地方政府債務支出效率評估研究
——基于超效率DEA模型的分析

●陳平 歐陽潔

地方政府債務支出效率評估研究
——基于超效率DEA模型的分析

●陳平 歐陽潔

本文運用超效率DEA模型，從公共部門資金使用效率視角研究了截至2013年6月末的全國30個省市區地方政府性債務支出效率。實證結果顯示：全國地方政府性債務支出綜合效率總體水平較高，東部、中部、西部區域債務支出效率存在明顯差異。此外，處于效率前沿的地區中，上海市債務支出效率最高。結合實證結果和經濟解釋，本文提出了改善地方政府性債務支出效率的相關政策建議，包括加強地方政府性債務規模控制和使用管理，建立地方政府性債務橫向經驗借鑒機制。

地方政府債務 支出效率 超效率DEA模型

一、引言

近年來，在財政收支壓力不斷加大的現實背景下，地方政府性債務規模迅速攀升。國家審計署2011年35號公告顯示，截至2010年末，全國地方政府性債務余額為10.71萬億元；其發布的2013年第32號公告則顯示，截至2013年6月末，全國地方性政府債務余額為17.89萬億元，地方政府性債務規模在不到兩年間增幅超過60%，過快的增長速度令人擔憂。我國地方政府性債務規模大，償債能力過度依靠土地財政，償債責任難以落實，債務資金使用效率低下，且存在較高的信用風險，已經成為了社會關注的焦點。地方政府舉借債務有利于彌補政府財政收支缺口、加強地方基礎設施建設，但也加大了地方財政風險，甚至對地方乃至全國金融體系的穩定性產生負面影響。中央政府為解決地方政府性債務存在的問題，于2014年10月發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，采取賦予省級地方政府適當債務發行權、規范地方債資金來源與用途、置換地方存量債務等措施，從制度設計與實際運作兩個層面合力解決地方政府性債務問題。財政部也于2015年確認了3.2萬億元的地方置換債券額度，將2015年末到期的部分地方債轉換為期限更長的債券，緩解了地方政府還本付息的壓力。當前地方政府財政收入增速減緩的困境以及新修訂的《預算法》對地方政府舉債行為的約束，使地方政府公開發行債務已成為了事實，而且地方政府適當負債也有利于當地經濟發展與城市建設。但是，允許舉債不等于無度負債，科學評價地方政府性債務支出績效，加強資金使用管理，提高債務資金支出效率有利于地方政府保持適度的債務規模，將債務風險控制在可承受范圍之內。

在地方政府性債務管理優化路徑方面，國內研究成果較多。部分學者認為現行的落后的預算機制加劇了地方政府性債務風險，要改變這種狀況，首當其沖的是改善預算管理方式，將地方政府性債務納入預算管理。相比于公共預算模式下預算約束的軟化、附屬預算模式下債務監管的薄弱，復式預算模式能夠較好規避上述兩類模式的缺點，同時兼顧兩者優點。沿著這一思路，優化地方政府債務管理的一條路徑就是改善復式預算模式下政府債務預算編制環境（馬海濤、崔運政，2014）?，F行的年度預算平衡機制在某種程度上加劇了地方政府債務風險，而結合我國地方政府官員期限的跨期預算平衡機制能夠明確政府債務權利與義務，解決長期地方政府債務產生的道德風險問題（廖家勤、寧揚，2014）。部分學者認為加強政府債務績效考核管理能夠減少不必要的支出，提高債務管理效率。進行地方政府性債務績效考核的第一步是構建債務績效評價指標體系，宓燕（2006）提出了構建指標體系應遵循的原則，并在此基礎上運用層次分析法，構建了地方政府債務績效評價指標體系?？佳嗝鳌⑼跏缑?、馬靜婷（2009）基于債務的投入、過程、產出、結果四個環節，以投入產出理論和“4E”理論為基礎，構建了內部過程績效和外部結果績效兩個層次的績效評價指標體系。Freddy、Annelies和Tim（2013）以OECD公共債務為樣本，實證分析了政治鞏固和經濟增長對地方債務的影響，結果表明，長期中永久的消費減少與稅收增加都會使得地方債規模下降。債務支出管理屬于地方政府性債務績效管理的重要組成部分，探索地方政府自主發債模式，改善債務發行配套制度環境也是解決地方政府性債務問題的一個方向。首先，從財政分權理論、時期收益原則、委托代理理論以及風險分散理論角度分析，地方政府應當自主發債，這不僅有利于解決地方政府財權與事權不匹配、資金的成本與收益不匹配等問題。而且有利于強化債權人對政府資金使用約束、緩解和釋放地方政府性債務風險。其次，地方政府在財政體制、債券市場發展程度、政府債務負擔能力以及國際管理經驗借鑒等方面已經具備了自主發債的現實基礎，而地方政府面臨的巨大財政收支壓力、不規范融資行為引起的債務風險激增等事實都迫使地方政府不得不嘗試構建自行發債模式（鄧子基、范玉潔，2012；朱太輝、魏加寧，2012）。地方政府要構建自行發債模式，必須在地方債發行規模、債權人對資金使用的約束、信息披露制度、債務風險監督和預警機制等配套制度環境方面加強建設（張海星，2009；戴毅，2010）。

上述文獻研究范圍雖然很廣，但也存在以下幾個方面的不足：一是現有文獻集中于地方政府性債務的預算管理、績效評價指標體系以及地方政府自行發債等方面，未重視從債務支出效率角度加強債務管理。二是研究方法以層次分析法等參數估計方法為主，指標選取與權重賦予方面主觀性太強，不能客觀準確地描述多投入多產出之間的關系。三是在非參數估計方面，停留在運用經典DEA模型上，缺乏對處于生產效率前沿決策單元的分析。鑒于此，本文運用超效率DEA模型，選取適當的投入指標和產出指標，比較分析各個省份地方政府性債務支出效率水平，并針對所得結果，提出相應的政策建議。

二、研究方法

DEA模型是運用數理統計方法對決策單元多投入與多產出進行效率評估的一種非參數估計方法。最早的DEA模型是由Charnes、Cooper和Rhodes（1978）提出的以單輸入和單輸出的工程效率概念為基礎的DEA-CCR模型，不足的是該模型只能評價規模報酬不變（CRS）生產技術特征下，決策單元（DMU）的生產效率。之后，Banker、Charnes和Cooper（1984）將可變規模報酬生產技術納入分析框架，研究規模條件可發生變化時的生產效率，開發出了BCC模型。然而，上述DEA模型都存在一定的缺陷：僅僅通過比較效率得分將決策單元分為位于生產效率前沿的有效DMU和未處于生產效率前沿的無效率DMU，而有效率DMU之間無法區分其相對效率水平。針對此缺陷，Petersen和Andersen（1993）等學者基于CCR模型提出了超效率DEA模型，克服了傳統DEA模型無法比較位于效率前沿的決策單元的問題。

本文運用DEA模型中的BBC模型對地方政府性債務效率進行分析評價。一般情況下，DEA模型可以分為投入導向型和產出導向型模型。投入導向型的DEA模型研究在產出水平固定情況下，投入量最小化問題；產出導向型的DEA模型研究投入水平固定條件下，產出量最大化問題。本質上，投入導向型和產出導向型是從兩個角度解讀同一個問題，兩者最終所得結論是一致的。相比于控制產出變量，投入變量調整更加容易，因此，本文選取投入導向型DEA模型。

設有K個決策單位（DMU），每個決策單位使用N種投入，得到M種產出，投入導向型BBC模型可以表示為式（1）：

式（1）中，n=1,2，…，N，xin表示第i個決策單位的第n種投入要素；m=1,2，…，M，yim表示第i個決策單位的第m種產出要素；i=1,2，…，K；θ為決策單位效率值；λ表示權重。S-和S＋分別表示松弛變量；X表示非阿基米德無窮小量。若θ=1，且S-=S＋=0，則決策單元DEA有效，即同時為技術有效和規模有效；若θ=1，且S-≠0，或S＋≠0，則決策單元為弱DEA有效，決策單元經濟活動不是同時存在技術有效和規模有效；若θ〈1，則決策單元非DEA有效，經濟活動既不是技術有效，也不是規模有效。BBC模型還將每個決策單元的綜合技術效率（TE,Technical Efficiency）、純技術效率(PTE,Pure Technical Efficiency)和規模效率(SE,Scale Efficiency)區分開來。其中，綜合技術效率表示實現固定投入下產出最大化或者固定產出下投入最小化的能力；規模效率是與規模有效點相比規模效率性的發揮程度；純技術效率表示剔除規模效率因素后的管理效率。三者存在下列等式關系：

與投入導向型DEA模型相對應的超效率DEA模型可以表示為式（3）：

超效率DEA模型在對決策單元進行效率評價時，思路與經典DEA模型有所不同：在對決策單元進行測評時，首先應將其本身排除在外，其投入產出用其他DMU的投入產出顯性組合取代。兩者的差別在（1）和（3）模型中，具體表現為模型（1）在對第k個決策單元進行評價時，將其投入產出包含在內，而模型（3）則將第k個決策單元的投入產出排除在外。如此一來，對于無效率DMU而言，生產效率前沿保持不變，其測量效率值與經典DEA模型測量值一樣；對于位于生產效率前沿的有效率DMU而言，即使投入量按比例增加，其效率值保持為1，該DMU依然位于生產效率前沿。在效率值為1的條件下，有效DMU單元按比例增加的最大投入量就是該決策單元的超效率評價值。

三、數據來源及實證分析

（一）樣本投入產出指標選取和解釋

2014年9月前執行的《預算法》規定不允許地方政府發行政府債務，但是地方政府通過事業單位、地方融資平臺等途徑，繞開監管舉借了債務。由此導致的地方政府性債務種類的繁雜與政府債統計口徑的不一致增加了地方政府性債務數據獲取的難度，使得當前地方政府性債務規模的權威數據較少?；诖耍疚膬H以審計署公開發布的地方債務審計公告作為數據來源，對30個省、自治區、直轄市的2013年債務支出效率進行分析。由于西藏自治區的債務數據并未公布，無法獲得，故本文未將西藏納入效率分析框架。本文所用數據主要來源于審計署發布的2013年32號文件以及之后各個省、自治區、直轄市的審計廳、審計局發布的地方政府債務審計結果，其他數據主要來源于國家統計局公布的2013年統計年鑒。

1、投入產出指標的選取。關于債務支出效率評價投入指標的選取，本文從地方政府性債務的總規模、新增債務規模和地方財政支出等幾個方面考慮，最終選取了2013年各個省份地方政府性債務支出存量規模和流量規模、地方財政一般預算支出三個指標作為債務支出效率的投入指標。關于產出指標選取，本文從債務支出對整體經濟、財政收入、生產效率以及固定資產形成的影響以及效率方面考慮，選擇地方生產總值、地方財政一般預算收入、人均GDP和固定資本形成總額四個指標作為地方債務支出效率的產出指標。

2、投入指標的解釋。債務支出存量指的是現有債務支出規?？偭?，體現了地方政府在一段時間內的債務支出規模狀況。一些耗時、耗資較大項目的效益，例如基建項目，可能在當期并不能完全顯現其作用，只有在經過一段時間或完工之后才能發揮出其全部效力，故選取地方債務支出存量來體現這個經濟過程。債務支出流量指的是當期債務支出規模的增量，表示地方政府當期新增用于各項支出的債務量。新增地方債務支出規模顯示了地方政府當期投入的債務量，反映當期地方政府的財政狀況和政府運用債務進行建設的意愿，也可一定程度地反映政府將來的債務支出行為。地方債務支出行為只是政府支出行為的一小部分，地方財政一般預算支出才是真正體現地方政府對當地經濟影響的指標，選取一般預算支出可以與地方債務支出相互映襯，反映政府債務對相應產出指標的真實影響。

3、產出指標的解釋。地方生產總值作為體現地方總體經濟發展情況的產出指標，可以反映地方政府債務支出對地方經濟全方位的貢獻力度。無論債務支出促進了地方社會哪一領域的發展，最終都可以從地方GDP總額中反映出來。地方一般預算收入體現地方政府收入狀況，選取該指標可以從收入角度反映債務支出對政府財政產生的影響。人均GDP體現的是資源配置效率與經濟效率，并從一定程度上反映地區產業結構與產業發展程度，只有將資金用于資源利用效率最高的產業才能帶來最優經濟發展效率，人均GDP指標可以在一定程度上反映這一情況。就地方債支出結構而言，地方債務大部分資金最終都會運用于市政建設、交通運輸建設等資產投資項目，這類支出最終將會促進固定資產的形成，故采用固定資本形成總額指標反映這一經濟活動結果。

（二）實證分析

根據上述研究方法，本部分使用選取的3個投入指標和4個產出指標，運用DEAP2.1軟件對2013年全國各個省、自治區、直轄市的地方政府性債務支出效率進行評價分析，結果見表1。由于經典DEA模型中，有效率DMU得分均為1，無法進一步分析這部分決策單元的相對效率水平，為比較效率值為1的地方政府債務使用效率，本文根據超效率DEA模型假定，運用EMS1.3軟件，對地方政府性債務支出效率值為1的地區進行第二次比較分析。

表1 2013年全國30個省市區地方政府債務支出TE、PTE、SE結果（單位：%）

1、全國整體范圍債務支出效率分析。表1結果顯示全國各省市區平均債務支出綜合技術效率（TE）得分為0.830，規模效率（SE）得分為0.955，純技術效率（PTE）得分為0.865。這表明基于上述投入指標和產出指標，地方政府存在一定投入冗余量，通過有效減少投入冗余，地方政府性債務支出綜合效率（TE）仍然有超過15%的提升空間。根據公式（2）TE=PTE×SE，對債務支出進行具體分析，發現全國平均PTE得分僅為0.865，全國平均SE得分高達0.955，我國地方政府債務支出效率偏離效率前沿面主要是由純技術效率相對較低所導致。這個結果表明地方政府在運用債務資金過程中，重“量”不重“質”，過多關注債務規模增加對經濟發展的促進作用，而忽視了債務資金使用效率提高對經濟發展的提升。規模效率（SE）高得分和純技術效率(PTE)低得分的結果也意味著：地方政府債務支出規模效率提升空間小于地方政府債務支出利用效率的提高空間，地方政府下一步債務績效管理的重心應當放到提高債務資金使用效率方面。

2、全國各地區債務支出效率分析。不同省市區在經濟發展水平、產業結構、收入水平等各個方面存在差異，不可一概而論，需要就各個地區的債務支出效率具體情況進行具體分析。本文依照全國人大六屆四次會議通過的“七五”計劃、全國人大八屆五次會議和西部大開發計劃等文件的劃分方法，將全國分為東部地區、中部地區、西部地區，東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個省市區，中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省市區，西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古12個省市區。按照上述劃分，將全國地區進行分類，得到除西藏外各個區域地方政府債務支出效率，取算數平均數后得表2。

表2 東部、中部、西部省市區地方政府債務支出效率（單位：%）

表2結果顯示，我國東部、中部、西部地區債務支出效率存在明顯差異。東部地區TE、PTE和SE三項得分分別為0.935、0.955和0.976，中部地區三項債務支出效率得分分別為0.802、0.834和0.958，西部地區三項得分僅為0.772、0.770和0.933，東中西部地區TE、PTE、SE得分與全國整體水平一樣呈現出純技術效率（PTE）小于規模效率(SE)的現象。此外，東部、中部、西部地區債務支出效率得分存在明顯依次遞減趨勢，東部11省市區債務支出三項得分均高于全國平均水平，其中有6省市區處于債務支出效率前沿的地區，總體債務支出效率處于高效率區間；中部8省市區得分略低于全國平均水平，有3個省市區位于債務支出效率前沿，總體水平處于中等效率區間；西部省市區得分明顯低于全國平均水平，僅僅只有寧夏位于債務支出效率前沿，整體處于低效率區間。

進一步剖析省級地方政府性債務支出效率問題發現，處于債務支出綜合效率前沿面的地區僅有10個，分別是天津、山西、吉林、上海、江蘇、浙江、山東、河南、廣東、寧夏，這些地區既技術有效又規模有效，剩下的21個省市區均有不同程度的債務支出非效率。其中，北京、福建、海南、青海4個省市區的技術效率有效而規模效率無效，這表明當地的債務支出利用效率已達到效率前沿面，但債務規模的過多或過少引起了綜合債務支出效率的下降；其余省份則同時存在規模效率低與純技術效率低的問題。同時，分析表1發現，多數經濟發達的省份債務支出效率較高，經濟欠發達省份的債務支出效率較低。位于50%-70%的低效率得分區間的省份中有8個位于西部地區，其中貴州省債務支出效率得分最低，僅為0.466。這一結果也符合實際情況：東部地區是我國改革試點地區，也是我國“先富后富”政策扶持的地區，該區域大部分省份的經濟發展水平居于全國前列。地區經濟的發達在一定程度上體現為管理和生產技術先進，資金流動性強，投資機會多，如若債務資金使用效率不高，無法實現預期回報則無法吸引資金，因而債務支出綜合效率相對較高；反之，地區經濟發展落后，管理和生產技術落后，投資機會較少，市場和政府債務規模小，對債務資金使用效率要求低，從而致使債務支出綜合效率相對較低。

從規模報酬角度分析，30個省市區中河北、內蒙古、黑龍江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、新疆18個地區規模報酬遞增，天津、山西、吉林、上海、江蘇、浙江、河南、山東、廣東、寧夏10個地區規模報酬不變，北京、遼寧2個地區規模報酬遞減，這種現象反映該地區債務支出投入量過高，偏離了最優生產規模，使效率降低。對于這類處于規模報酬遞減的地區，減少債務支出投入量，反而會使產量增加。河北、內蒙古、黑龍江等18個省市區為規模報酬遞增，反映這些地區地方政府債務支出雖然具有較大的增加潛力，但現階段投入量較低，偏離了最優生產規模，產出受到了影響。因此，這些區域改善債務支出效率的一個有效方法就是增加債務支出投入量。其余處于效率前沿面的10個省市區的規模報酬不變，反映該地區達到了最優生產規模。

3、超效率DEA分析。上述分析主要針對于債務支出非效率區域，對于處于效率前沿的10個省市區無法進行具體分析。為更全面地對債務支出進行分析，本部分運用EMS1.3對這10個省市區進行超效率DEA分析，得到表3。

表3 效率前沿10省市區超效率DEA分析（單位：%）

表3結果顯示，在運用超效率DEA分析后，原本處于效率前沿的地區之間債務支出相對效率也可進行比較。上海債務支出效率以283.47%的得分居于效率前沿地區效率榜首，緊隨其后的省份分別為吉林、寧夏、天津、山東、廣東、山西、河南、浙江、江蘇。超效率DEA模型中得分含義與經典DRA模型得分含義略有不同，以山東134.15%和廣東114.93%的得分為例，這兩個省得分中超出100%的34.15%和14.93%得分表示兩省的產出量即使減少34.15%和14.93%，這兩個地區依然位于債務支出效率前沿面，即效率得分為1。此外，這10個省份中，吉林和山西作為中部地區省份，寧夏作為西部地區省份同樣居于債務支出效率排名前十，說明并非所有債務支出高效率地區均為經濟發達地區，經濟欠發達地區同樣可以高效率地使用債務資金。

四、結論及政策建議

本文基于全國30個省市區2013年債務支出數據，以債務支出存量規模和流量規模、地方財政一般預算為投入指標，以地方生產總值、地方財政一般預算收入、人均GDP和固定資本形成總額為產出指標，運用經典BBC模型和超效率DEA模型，測量了除西藏、臺灣以外的全國各省市區2013年債務支出效率，并作出了相應的比較?；谏鲜龇治觯疚牡贸鱿铝薪Y論：

第一，就全國而言，債務支出效率總體水平較高，債務支出綜合利用效率得分達到0.830，全國各地債務支出不僅能在當期有效促進當地經濟發展，還能增加地區經濟發展潛力。然而，地方政府債務支出整體效率依然存在較大的提升余地，其中債務使用效率的提升空間大于債務規模效率的提升空間。

第二，將全國劃分為東、中、西部地區后，不同區域債務支出效率存在明顯差距：東部地區效率高于中部地區效率，中部地區效率又顯著高于西部地區效率。雖然就整體而言，債務支出效率相對較高，但西部地區只有0.772的得分表明地方政府債務支出還是需要加強管理。在省級政府支出效率方面，僅有10個省市區處于債務支出效率前沿面，占地區總數的33%，其他20個省市區存在一定的債務支出無效率。不同地方債務效率支出偏離最優效率的原因不同，如北京與遼寧偏離最優效率的原因是債務規模過于龐大，而其他18個規模效率遞增的地區偏離最優效率是因為債務資金不足以及未能充分利用債務資金。

第三，各省市區債務支出效率差別較大，效率高的地區得分甚至數倍于效率低的地區得分。運用超效率DEA模型分析發現，上海市以283.47%的債務支出效率得分居于效率前沿地區榜首和全國效率首位，但債務支出效率最低的貴州省得分僅為46.60%，不同地區債務支出效率存在較大差距。同時應當看到，外部環境并不是債務支出效率的決定性因素，經濟欠發達地區中，寧夏、吉林和山西債務支出效率也同樣處于效率前沿面，表明地區外部條件可以通過內部管理的改善加以克服。

基于上述結論，筆者提出下列政策建議：一是加強地方政府性債務規?？刂坪褪褂霉芾?，尤其是提高現有債務資金的使用效率。本文實證分析發現，地方政府性債務支出效率不高主要是純技術效率（PTE）不高導致，偏低的債務資金使用效率拖累了債務支出整體效率。現有地方政府性債務規模過大，必然會導致某種程度的資金浪費，建立嚴格的地方政府債務發債審批機制，有助于控制地方政府債務規模。同時，明確資金使用目的，確保資金按規定用途使用也有利于提高政府性債務支出效率，有利于地方政府在既定的債務規模下更好地履行政府職能，從而間接控制政府性債務規模，化解地方債務風險。

二是建立地方政府性債務經驗借鑒機制，縮小地方政府性債務支出效率差距。目前，我國地方政府性債務支出績效管理制度相對獨立，地方政府之間缺乏橫向交流。盡管各個省市區經濟狀況、金融發展等方面條件相差較大，但同處于一個區域中的地區還是存在相似之處。因此，可以建立地方政府間的橫向交流機制，強化地方政府性債務管理運用模式借鑒作用，使債務支出效率相對較低的省市區能夠獲取債務支出管理經驗，改善債務支出管理制度，提高效率水平?！?/p>

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）

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