政任命，只要行使公權力就要納入監察對象范圍，這就突破了現行《行政監察法》將監察對象規定為“國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員”的限制，將監察提升為國家監察，通過人大授權的方式，建立起集中統一、權威高效的監察體系。這不僅有助于化解現有反腐機構在法理依據、適用范圍、職能銜接等方面的困境，而且能夠最大限度壓縮腐敗滋生的灰色土壤，實現360度無死角的全方位監督。

反腐敗是一項既涉及黨風政風，也關聯社風民風的社會性系統工程。此次改革在制度層面明確了監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，意味著其所面對的將不僅是黨政機關、事業單位和國有企業等的腐敗現象，更有社會上的腐敗文化，以及滋生腐敗的土壤和溫床。比如商業賄賂、紅包文化、違規而不違法的某些商務運作等等，均可置于“全覆蓋”的框架之下。

楊蕾：在我國的反腐倡廉領域，許多機構一起形成了一個多元的架構，政黨系統的紀委，政府系統的監察部、審計局和國家預防腐敗局以及司法系統的最高檢、最高法都在其中承擔著各自相應的職能。這種多元的反腐倡廉架構取得了一定的成就，但也面臨著一些問題，監督無法實現全覆蓋是其中一個重要的問題。首先，多元架構之下監督對象存在交叉地帶和空白地帶，導致不能對其實現很好的監督；其次，在具體的效果上，由于紀檢監察機關接受同級黨委的領導，導致其對同級黨委的監督軟化；再次，紀檢監察機關主要的監察對象是“黨”“政”機關的工作人員，當由其去監察立法、司法等機關的非黨員時會出現一些體制機制性的問題。

在此次改革中，“紀檢監察”提升為“國家監察”，字面的改變之下反映了此次改革是要將此前由不同機關掌握的監察權集中至國家監察機關，以更好地協調這些機構之間的關系，化解現有的反腐敗機構在法理依據、適用范圍、職能銜接等方面的困境，實現其“對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”。比起“紀檢監察”，“國家監察”的范圍將更廣，覆蓋所有行使國家公權力的組織和人員，所有由國家財政供養的組織和群體都將有必要納入國家監察的范圍之中。人員全覆蓋之外，從職權方面來看，一方面未來的國家監察機關其職權將是極為廣泛的，包括黨紀監督、行政監察、財務監督、刑事偵查、腐敗預防等等，還有學者參照香港、澳門廉政公署的職責預判其可能還將擁有規范性文件的審查權（如可以責令人民政府對規范性文件予以完善甚至撤銷）；另一方面這些機構之間原來存在的職能上的重疊和交叉之處也能更好地避免，當然這就要求這些機構之間并不是簡單的物理聚合，而要實現更為本質的化學反應。

主持人：更為人所關注的是，監察委員會將由人民代表大會產生。目前，監察部門只是政府序列的一個部門，而由人民代表大會產生的監察委員會在憲制意義上將和“一府兩院”（政府、法院、檢察院）平行。此舉意義何在？反映了怎樣的改革意涵？

王叢虎：我們社會主義國家的本質就是人民當家做主，政權組織形式是人民代表大會制度，權力機關是各級人民代表大會。其實質內容就是一切權力屬于人民，人民通過選舉自己的代表組成人民代表大會，人民代表大會統一行使各種權力，并產生“一府兩院”。現在的行政監察機關只是各級人民政府的一個部門，從屬于行政機關序列，而由人民代表大會產生監察委員會，不僅意味著監察機關的憲法地位和政治地位提高了，更意味著其行使的監察權范圍擴大了、監察權威和強度得到了進一步提升。

翟繼光：由人大產生的監察委屬于國家機關的性質，這種產生方式一方面提高了監察委的地位，另一方面也解決了紀委監察的合法性問題。監察委由人大產生表明其獨立于“一府兩院”，甚至可以對“一府兩院”進行監察。同時，由紀委行使的部分監察職能也可以轉由監察委行使，這樣就將原紀委的部分監察權納入了法治的軌道。

章榮君：對于這兩個問題在我看來，主要是這樣幾個方面：第一，人民代表大會是人民行使當家做主的權力機關，監察委員會由人民代表大會產生，是民意和民主的具體表現，也是反映了人民對清正廉潔的公職人員的正義呼聲。同時也反映了高層在監察體制改革決策時充分考慮了民意，反映了頂層設計中的人民性。第二，人民代表大會也是立法機關，監察委員會由人民代表大會選舉產生，是一種依法治國的舉措。第三，監察部作為政府序列的一個部門，改為由人民代表大會產生的監察委員會在憲制意義上將和“一府兩院”（政府、法院、檢察院）平行，從微觀上來看，是對監察重視，是對反腐的制度化。但是從宏觀上來看，這是國家治理體系的重大調整和結構優化。人民代表大會不僅產生國家行政機關、檢察機關和審判機關，現在通過《方案》改革后還產生監察機關，這樣就使得行政、司法和監察處于同等重要的地位，不僅有利于監察機關與其他機關之間的交往，而且大大提升了監察機關的功能和地位，確保了其能夠履行高效監察職能。

楊蕾：首先，此舉意味著對反腐敗機構法律地位的全面提升。規定監察委員會由人民代表大會產生，使得監察委員會從黨和政府的內設機構變為“民意執行機關”，成為了與“一府兩院”平行的機構，有利于擺脫部門化弱監督的模式，提高監督主體與監督客體的對稱性，以更好地發揮其監督作用。若今后更進一步，改革由試點全面鋪開，到中央一級設立一個“國家監察委員會”，那么這一重大改革很可能會將我國沿襲已久的“一府兩院制”推向“一府三院制”。

其次，此前無論是黨的紀委的紀律檢查還是監察機關的行政監察實際上都是黨政系統內部的自我監督，改革后的監察委員會由人大產生對人大負責向人大匯報工作，這實際上是試圖破解“自我監督”的難題，變內部監督為外部監督，相比香港的廉政公署向特區行政長官負責，改革后的監察委員會向人大匯報工作，更具進步意義。

再次，改革后的監察委員會由人大產生這一規定實際上拓展了人大代表行使權力的領域和實施監督的內容，某種程度上也意味著對人民代表大會制度的改革，反映了在我國監察體制改革的過程中擴大人民民主、落實人民監督、促進黨內監督和人民監督相結合的這一方向，這與我國政治體制改革的方向也是契合的。

胡春艷：之前，我國紀檢監察主體在監督中的作用非常有限，因為紀檢監察機關在級別地位上低于同級黨委政府，比不上人大機關和政協機關，所以權威性不夠，作用發揮非常有限。這次新設立的監察委員會，將由人民代表大會產生，其法律地位和行政地位均平行于行政、司法和檢察機關。從理論上說，此舉的意義在于提高監察機關的獨立性，反映了國家高層試圖把之前隸屬于政府的監察部門轉變成一個“一府兩院”之外的第四機關，這將有利于體外監督、異體問責的實現。

毛敏：《方案》明確提出設監察委員會，監察委員會由省(市)人民代表大會產生，作為行使國家監察職能的專責機關。此舉無論從法律層面還是實踐層面都有著重大意義，是對現行監察體系的重大改革和發展。從法律層面來看，雖然憲法對監察工作作出了明文規定，但人們對其本質缺乏正確的理解。現行《行政監察法》把監察機關規定為一般的政府部門，拉平了監督者與被監督者的位差，削弱了監察權的行使效果。此次監察體制改革提出監察委員會需要由人大選出，是與政府平行的一個委員會，實現了監察委員會從政府內設機構到“民意執行機關”的轉變，這表明監察機構地位的提升，有利于擺脫部門化弱監督模式，提高監督主體與監督客體的對稱性。監察委員會涉及人大，和紀委黨內監察不同，紀委帶有黨紀黨規性，而監察委員會則帶有法律性。這樣就破解了“同體監督”難題，成立監察委員會無疑全面提升了反腐機構的法律地位，更大程度上解決了內部監督與外部監督的問題。今后各級人大、政協、法院、檢察院、國有企事業單位等無不納入到國家監察的視野之中。法律沒有特區，反腐沒有例外。試點如果成功，在全國推廣，那么以后的體制可能就是“一府兩院一委”：一個政府，法院、檢察院和國家監察委員會。

主持人：根據背景材料，《方案》明確提出，要“整合反腐敗資源力量，豐富監察手段”，旨在整合現有監督機構和監督力量，提升反腐效力。對于這一部署，您作何解讀？改革后的監察委員會其監督職權將有哪些變化？

王叢虎：行政監察機關作為行政機關，依據《行政監察法》進行監察執法，受制于行政監察機關的地位、職權所限，其在打擊濫用公權等腐敗行為的手段上有諸多限制。根據《方案》的要求，在納入到人民代表大會選舉產生的序列之后，則可以通過人民代表大會制定的基本法律，重新賦予監察委員會更大范圍的監察權、更多樣化的監察手段，甚至可以考慮整合檢察院的職能，這樣就提高了監察委員會的權威、更能整合各種治理腐敗的力量，形成有效有力的監督機構。

翟繼光：目前的反腐力量一方面比較分散，另一方面也缺乏權威。如監察部要受國務院領導，實際上與國務院各部委以及各省政府地位平行，其監察效力可想而知。中紀委雖然有著更強的反腐能力，但其畢竟只是黨的機構，并非國家機關，其行使監察職能的合法性存在缺陷。檢察院中的反貪局僅僅是檢察院中的一個部門，其反腐能力也受到諸多限制。改革后的監察委直接隸屬于各級人大，其獨立性和權威性都大大提高，其職權也會在現有監察職權的基礎上有較大提高。監察委在地位上與“一府兩院”是平等的，但由于其本質工作就是監察，因此，實際上將肩負起監督“一府兩院”的職責。由于監察委由人大產生，因此，理論上，一切行使國家權力的機構和人員都應接受監察委的監督。

章榮君：這一部署改變過去由于反腐資源不足造成反腐手段單一陳舊的問題，能夠大大提升反腐效能，能夠大大提高反腐的戰斗力。新設立的監察委員會除了原有的職能以外，還有包括審計、反貪等多種職能，事實上是其監督職權的放大，監督職能的強化與優化。從而能夠真正實現對行使公共權力的公職人員的監察全覆蓋。

胡春艷：現有的反腐敗資源包括了黨內紀委、政府行政機關的監察與審計、檢察機關的反貪局、刑事偵查等，這些反腐職能在現實中重疊交叉、邊界不清，難以形成合力。新的改革中將整合反腐敗的各項資源力量，賦予監察委員會較大的權力。改革中提到要建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，這意味著未來司法機關中檢察院的反貪職能將會被進行整合。

毛敏：全面深化改革，全面從嚴治黨，打好反腐攻堅戰，需要整合現有監督機構和監督力量，豐富監察手段，建立高效廉潔的權力運行體系。目前我國擔負反腐倡廉職能的機構有：黨的監督機構紀委、政府系統的行政監察機構、隸屬檢察院的反貪部門，相關部門還包括審計部門和2007年新設立的國家預防腐敗部門。這些部門形成了一個多元化的反腐倡廉專門架構，多渠道、多形式開展反腐敗工作，取得了巨大成就。但毋庸諱言，這種架構也存在較大弊端，主要表現在各反腐機構之間缺少核心樞紐地位的機構，存在力量分散、邊界不清，職能重疊、標準不一，缺乏規范高效的銜接配合等問題。因此，隨著反腐敗斗爭的深入，通過一定方式，協調好紀檢、監察、反貪、審計等機構之間的關系，克服現有弊端，構建一個享有獨立和權威法律地位的廉政專門機構，已是時之所趨。改革后的監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，行使國家監督的職權。“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。”將監察機關、黨內監督、人大、政府、司法機關并列，監察機關權力和責任更重，國家監察有望實現全覆蓋，它可以依法對一切與公權力運行相關的涉及貪污、賄賂的人員進行監督，甚至也可依法對所有違反遵守廉潔法律義務的人員進行監督。監察權從行政權中剝離，有利于對政府權力的監督，是優化權力配置之舉。

楊蕾：正如前面提到過的，我國的反腐敗機構呈現多元化的局面，反腐敗職能分散于黨、政和司法機關之中，這種情況下就難以形成相對集中、統一、獨立的監察力量，加之這些反腐敗機構在職能方面存在一些交叉重疊的地方，職能的分散降低了反腐敗的效率。基于此，整合這些反腐敗的資源力量，能夠提高反腐敗的效率，降低行政成本。當然這里的整合不僅包括機構的調整與合并，更為重要的還是職能的轉化和優化組合，而職能轉化和優化組織的關鍵又在于機構內部的權力配置，比如，紀委的地位和作用如何定位，行政監察的功能如何發揮，如何與司法機關進行協調等等。

改革后的監察委員會的職權將包括現行的《行政監察法》中所規定的相關的調查職權和手段，建議有關機關暫停有嚴重違反行政紀律嫌疑的人員執行職務，給予行政處分，以及監督政府作出的決定、命令、決議等。此外，類似檢察院的調查手段，比如用隱蔽設備拍攝等權力可能也會被采用進來。此外檢察機關對反腐敗案件的偵查權應該也將轉移到監察委員會，這有利于解決當前紀檢監察機關“雙規”不合憲的問題，同時使得監察委員會的監察手段更為豐富。

建立集中統一、權威高效的監察體系

主持人：也有不少人對監察體制改革在北京市、山西省、浙江省先行試點探索實踐進行相關解讀，對于此次政改先試點后推廣，您怎么看？此前政改是否也有先試點再推廣的例子？對于此次改革的試點樣本選擇，您又持何種看法？

王叢虎：“實驗式改革、漸進性推進”一直是我國成功進行各領域改革的經驗，這也不斷為我國各項改革所證明，也得到了國內國際社會廣泛的認同和借鑒。本次行政監察體制改革同樣采取這種先試點，待積累了一定經驗后再逐步推廣的方式。這既體現了我國各項改革強調穩抓穩打、講究實效的一種漸進改革精神，也體現了我們的改革遵循社會規律、科學民主決策的原則。

翟繼光：此次政改由于涉及憲政體制的改革，還涉及一系列法律的修改，因此，必須慎重。先試點再推廣可以避免出現違法、違憲的問題，也可以總結經驗，避免失誤。同時，這次政改也沒有現成經驗可供借鑒，必須靠摸索。因此，先試點后推廣的做法還是值得肯定的。其實，先試點后推廣是馬克思主義原理在我國實踐中的具體應用，它不僅是我國改革開放以來重大經濟體制改革的成功經驗，也是很多政改的成功經驗，如行政審批制度的改革就是采取先試點后推廣的做法，目前已經取得令人矚目的成績。北京作為我國的首都，其監察體制的改革具有影響全國的效應。山西作為中部大省，其改革經驗對中西部地區將有重要影響。浙江作為經濟發達的沿海大省，其改革經驗對東部沿海各省均有借鑒意義。中央選取這三個試點地區具有很強的代表性。

章榮君：中國的改革基本上都是實行的漸進式改革，這種改革的特點就是先試點再推廣，通過試點總結經驗教訓，當比較成熟的時候，形成一定的模式或樣板時，可以向全國推廣。這種改革不僅降低了改革可能帶來的風險，保持了政治秩序的穩態化，而且能夠有效降低改革的成本，是一種常用的改革手段。這種政府主導的強制性制度變遷其本質上是一個政治實驗的創新擴散過程，將一種改革的過程、步驟、方式、方法等等，逐漸由點到面擴散開來。這種類似的政治實驗在歷史上并不少見，如村民自治制度的實行、協商民主的推進等等也都是如此。至于改革試點樣本的選擇，我想主要是改革者考慮到中國區域廣大、差異化明顯，所以即選擇了直轄市北京、也選擇了兩個省山西和浙江，而對于兩個省一個東部沿海發達的省、一個中部相對欠發達的省來進行政治實驗，這事實上是一種戰略上的考慮，因為一項制度的實驗成功，將向全國推行，所以選擇的實驗場地也必然不同。正是基于此，改革者充分考慮了中國區域的差異化和未來推行的可行性，因此這正是改革者的戰略眼光。

楊蕾：作為一項如此重要的改革，先試點、總結經驗，再有序推廣，無疑是一種比較穩妥的路徑選擇。采取先試點再推廣的方式可以將政策的實行控制在一個相對小一些的范圍里面，使其更容易控制，如果出現問題也可以及時調整，通過這種方式降低風險，避免政策在其剛開始推開的過程中所出現的問題造成大范圍的影響。此外，試點的方式實際上也是在中央劃定目標和底線之后，賦予試點的地區相對的自主性去創新探索實踐，等試點地區積累了經驗，時機成熟之后再在全國范圍內推廣開來。我國的國情決定了我國的政治體制改革不能一蹴而就，試點先行再來推廣這種改革策略是符合我國國情的。如之前的經濟體制改革，最開始也是在深圳特區試點先行的，而在政治體制改革方面，縣權公開、公推直選等其實也都是試點先行的例子。

這三個試點樣本的選擇也是考慮了多種因素，首先是北京，作為首都是我國的政治中心，有利于中央直接指揮和掌握情況；此外以北京作為重大改革試點的情況很少，這實際上也體現了中央推進國家監察體制改革的決心。其次是山西，居于中部，是我國腐敗的重災區，因此山西相當于我國國家監察體制改革需要攻克的一個碉堡，如果情況復雜的山西都能拿下，那其他地方自然也可以。最后是浙江，作為經濟大省，也是沿海地區的樣本，其經驗有利于沿海地區、東部經濟發達地區予以借鑒。此外，除了福建之外浙江是習近平總書記工作時間最長的地方，便于中央掌握改革的情況。

胡春艷：由于這次的政治體制改革力度大、難度大、影響大，其改革的成敗決定了反腐的成敗。因此改革采取先試點后推廣有利于減少行政成本、促進政治穩定。我國歷來在政治改革中都是采取先試點后推廣的道路，比如“大部制改革”、“官員財產申報”等制度。此次選擇北京、山西和浙江三地有很深遠的考慮，這三個地方具有很強的地域代表性，從腐敗的指數來看，浙江位于首位，山西次之，北京第三。北京雖然腐敗程度不嚴重，但是它作為全國的政治、經濟中心，以前很少在改革中會被納入試點地區，這次被納入首位可以看出中央大刀闊斧改革的決心和信心。山西位于中西部地區，前兩年查處了一系列大案要案，其中一個顯著的特征就是紀檢監察系統內部出了問題。此次選擇山西作為試點可以較好地改革和完善之前的反腐制度，也體現了中央對新的領導班子的信任。浙江位于東部沿海地區，雖然其經濟發展程度高，但是腐敗的程度也比較嚴重，選擇它作為試點對于我國其他發達地區的改革可以有良好的示范作用。

毛敏：“先試點后推廣”是我國推進改革的一個成功做法，一項改革特別是重大改革，先在局部試點探索，取得經驗、達成共識后，再把試點的經驗和做法推廣開來，這樣的做法無疑是穩妥的路徑選擇。國家監察體制改革，監察體系的建立，是“牽一發而動全身”的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計，肯定要有一個試點探索，積累經驗，成熟之后再向全國推開的過程。試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效。在全面從嚴治黨的新的形勢和任務之下，此時部署在三個各具特色與代表性的省市展開試點，彰顯了推進改革動真碰硬而又蹄疾步穩的考量。在地域上，北京則是大都市，又是首都，浙江是東南沿海發達地區的代表，山西是中部地區的樣本，又是曾經發生過“塌方式腐敗”，而在十八大以后的反腐倡廉、落實八項規定方面，做得比較好的地方。這三地的選擇體現了高度的政治智慧，試點的成功對監察體制改革在全國的鋪開具有精準的指導意義。

主持人：在三地試點的改革方案推出后，將來改革上推到中央一級的“國家監察委”也呼之欲出。除了以上對《方案》具體部署的探討，構建新的國家監察體制，還要具備哪些基礎？在您看來，改革的難點將在哪里、又須如何克服推進？談談您的想法建議。

王叢虎：三地的改革試點只是一個良好的開始。按照我國所遵循的“實驗式改革、漸進性推進”的經驗，下一步應該是在三地取得成功經驗的基礎上，逐步推廣，或者各地自覺自愿模仿學習和借鑒。當各地都開始實施了各種改革之后，中央就會總結提升，將行政監察的改革上升到國家層面，并開始修改或制定法律來固化改革成果。應該說，構建新的國家監察體制是一件大事，要涉及不同部門、不同權力配置。因此，全國上下達成共識是基礎，尤其是涉及到的監察、審計、檢察以及各個職能部門內部的行業檢查監督部門能形成共識則更為重要。

不言而喻，難點是思想觀念的轉變、對反腐敗在我國治理現代化建設重要作用和地位的共同認知，“人心齊，泰山移”，這是關鍵，也是推進改革的基礎。為此，強化宣傳教育，扭轉相關部門的一些模糊認識是我們當下要完成的重要任務。

翟繼光：構建新的國家監察體制實際上是一次憲政的改革，因此，必須具有憲法和相關基本法律的基礎與保障。在總結試點經驗的基礎上，應當適時修改憲法以及相關基本法律，為新的國家監察體制奠定堅實的憲政與法治基礎。這一改革的難點是如何協調監察委與現有監察機構之間的關系。是由監察委領導現有監察機構還是將現有監察機構全部撤銷并重新設立監察委的各個分支機構與派駐機構是推進改革的重點與難點。至于哪種方式更加科學恐怕還要看具體試點的效果，估計三個試點地區的方案會各不相同，最終會形成三個可供參考的樣本。從理想的角度來看，推倒重來的難度雖然比較大，但可能是重塑我國監察體制最好的方式。監察委如果只是一個協調領導機構而非實體國家機關，這次改革的意義就很有限了。但如果此次設置的監察委是一個實體國家機關，且從上至下設置各級監察委并向“一府兩院”的各個部門派駐機構，全面掌控國家的監察力量，這將會在中國憲政發展史上留下重重的一筆。

章榮君：構建新的國家監察體制，我想主要是在三地實驗的基礎上總結經驗，然后由改革者就這一問題通過一定的政治程序，政治機制和政治路徑，在適當的窗口期即可推行。

就改革難點問題而言，其實我覺得和其他的改革也非常類似，所有的改革都是對現有利益關系的調整和權力的重新配置，因此必然會觸及到既得利益者，這是改革的難點。對于這一問題同樣也需要改革的推進者具有“四個意識”，打破利益格局，在符合民意的基礎上，順天應民，實現強制性的制度變遷。

楊蕾：構建新的國家監察體制需要具備相應的法律基礎，這意味著新的國家監察委員會要履行其職能更好地實現其目標，要涉及到一系列法律的修改，包括《憲法》、《行政監察法》、《刑事訴訟法》、《公務員法》、《人民檢察院組織法》、《審計法》等。當然，三個地區試點工作的經驗可以為修法提供實踐支撐。

改革的難點在我看來主要在四個方面：其一，從整合監察資源和力量方面來看，分散到各個部門的反腐敗職能將會被納入到新的監察委員會中來，典型的如檢察院的反貪污賄賂和反瀆職偵查職能，這也意味著機構和人員的變動。機構整合、人員調整、資源劃轉的過程，涉及到各方面的利益關系，需要妥善處理好。其二，在對機構統合的過程中，如何實現職能的有機融合。不能僅僅是將幾個機構簡單地物理聚合在一起，而要重新實現各自職能和權力的優化配置。其三，如何在國家監察體系的設計上有效體現黨的領導。當前，我國的反腐敗領域呈現以黨的紀委為核心的多元反腐敗格局，紀委政治位階較高在領導反腐敗方面有其優勢，但也帶來了一些爭議。在國家監察體制改革的過程中，在確保反腐敗機構獨立性、統一性和權威性的同時，如何保障黨的反腐敗方針、政策落實到腐敗治理的各個環節是需要審慎設計的。其四，如何對監察委員會本身進行監督。改革后的監察委員會將整合各方面的力量和資源，其權力是很大的，強化對監察委員會自身的監督對于防止“燈下黑”是很重要的。可以從內外兩個方面加強對監察委員會的監督。內部監督方面，可以在監察委員會內部實行決策、執行、監督分開；外部監督方面，監察委員會由人大產生，那么就對其負責受其監督，但是人大作為權力機關，目前對政府、法院以及檢察院的監督都是一種宏觀性的工作監督和法律監督，而不是常規性的專門監督，從現實情況來看目前人大也缺乏進行常規性監督的權力、人力、物力和財力保障，因此具體的監督機制如何設計還需考慮。此外，也還應接受來自社會公眾的監督。

胡春艷：從現有的方案部署來看，要構建一個全新有效的國家監察體制還需要解決以下幾個關鍵的問題：

一是監察委員會的“法律保障”問題。由于這次改革將監察委員會的機構設立、職能權限以及權力歸屬都進行了新的改變，意味著之前的《憲法》、《行政監察法》、《刑事訴訟法》等相關的法律都需要進行修改。

二是監察委員會的“獨立性”問題。雖然改革中提到監察委員會將由人大產生，但是由于人大代表制度自身也存在一些缺陷，比如人大代表的權限小，人大代表的結構存在問題等。因此，如何完善人大制度的獨立性地位顯然成為監察委員會改革成敗的關鍵。

三是監察委員會的“制度建設”問題。首先是職能整合。職能的整合是機構合并的核心內容。方案中提及監察委員會要與司法機關的職能協調，但是其他反腐敗機構的職能如何協調并未提及。比如紀委的定位、監察機關中的預防腐敗和反貪污賄賂、審計機關的審計。這些職能若能有效整合才能形成監督合力。其次是人員的安排。把從事監察、反貪、反受賄、偵查、調查等這些專業技術人員整合在一個新的監察委員會中，其人事安排是按照行政序列還是專業技術人員對待呢？若按照行政序列對待，那么會不會陷入外行領導內行呢？若按照專業技術人員對待，最新出臺的專業技術類公務員最高職務是一級總監，最高級別是8級，可能難以滿足監察體系中高素質人才的需要。

四是監察委員會的“自我監督”難題。《方案》中提及要強化監察委員會的自我監督，但是對于如何完成并沒有設計有效的制度。只有建立起相互制約、相互監督的機制，讓監察委員會也能置于監督之下，才能防止出現新的腐敗。在我國現有制度安排下，可以賦予人大較大、較獨立的監督權，充分發揮其監督主體的作用，并結合政協以及社會監督的力量，才能全方位地建立完整的監督體制。

毛敏：如果在三地試點結束后設立國家監察委員會，當務之急是在三個省市進行試點的同時，同步推進修法，對涉及廉政建設的法律法規做一個系統性的集中規劃，區分輕重緩急組織實施。目前當務之急是盡快制定一部廉政專門法律——以修改《行政監察法》為基礎制定國家廉政基本法——《國家監察法》，以之作為統率全國廉政工作的法律，對我國廉政建設的概念范圍、基本原則、目標、廉政建設的內容，廉政機構及其職權，違反廉政法律的責任等問題，做出明確規定。沒有新法催生新的機構，監察體制改革難免陷入“物理反應”的半拉子工程之中。此外，還應制定一系列相關法律：規范黨政機關及其工作人員公務行為的法律法規，即基本適用各黨政機關的統一的行政程序法；制訂《公務人員財產申報法》，保證財產申報制度的實施；制訂《公民舉報保護法》，對公民行使舉報權利的范圍、方式、程序等做出明確規定。近幾年黨內有關廉政法規建設較好地體現了精細化、嚴密化、科學化的要求，可以成為統一的廉政立法體系重要組成部分。■

（本欄目責任編輯：阮靜）