政策落實跟蹤審計路徑研究
——基于審計署跟蹤審計結果公告的視角

●劉寶財

政策落實跟蹤審計路徑研究
——基于審計署跟蹤審計結果公告的視角

●劉寶財

國家審計機關實施好重大政策落實跟蹤審計項目，能夠充分體現出國家審計發揮國家重大政策落地“督查員”、公共資金“安全衛士”及深化改革“催化劑”的作用。本文以審計署自2015年5月至2016年6月期間的政策跟蹤審計結果公告內容為研究視角，提出從“精準把握審計重點內容、準確掌握審計介入時間點、合理統籌創新審計方法”三個方面開展政策跟蹤審計。

政策跟蹤審計 審計結果公告 方法路徑研究

一、引言

2014年10月，國務院出臺《關于加強審計工作的意見》文件，提出充分發揮審計監督職能，推動國家重大政策措施貫徹落實，促進政策落地生根和不斷完善。2015年12月，中辦、國辦印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》等文件，提出對貫徹執行國家重大政策措施和宏觀調控部署情況實施審計，重點對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金等開展跟蹤審計。2016年5月，審計署辦公廳制定《“十三五”國家審計工作發展規劃》，規劃中全面部署要著力推動跟蹤審計國家重大宏觀政策、宏觀調控部署等落實情況，到2017年形成高效健全的政策落實跟蹤審計制度體系。

基于此，在新常態下,實施好重大政策落實情況跟蹤審計，從而更好地發揮好國家審計在國家治理體系中具有預防、揭露、抵御功能的“免疫系統”作用，突顯出是經濟發展“安全員”、公共資金守護者、權力運行“緊箍咒”和反腐利劍的功能具有重大意義。本文嘗試以審計署跟蹤審計結果公告為切入點，對近兩年來審計結果公告內容進行深入分析研究，從而歸納出審計重點關注內容、審計問題表現形式等，進而為開展政策跟蹤審計提供一種可行技術方法。

二、政策跟蹤審計現狀

（一）政策跟蹤審計現狀

1、審計介入時間難以把握。政策跟蹤審計根據介入時間點可以劃分為全程介入式跟蹤審計、適時介入式跟蹤審計及重點介入式跟蹤審計等三種類型，由于地方審計機關對政策跟蹤審計理解存在一點差異，對介入時間點把握不準，提前實施審計可能會導致效果不夠理想，延后實施審計因重大政策已執行等。

2、審計重點內容難以把握。政策跟蹤審計側重于對重大政策執行情況進行評估，審計人員對相關政策制度不夠熟悉，短時間內難以把握住政策跟蹤審計重點內容，基本上是“摸著石頭過河”模式開展審計，加上政策執行審計具有一定時效性，審計人員往往對重大內容把握不夠好，從而導致審計項目成效不夠明顯。

3、審計風險評價難以把握。跟蹤審計與常規審計相比，風險因素顯著加大，若審計人員采用不適當的審計程序和方法，發表與實際不相符審計結論，審計風險顯著增加。再加上審計人員專業能力與實際需求不匹配，從而會導致審計目標定位不夠準確、審計標準不統一，進而帶來審計風險程度難以把握準確，最終出具審計報告面臨風險隨之加大。

（二）政策跟蹤審計情況

由于政策跟蹤審計特殊性，本文梳理了審計署自2015年5月2016年6月期間政策跟蹤審計結果公告內容，從中分析全國政策跟蹤審計重點關注內容及問題表現形式等等，從而為開展好政策跟蹤審計提供一種可行借鑒模式。

總之，2015年5月至2016年6月期間審計署把推動國家重大決策部署貫徹落實作為重中之重，持續組織對有關單位和地方落實國家重大政策措施情況進行審計，一方面揭示和反映國家重大政策和重大部署落實中不作為、慢作為、假作為等典型問題，另一方面督促相關部門和地方及時采取有效措施、強化問題整改，推動國家重大政策落地。

表1 梳理2015年5月至12月期間審計署政策跟蹤審計結果公告

表2 2016年1月至6月期間審計署政策跟蹤審計結果公告梳理

三、政策跟蹤審計方法路徑研究

根據上述表1和表2匯總審計署近期政策跟蹤審計關注重點內容、問題表現形式及審計取得成效等，嘗試提出從審計重點關注內容、審計介入時間點及具體實施方法等方面開展政策跟蹤審計。

（一）精準把握審計重點內容

1、圍繞國家政策文件把握審計內容。加強對穩增長等政策措施的學習，深入研究政策背景，深刻領會政策意圖，及時掌握政策要求。重點對水利、交通、棚戶區改造等重大基礎建設項目，簡政放權開展情況，涉及民生領域項目實施情況，財政存量資金統籌使用情況等相關政策落地情況進行梳理，并根據上述內容涉及政策文件等資料制作詳細清單資料表格，內容涵蓋政策出臺時間、工作舉措、計劃效果或目標、資金規模情況、監督方式等，根據清單資料表格有重點選擇審計內容，如淄博市審計局課題組（2016）從政策“形式”和“事實”視角展開農村飲用水安全工程跟蹤審計。

2、圍繞國家重點任務選擇審計內容。十八屆四中、五中全會把“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”作為國家重點任務來抓，審計署自2015年起重點對相關部門和地方政府貫徹落實上述政策情況進行跟蹤審計，審計重點內容是重大基建項目進度情況、財政沉淀資金盤活情況、簡政放權成效等情況。中央經濟工作會議對2016年明確提出“推進供給側結構性改革，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”任務，審計署2016年上半年圍繞上述五大任務開展政策跟蹤審計，重點關注財政資金統籌使用、扶貧任務落實、“放管服”改革以及“營改增”試點推進等情況。因此，根據國家重點任務有重點選擇審計，能夠把握住審計重要內容，從而達到政策跟蹤審計預期效果。

3、圍繞“資金流向”確定審計內容。經濟活動執行過程中必然涉及財政資金流，如宋依佳（2012）研究提出要圍繞政策執行“資金流”開展跟蹤審計，因此，一是采用資金流逆向審計法，從政策執行產生資金流結果追溯到政策執行是否合規、是否有效，進而確定審計重點關注內容，如高校生均補助結果逆向查詢高校生均補助標準是否達標、生均補助是否完成目標等情況展開審計；二是采用資金流順向審計法，從國家重大政策配套專項資金流出為切入點，對獲得財政資金補助對象進行綜合比對分析，對疑點數據對象進行抽查，從而評價重大項目涉及財政資金使用績效情況。

（二）準確掌握審計介入時間點

1、科學論證確定審計切入點。政策跟蹤審計與傳統審計項目差異較大，主要表現在確定審計實施時間點，時間點選擇決定審計方式、組織形式及深入程度。在開始項目審計前應結合政策特點特殊性，科學論證后確定審計切入點。一是對國家頒發周期較短、見效較快的政策文件，通常應在政策出臺后較短時間內開展跟蹤審計，全面評估政策效果；二是對規劃性且周期較長政策文件，通常應在政策執行時期內分階段、分時間段選擇多個時間點開展政策跟蹤審計，在不同時間點評估政策執行成效。

2、統籌效果確定審計切入點。通常來說政策執行跟蹤審計在運行上不是投入的資源越多越好，在遵循成本效率原則基礎上，要兼顧效果和效率，如俞金華等（2015）提出要政策出臺時間方面選好時間點開展審計，如對特別重大突發危機事件，在物資資金的調撥、分配、保管使用等方面應采取全過程跟蹤審計；如國家宏觀調控政策（擴大內需政策、貨幣政策、財政政策等），審計應把政策執行、資金流運行全過程切分為幾個時間段，實施方式按照時間段開展，從而能夠提高審計效率；如對重大基建工程中隱蔽工程、重大項目招投標、重大工程資金撥付等，應采取關鍵點跟蹤審計方式，對重要時間點發生事項實施跟蹤審計。

（三）合理統籌創新審計方法

1、把握好審計模式。由于政策跟蹤審計涉及組織方式、審計方法等具有多樣性，選擇合適審計模式能夠達到事半功倍效果。如對宏觀經濟政策、社會民生政策應采取風險導向審計模式，風險導向審計對內部控制制度進行測試，從而可以縮小審計對象和內容，進而提高審計效率；如對國家重大政策或制度執行過程中應采取問題導向審計模式，問題導向審計模式主要反映該政策或制度執行過程中是否存在問題及問題表現形式，從而采取逆向審計方法查出存在問題，進而促進政策或制度規范運行；如重大規劃或政策制度有明確目標應采取結果導向審計模式，結果導向審計模式主要是根據重大規劃或政策制度預期結果與實際結果進行比較，從而評價分析政策制度執行效果。

2、配置好審計資源。由于政策跟蹤審計范圍廣、內容豐富，涉及專業性非常強，如王瑤瑤等（2016）提出在開展政策跟蹤審計過程中要注重整合外部資源。一是要統籌配置審計資源，在項目實施過程中都要集中最有限力量，對重點政策和重點內容開展審計；二是與其他審計項目融合實施，對實施內容或對象存在重復或接近項目，可以整合審計資源統一實施；三是開發和整合審計人力資源，對涉及專業性非常強領域，可以探索聘用社會中介機構和社會專家人員參與跟蹤審計，也可以采取“借力”方式通過聯合多部門開展跟蹤審計；四是創新使用大數據分析，新形勢下，各個部門電子數據都比較完備，審計可以把公安、民政、稅務、財政、公積金、工商等部門相關數據建立大數據分析平臺，采用趨勢分析法、比率分析法、時間序列分析法、回歸分析法、因子分析法等開展大數據分析，找出疑點線索，從而大大提升審計效率和成效。■

（作者單位：浙江省湖州市審計局）

1.宋依佳.2012.政策執行情況跟蹤審計若干問題探討[J].審計研究，6。

2.王瑤瑤等.2016.美國GAO跟蹤審計實踐對我國政策跟蹤審計的啟示[J].審計月刊，2。

3.俞金華等.2015.基于5W1H模型下的政策跟蹤審計初探[J].審計月刊，12。

4.淄博市審計局課題組.2016.“三維”視角下政策措施落實情況跟蹤審計分析[J].審計研究，1。

（本欄目責任編輯：鄭潔）