城市老舊社區創新社區治理的探索
——以北京市P街道為例

李迎生 楊 靜 徐向文

城市老舊社區創新社區治理的探索
——以北京市P街道為例

李迎生 楊 靜 徐向文

城市老舊社區是在從單位—街居制向社區制轉型過程中存在的一種特殊類型社區，是當前城市創新社區治理的難點之一。北京市P街道近年來深入踐行社會治理理念，積極探索體制機制創新，通過建立自治與共治相結合的“1+1+N”模式，對城市老舊社區在社會快速轉型期普遍遇到的因政府職能轉變、市場機制缺失、居民和社會組織參與不足等造成的治理難題進行了有效的回應，為特定時期城市老舊社區創新社區治理、推進實現共建共享提供了參考借鑒。P街道的探索也存在一定的局限，主要體現在新治理主體的角色定位、資金保障、專業性及機制建設等方面，還需要進一步予以規范。

社區治理；共建共享；老舊社區

社區是社會的基礎，也是創新社會治理的抓手和推進實現共建共享的落腳點。中共十八屆三中全會提出：“要改進社會治理方式，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”，并強調“促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。十八屆四中、五中全會更進一步明確了加強和創新社會治理，推進社會治理法制化、精細化的任務要求。在此背景下，以社區為依托，構建全民共建共享的社會治理格局，逐漸成為社會各界的共識和著力突破的方向。以治理理念為基礎，各地涌現出一些較具典型意義的創新案例，如江蘇省太倉市的“政社互動”模式、四川省成都市的“社區協商共治”實踐、福建省廈門市的“社區參與式治理工作坊”、浙江省杭州市的“城鄉一體的社區網絡化治理體系”等。作為城市老舊社區的典型之一，近年來北京市P街道深入踐行社會治理理念，積極探索制度創新，在特定時期有效地解決了城市老舊社區的治理難題，為推進實現共建共享奠定了基礎，其經驗值得從理論上進行分析和實踐中參考借鑒。

一、城市老舊社區創新社區治理的背景

治理是以協調為基礎的、持續的互動過程[1](P35)，強調依靠多種主體行動者相互影響、彼此協作發揮作用[2](P33)。其基本要義是合作共治，共建共享。早在20世紀90年代初，奧斯特羅姆(E.Ostrom)即通過大量的實證研究證明了合作解決公共事務的可行性。[3](P214)鄭杭生等人認為，當前中國治理的趨勢必然是合作共治與復合治理，以使政府、市場和社會充分發揮各自優勢，形成合力，共同處理公共事務。[4]就此來講，創新社會治理，就是要因地制宜地調整各大主體在治理結構中的功能關系，優化多元合作結構，最大限度地發揮整體合力，以提升應對公共事務的整體效能。

中國的社區治理是針對社會現代化快速發展中產生的一系列問題，尤其是社會轉型帶來的單位—街居制向社區制的變革需要而提出的。作為體制轉型的特殊產物，城市老舊社區是當前中國社區治理創新的重要內容和一大難點。與新型商品房社區不同，城市老舊社區主要是市場化改革之前由政府、單位出資建設的職工社區。[5]這些地區大多地處老城區，人口密集，房屋產權歸屬復雜，存在著大量歷史遺留問題。同時，由于建設年代久遠，規劃不夠科學，使得社區配套設施極其薄弱，公共服務整體滯后。特別是隨著近些年城市化進程的加快，城市老舊社區已經越來越難以適應社區居民的生活需求，一些突出問題，如違章搭建嚴重、綠化面積少、房屋管道設施破損、無公共照明、無封閉圍墻和防盜裝置、停車位不足、環境污染等，已經成為老舊社區治理的頑疾。在當前階段，創新城市老舊社區治理模式，提升老舊社區治理水平，不僅關系到中國社會治理的整體成效，更影響到共建共享的整體格局。

首先，城市老舊社區創新社區治理是推進政府職能轉變的需要。老舊社區在計劃經濟時期并不僅僅是一個居民生活空間，更是作為單位的一部分而存在。伴隨著社會轉型和單位制的解體，人們的社會生活逐步回歸于居住空間。[6]與天生具有“社區”屬性的新型商品房社區不同，老舊社區的管理方式經歷了從單位—街居制向社區制的轉變，同時存留著兩個時代的烙印。為應對市場經濟興起和單位制解體后出現的缺口和社會問題，政府通過介入社區管理，將社區改造成為一個城市基層管理單位，以實現加強基層政權建設、滿足居民現實需要的目標。這種政府主導的行政型社區管理服務模式在城市老舊社區中較為普遍，它沿襲了單位制時期的一些治理特征，在解決老舊社區轉型進程中產生的問題上起到了重要的作用。然而這種管理服務模式也帶來了政府大包大攬、社區行政化等問題。伴隨著服務型政府理念的提出，實現老舊社區內政府職能由管理向服務、由主導向合作的轉變，成為創新社區治理的一大難題。

其次，城市老舊社區創新社區治理是滿足社區居民不斷增長的公共服務需求的需要。由于老舊社區獨特的體制轉軌特點，居住在老舊社區的居民大多為單位下崗或退休的老年居民，缺乏有償購買物業服務的意識，其思維仍然停留在計劃經濟時期的福利住房階段。從現實情況看，老舊社區的居民與單位制衰退之后的城市低收入群體大量重合，以老年人、低收入家庭居多，其社區居民的消費能力總體較低。這種觀念上、經濟上的局限導致大部分老舊社區沒有物業管理公司進駐，同時，一些物業公司也因收費難等問題主觀上不愿進駐老舊社區。[7]可以說，在單位制解體之后，城市老舊社區內實際上缺乏提供公共服務的市場化、專業化力量，社區居民的公共服務需求難以得到有效保障。

第三，城市老舊社區創新社區治理是提升社區參與、重塑社區凝聚力的需要。從現實來看，城市老舊社區流動人口較多，有的甚至超過了本地居民的數量，這直接帶來社區內價值認同缺失、人際交往頻率低、交往層次淺、信息流通不順暢、情感交流不足等一系列問題。[8]夏建中對政府主導型社區的研究表明，由于受到行政化體系、單位制度遺留下來的消解作用等的影響，老舊社區居民對于社區公共事務的關心程度和參與水平整體較低，社區參與態度明顯消極。[9](P174)由此可見，老舊社區創新治理，不僅僅是改善居住條件、生活環境等物質、硬件方面的問題，更是一個培養社區精神、促進社區參與、重建社區歸屬感和凝聚力的精神、軟件方面的問題。

第四，城市老舊社區創新社區治理是推動社會組織發展建設的需要。近年來，在政府的鼓勵和直接推動下，社會組織在國內獲得了較快的發展。社會組織參與社區治理、社區建設已經成為普遍現象。然而，社會組織在發展中仍存在諸多缺陷，面臨諸多問題，如能力不足、內部管理混亂、缺乏獨立性等。近些年各類負面事件的曝光，也凸顯出社會組織的公信力建設不足的問題。從參與社區治理的形式看，社會組織仍以項目制和短期介入為主，尚未建立起長效服務機制。[10]在服務內容和人群方面，以文體活動為主，其對象以老年人居多[11]，服務能力和服務范圍還有待擴展。城市老舊社區創新社區治理為推動社會組織發展建設、提升專業服務能力提供了契機。

近些年，城市老舊社區的治理問題逐漸引起研究者的關注，但整體而言，不僅研究的數量非常有限，而且相關研究還存在諸多的不足。在內容方面，大多數研究聚焦于社區內某一具體問題的應對，如社區治安[12]、社區停車、社區環境改善[13]、社區供水供電、社區文娛生活[14]等，尚未將城市老舊社區問題的解決上升到整體的層面去看待。同時，在已有的相關研究中，大多未能區分出城市老舊社區的獨特性，一定程度上忽視了社區治理普遍性之外的特殊性。

因此，基于當下城市老舊社區創新社區治理的迫切需要，針對已有相關研究存在的不足，根據現代治理理念，結合老舊社區的共性和特殊性，探索老舊社區創新社區治理的可行路徑，不僅有助于提升老舊社區治理能力和公共服務水平，引導社區居民共建共享，也有助于豐富和發展社區治理的相關理論，為應對類似的社區治理問題提供經驗借鑒。

二、北京市P街道創新社區治理的探索

(一)北京市P街道概況

P街道位于北京市東南部，地處城鄉結合部，總面積3.4平方公里。P街道辦事處成立于1984年，下設社會保障事務所、社區服務中心和社區綠化隊3個事業單位和12個社區。P街道是一個典型的人口密集型老舊居住區，以20世紀80、90年代拆遷安置、就地上樓和老國企職工居住的老舊小區為主，目前轄區總人口約16萬人，其中常住人口約13萬人，流動人口超過3萬人。65歲以上老年人口占轄區總人口的33%以上，更有超過3萬人口為70歲以上的高齡老人，人口密度大，人口老齡化情況非常突出。P街道轄區內有多家社會單位，轄區內人員流量大、流動人口多、人口密集型場所較多。下轄的12個社區68個自然小區中，沒有物業企業、業委會負責管理的老舊小區占到了20%。

長期以來，由于缺乏有效的組織和輸送渠道，P街道內絕大多數老舊社區無法獲得急需的公共服務，導致社區矛盾、問題頻發，尤其是在社區基本公共服務如房屋修繕、車輛管理、治安維護等方面的矛盾沖突更為突出，直接影響到社區居民的生活質量和整個社區的和諧穩定。此外，由于流動人口眾多，社區居民的歸屬感和凝聚力整體不高，除了政府之外，絕大多數社區缺乏足夠的組織和動員力量。為此，中共十八大以來，P街道以現代治理理念為指導，將推動社區自治作為創新社區治理的基礎，以推進多元主體合作共治作為創新社區治理的重要依托，著力滿足社區居民在日常生活中最關心、最直接、最現實的公共服務需求。通過主動開展制度創新，P街道逐漸探索出一條自治與共治有機結合的社區治理創新的路徑。

(二)北京市P街道H社區的創新實踐

這里以P街道內最具代表性的H社區為重點，對其自治與共治有機結合的社區治理創新路徑做一管窺。

1.H社區創新社區治理的背景

按照北京市的統一要求，H社區實行“居站分設”的社區自治結構，社區分別設有社區居民委員會和社區工作站。作為城市老舊社區，H社區居委會仍保留有計劃經濟時期的街道辦事處與社區居委會之間的領導和被領導關系，完成基層組織和管理工作。社區工作站在街道指導下主要由社區居委會人員組成，提供基本公共服務。由于“居站”實際上是“一個機構，兩塊牌子”，在日常工作中需要承擔大量基層組織行政工作，使得“居站”在糾紛調解、文娛活動、志愿服務、老年人服務等公共服務方面存在人力、資源方面的不足。同時，因為沒有物業管理公司，伴隨著社區基礎設施老化帶來的一系列環境、治安、停車等問題無人解決，由此帶來的矛盾十分突出。在此背景下，近年由P街道辦事處主導牽頭，在H社區試點探索老舊社區治理創新的路徑，在這一過程中，逐漸形成了 “1+1+N”模式，前一個“1”是指社區居民議事會，第二個“1”是指社區自治小組，“N”是指根據需要成立的若干個志愿服務隊，通過實施該模式，挖掘、組織和動員社區自身力量，解決社區居民的公共服務難題。

2.建立社區居民議事會

通過建立社區居民議事會，有效動員社區居民參與社區建設，推動實現社區治理中的“議行分離”，從制度上建立健全社區自治體制。居民議事會成為社區事務自治自決的決策層。

開始，由街道辦事處和社區居委會聯合派員深入H社區居民家中發放“致居民的一封信”和社區居民調查問卷，圍繞社區居民議事會人員構成、居民需求和服務管理方式等主題進行調研并征求意見。同時成立社區居民議事會選舉工作指導小組，由社區居委會書記、主任任組長，通過居民自薦、推薦的方式提出社區居民議事會成員候選人，在社區居民代表大會上通過居民投票，推選出居民認可的熱心社區事務的居民組建H社區居民議事會，推選議事會會長，并在社區中張榜公布。

為了確保居民積極互動，建立居民參與的長效機制，街道通過建立規范化、制度化的居民會議制度和議事制度以及發揮社區精英的重要作用等方式來加強居民議事會的活力，提高參與的穩定性。在社區中，凡是涉及居民切身利益的事，都召開社區居民議事會，研究解決方案，凡是在法律規定允許的范圍內、現實條件允許的前提下，均以絕大多數居民議事代表的意見為準。以建立協商處理機制，制定社區公約；完善議事規則、會議方式，如居民議事會每月召開一次例會，針對社區居民反映的熱點及難點問題進行協商，推動解決；明確工作職責，規定信息公示辦法等方式，充分提高社區居民議事會工作的規范性，提高其在居民中的威信。

3.成立社區自治小組

在社區居民議事會下面，H社區成立了社區自治小組，作為處理社區事務的執行層。由社區議事會召開會議，通過推薦確定自治小組候選人名單，并將候選人簡介在社區內公示。召開社區居民代表大會，由居民代表選舉產生自治小組，自治小組召開會議，推選自治小組組長，同時制定自治小組工作制度等若干規定，保障自治小組的規范運行。

自治小組成立后通過征求意見并經居民代表大會討論表決等形式，以“經費收支基本平衡”、“環境衛生干凈整潔”、“治安停車有人管理”為目標，制訂了衛生清掃標準、夜間值班巡邏規定、停車費用收取標準等多項管理規定和標準，衛生清掃、夜間值班巡邏、停車管理等社區急需的公共服務開始由自治小組負責管理。如停車管理，自治小組給車主劃立停車位，通過每月向有停車需求的居民收取一定金額的費用，用于社區內車輛管理相關設施的維護和更新、晝夜值班和保潔人員的補助。同時，建設自治小組管理用房，建立值班機制，從而落實車輛管理事宜，滿足了社區居民的車輛停放管理需要。

4.組建社區志愿服務隊

H社區重視社區精英的作用，社區黨支部積極發動社區黨員、樓門長、和諧促進員等人員，組建志愿者服務隊，作為社區服務的骨干隊伍，落實社區居民議事會確定的各項工作，并作為示范帶動普通社區居民對社區事務的參與和認同。根據社區公共服務的需要和居民自身的身體狀況、文化程度、業余愛好等實際情況，在社區范圍內組建起治安巡邏、停車管理、環境美化、維護維修、矛盾調解和文化宣傳等多支社區志愿服務隊，在居民自治小組的指導下，無償或低償開展志愿服務活動。目前，志愿服務工作隊已經成為社區居民參與社區事務的重要平臺。社區志愿者服務隊伍的建立，一方面激發了社區活力，動員了社區內部的多方資源，另一方面也提升了社區成員的歸屬感和社區凝聚力。

5.建立多主體合作共治機制

“1+1+N”模式的運作，需要確立各主體的角色，建立多主體合作共治機制。為此，P街道積極探索，逐步形成了居民自治與合作共治的有機結合機制，既確立了社區居民自治自決的主體地位，也為政府、市場和社會力量參與社區治理搭建了基本的平臺。首先，探索政府力量與社區自治力量有機結合，構成社區治理的功能統一體，形成由“兩委一站”和社區居民代表會議、社區居民議事會及社區自治小組組成的分工協作的社區治理組織體系。其次，充分體現政府主導。社區居民議事會、社區自治小組、社區志愿服務工作隊等都是在政府的指導和支持下建立的，“1+1+N”模式的運行也離不開政府的政策指導、財政支持和工作監督。自治小組、居民議事會、志愿者服務隊等自治組織在政府的協助下各司其職，確保社區內各類事務有序開展。再次，政府對社區服務的干預主要依托自治小組展開。對于自治小組在開展工作過程中遇到的問題，街道辦事處通過黨政聯席會議與居民議事會結合的方式，共同協商，找出解決問題的有效可行辦法。

總之，通過探索居民自治與合作共治的有機結合，P街道得以在既不依賴政府，也不完全引入市場機制(但在衛生清掃、夜間值班巡邏、停車管理等社區急需的公共服務上探索引進了市場機制)的前提下，較好地滿足了社區居民的多方面需求，成為共建共享社會治理的成功案例。

三、P街道創新社區治理的經驗與局限

(一)P街道創新社區治理的經驗分析

北京市P街道通過建立自治與共治相結合的“1+1+N”模式，對老舊社區遇到的體制轉型、市場機制缺失、居民和社會組織參與不足等方面的治理難題進行了針對性的應對。

P街道在實踐中運用現代治理理念，以多元主體參與社區治理為切入點，將社區居民作為一個獨立的主體引入到社區治理建設中，通過賦權給社區居民，使其不僅僅作為社區治理的服務獲得者，而且同時作為服務的提供者，過渡性地解決了老舊社區中由于歷史原因和社區本身局限導致的政府、市場、社會主體的參與不足問題，對社區治理的主體進行了補位。P街道成立的社區自治組織不僅包括居民議事會、居民代表會中的社區精英和意見領袖，也包括社區下崗退休人員和社區閑散、矯治人員。通過合理的組織和嚴格的規范，P街道將這部分社區居民充分納入到社區事務中。這部分社區居民往往具有時間、精力充足的特點，能夠承擔更多的社區服務工作，同時由于這部分社區居民在老舊社區生活的時間較長，對社區情況和居民關系較為了解，更能夠應對老舊社區服務中出現的各種問題。這保證了社區自治組織能夠在老舊社區中代替難以進入的市場型物業企業，以“準物業”的形式開展社區管理服務，補充老舊社區居委會、社區工作站在行動方面的不足，成為社區公共服務提供的主力之一。這一實踐增強了社區居民參與社區事務的廣度和深度，不是僅僅停留在代表會議、議事層面，而是付諸實際行動參與到社區生活的具體方面。

同時，P街道在建設“1+1+N”模式的過程中，構建了一個系統的社區協商、合作機制。老舊社區在治理中的先天不足，造成了老舊社區居民需求多樣化，利益關系復雜，難以形成社區共同體，然而事物的兩面性決定了這些困難的背后也存在著巨大的機遇。面對社區基礎設施建設、環境衛生、治安停車等需求，矛盾的嚴峻性使得這些問題更容易引起社區居民的關注和共鳴，從而更容易產生社區公共議題。在P街道H社區，由于社區停車位設置不足帶來的停車難、停車亂問題成為社區居民最關心的公共議題。社區居民在停車問題上的共同需求，使得這一議題能夠迅速成為社區公共議題，社區居民為解決這一問題，有意愿參與到街道開展的調查中，組成社區居民議事會，商討解決的方案。經過社區居民的討論，組織社區中的居民代表通過自治組織的形式共同劃定社區停車位，并由專人負責管理。對在停車管理中遇到的問題，定期召開議事會會議或自治小組會議進行討論，對于能夠解決的問題及時解決，對于需要通過居民代表大會、社區居委會共同討論或協商的問題提請社區居民代表大會或聯合社區居委會、街道辦事處進行討論、決議。在這一過程中形成的自治組織成為社區組織的模板，在之后的社區治理活動中不斷補充，伴隨著包括治安、綠化、保潔等多個公共議題的提出和協商解決，逐步探索出一個由居民議事會、社區自治小組管理構成的制度性的協商合作治理機制。

以治理理念為基礎，P街道在治理實踐中通過建立政府、社區、社區居民之間的信任關系，穩固了社區治理中的合作關系，確保了共建共享的實現。信任的建立是治理、合作的重要組成部分。[15]P街道社區居民自治小組在解決社區“停車亂、停車難”過程中，街道辦事處首先給予了自治小組極大的信任和支持，利用政府資源平整改造道路、改造社區大門、修繕社區公共用房，從硬件上改善了社區環境。社區居民代表大會和居民議事會通過選舉投票賦權給社區自治組織，使其在社區中具有實際職權進行劃定停車位、設立崗哨、實施停車收費等活動。居民議事會也通過社區會議的形式將停車管理相關制度確立下來，實現了停車這一公共事務的首先解決。通過這一過程，社區自治組織、社區居民、街道政府之間建立了信任關系，街道政府和社區居民能夠信任社區自治組織并授權其完成更多的社區管理服務，社區“兩委”組織也能夠信任社區居民和街道政府賦權、放權給自治組織，在社區中開展活動。這一信任關系促成了社區治理機制的良性循環，從而為社區治理的進一步推進提供了保障。

(二)P街道創新社區治理實踐的不足

自治與共治相結合的“1+1+N”模式在老舊社區治理中發揮了突出的作用，積累了較為豐富的經驗。然而，從老舊社區自身發展的規律和社區治理的一般經驗來看，“1+1+N”模式本質上是一項過渡性制度設置，在運行中也存在諸多缺陷與不足。從長期來看，其終將會被更為科學、更為合理、更為規范的社區治理體制所取代。

P街道創新社區治理實踐中存在的問題主要表現在以下幾個方面：

1.執行主體角色不清且不具備法人資格

社區自治小組雖然在各方支持下能夠提供“準”物業服務，但終究不是一個實體法人，難以長期承擔涉及停車、清潔、管理等方面的費用收取、資金運作職能，處于政策的灰色地帶，這使得社區居民、自治小組成員的合法權益難以得到切實的保障。同時，社區自治小組當前主要受到社區議事會和街道辦事處的監督，由于社區議事會成員與自治小組成員較多重合，而街道辦事處也無法長期針對所有的社區自治小組工作進行監督，因此社區自治小組的工作仍缺乏專門、有效的長期監督機制。這表明，這種以社區居民自治小組為執行主體的治理模式不具有可持續發展性，難以在法律法規和制度監管上得到保障，是一種“過渡性”的治理模式。這一治理模式是針對老舊社區的治理難題進行有效解決而誕生的治理模式，是以社區居民的民生需求為導向而誕生的應急性選擇。由于市場主體(物業公司)、實體法人(社會組織)的缺失，老舊社區治理中一時又難以區分公益與市場的邊界，社區自治小組的角色實際上十分模糊，既承擔了部分物業公司的職責，又承擔了部分社會組織的職責，其所提供的“準”物業服務就是這樣一種公益、市場未做區分的服務。因此，以社區自治小組為執行主體的“1+1+N”模式并不是一種合作治理的理想模式，其治理結構中的主體角色關系仍待進一步清晰界定與優化。

2.治理過程專業性不足

P街道的社區治理實踐主要行動主體為社區居民自治組織，而這些社區居民自治組織主要由社區居民，尤其是老年人、退休下崗職工等人員構成，這就導致了這種社區居民自治組織提供的公共服務在專業性上存在嚴重的不足，未能真正解決專業社會組織在社區治理中的參與不足問題。伴隨著中國社會的轉型發展，人民群眾的社會服務需求也在不斷增長，這種增長不僅表現在對社會公共服務的數量和范圍的要求上，更體現在對服務的質量的追求上，更加人性化、個別化、專業化的社會服務提供成為當前推進社會治理、創建共建共享型社會的主要需求。專業的社會組織通過運用專業的工作方法，為社區居民提供以人為本的社會服務，通過促進人際關系的改善、心理健康輔導等，幫助社區居民從根本上解決其遇到的生存、發展困境，融入社區、社會，增強社區的凝聚力，消解社會矛盾和沖突。在堅持源頭治理、標本兼治、重在治本方面，社會組織具有突出的專業優勢，能夠及時地回應和協調人民群眾各方面各層次的利益訴求[16]，這種具有專業性特點的社區公共服務相較于當前居民自治組織的服務在社區治理中具有明顯的優勢和良好的前景。

3.治理資金來源受到限制

社區公共服務項目的順利開展需要充足資金持續穩定的支持，P街道的“準物業”模式依靠在停車、治安、環衛等工作中向社區居民收取一定金額的管理費用維持運作，在費用標準的確定、費用收取的主體及過程等方面都存在明顯的制度隱患，難以獲得法律保障；同時，這部分資金也難以完全支持社區公共服務的提供和發展，當前社區自治小組成員實際上仍依賴于老舊社區中的意見領袖和社區精英的志愿參與，缺乏勞務費用激勵。這些問題都導致P街道的“準物業”模式難以維持長期的運作和發展。目前，社區自治小組承擔的治安巡邏、停車管理、環境美化、維護維修、矛盾調解和文化宣傳服務功能囊括了社區公共服務的多個方面，既有原本應歸屬于物業管理公司承擔的服務，也包括了一部分應由政府提供的服務，同時還包括可以由社會組織通過政府購買服務的方式承接的社區公共服務，目前這種由社區居民，以及社區自治小組來承擔部分社區公共服務的方式，不僅阻礙了社區公共服務質量的提升，更對社區治理的長期穩定發展造成了不利影響。

四、城市老舊社區創新社區治理的前景

P街道社區治理創新實踐存在的局限性，促使我們對城市老舊社區創新社區治理、推進共建共享的可行路徑做進一步思考，提出如下建議：

(1)彌補主體缺失，厘清主體權責。創新社會治理為政府、社會組織和個人參與社會事務、解決社會問題帶來了新的理論方向和制度選擇，尤其是賦予社會以主體性，通過建立社會組織、個人參與合作治理的制度框架使社會公共服務的提供以及社會建設主體由單一走向多元。在這一過程中需要處理主體缺失的補充問題，新的主體加入后的權責分工問題，以及多主體的協商合作問題。當前中國關于社會治理的討論主要關注的是多元主體的協商合作路徑探索[17]，而從對北京市P街道的社區治理創新實踐中遇到的問題的分析中可以發現，當新的社區治理主體加入社區治理實踐之后，彌補了過去執行主體缺失的不足，但同時也帶來權責不明、分工不清、法律地位模糊(不具備法人地位)的新問題，如何正確地處理這些新問題，是建立有效的多主體協商合作模式的前提。事實上，政府與社會在社區事務中的關系與分工一直是社區研究關注的重點[18]，在中國各省市的社區治理實踐中也已經探索出一些具有借鑒意義的制度化的經驗模式。解決類似的創新社區治理實踐中遇到的新主體(社區自治小組)加入后出現的新問題，從規范性和前景看，首先應解決新主體的法律地位問題，在此基礎上，進一步解決新主體與相關主體分工不明、權責不清的問題。目前而言，解決這些問題還有不小難度，但終究必須解決。

(2)推進社會組織規范化運作。加快社會組織的發展、推進社會組織的規范化運作是社會治理發展的客觀需要，也是彌補城市老舊社區治理主體不足、新主體角色定位不清的關鍵選項之一。只有更多的社會組織參與到社會公共服務的提供過程中，才能有效地彌補公共服務中的市場“失靈”和政府職能轉型需求，形成政府、市場、社會的合作治理。當前中國社會組織的發展仍有許多的不足，包括在P街道實踐中出現的社會組織層次較低、專業性不足，以及當前社會組織所普遍存在的能力較弱、公信力低等，另外還有一部分社會組織由于政府購買服務過程中的項目制影響而產生了對政府的“依附”關系，從而影響了社會組織的發展。為了解決這些問題，社會組織必須從自身能力建設入手，推進組織管理運作規范化，積極探索參與社區治理的關系模式。例如，在廣州市政府購買服務的實踐中，通過社區家庭綜合服務中心這一社會組織機構進行服務輸送，以獨立法人的形式參與政府招投標，開展服務，規范運營，這一模式促使社會組織以獨立的法人單位形式運行發展，促進了與政府之間的多元互動形態的生成，在自主性、專業性方面成效顯著，可以看做是社會組織未來發展努力的方向之一。

(3)加大政府購買服務力度。政府購買服務是指政府在社會福利的預算中拿出經費，向社會各類提供社會公共服務的社會服務機構直接撥款資助服務或公開招投標購買社會服務。[19]2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！边@是歷史上第一次將“政府購買服務”寫入黨的文件，推動政府購買服務發展進入了一個新階段。政府購買服務逐步從面向弱勢群體、經濟物質方面的支持向針對社區居民更高層次的心理健康、資源鏈接服務轉向，這一模式為社會服務提供了資金支持，為社會組織發展提供了巨大空間，為專業社會工作職業化提供了政策保障，是中國社會福利從“補缺型”向“適度普惠型”轉變的重要體現，也是中國社會治理發展的重要要求。在社會治理的實踐中，除了要激發社區、社會的能動性，發揮社會組織的主體作用之外，政府也要加大財政投入力度，進一步完善政府購買社會服務的政策。當前中國政府購買服務改革仍處于探索階段，對政府購買服務的范圍界定不清晰，哪些服務應該由政府承擔，哪些服務應該由政府購買、社會組織承擔，哪些服務則應交給市場，都仍在討論之中。同時，政府購買服務的項目標準不具體，購買工作操作性不強等都制約了政府購買服務制度的完善。因此，政府一方面應轉變大包大攬的思想，放權給社會主體進行服務參與，另一方面也不可將本應由政府或市場承擔的職責作為要求購買的“公共服務”，在社會治理創新過程中，必須明確政府職責，界定公共服務的性質和形式，合理有效地將具有外部性的公共服務提供，例如社區環境、治安建設、公共設施維護等劃歸政府承擔，將商業化服務(如已實現產權私有化的房屋修繕維護、特需醫療服務等)交由市場提供，而將需要專業化、個性化提供的公益性、福利性服務，例如矛盾調解、社區矯正、心理健康服務、養老服務等交由社會組織來承擔。

(4)探索有效的多元合作實現機制。社區治理創新在多主體發展、多主體參與的基礎上，更要求多主體深入、廣泛、靈活機動地開展治理合作，形成資源共享、優勢互補、相互促進的良好局面，這就要求在社區治理創新過程中不僅應推進政府支持，社會組織、社區居民參與，更應該大力推進多主體合作，實現共建共享。當前，在這方面最為有效的模式就是 “三社聯動”的實踐探索。2013年，民政部、財政部聯合發布的《關于加快推進社區社會工作服務的意見》正式提出，要“健全社區、社會組織和社會工作專業人才聯動服務機制，促進社區服務工作專業化”，從而在政府層面首次正式提出了“三社聯動”的概念?！叭缏搫印笔恰巴ㄟ^社區建設、社會組織培育和社會工作現代化體制建立的，加快形成政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局，分層次、分步驟逐步推進三社聯動發展，從根本上使各種社會矛盾和沖突在基層得到有效的預防和解決，實現社會的和諧發展”[20]。通過社區、社會組織、社會工作的聯動參與，“三社聯動”將社區資源有效地整合在了一起，盤活了社會力量，是合作治理的有效機制和路徑之一，是推進社區治理共建共享的重要發展方向。

[1][9] 夏建中：《中國城市社區治理結構研究》，北京，中國人民大學出版社，2012。

[2] 俞可平：《治理與善治》，北京，社會科學文獻出版社，2002。

[3] E.Ostrom.GoverningtheCommons:theEvolutionofInstitutionsforCollectiveAction. Cambridge: Cambridge University Press,1990.

[4] 鄭杭生、黃家亮：《當前我國社會管理和社區治理的新趨勢》，載《甘肅社會科學》，2012(6)。

[5][13] 黃珺、孫其昂：《城市老舊小區治理的三重困境——以南京市J小區環境整治行動為例》，載《武漢理工大學學報》(社會科學版)，2016(1)。

[6] 何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》，載《中山大學學報》(社會科學版)，2005(5)。

[7][8] 劉承水、劉玲玲、史兵、冀文彥：《老舊小區管理的現存問題及其解決途徑》，載《城市問題》，2012(9)。

[10] 文軍：《中國社會組織發展的角色困境及其出路》，載《江蘇行政學院學報》，2012(1)。

[11] 何欣峰：《社區社會組織有效參與基層社會治理的途徑分析》，載《中國行政管理》，2014(12)。

[12] 黃晟：《城市老舊社區治安問題研究》，載《法制與社會》，2013(8)。

[14] 李宇宏：《存續和再生——以天津濱海新區老舊社區公園為例》，載《河北工業大學學報》(社會科學版)，2016(1)。

[15] 周曉麗、黨秀云：《西方國家的社會治理：機制、理念及其啟示》，載《南京社會科學》，2013(10)。

[16] 李迎生：《探索社會工作介入社會治理創新的有效路徑》，載《社會工作與管理》，2014(5)。

[17] 陳加喜：《反思中國城市社區治理結構——基于合作治理的理論視角》，載《武漢大學學報》(哲學社會科學版)，2015(1)。

[18] 肖林：《“社區”研究與“社區研究”——近年來我國城市社區研究述評》，載《社會學研究》，2011(4)。

[19] 羅觀翠、王軍芳：《政府購買服務的香港經驗和內地發展探討》，載《學習與實踐》，2008(9)。

[20] 葉南客、陳金城：《我國三社聯動的模式選擇與策略研究》，載《南京社會科學》，2010(12)。

(責任編輯 武京閩)

Exploration of Social Governance Innovation in Urban Old Community:Taking Sub-district P of Beijing as an Example

LI Ying-sheng, YANG Jing, XU Xiang-wen

(School of Sociology and Population Studies, Center for Studies of Sociological Theory & Method,Renmin University of China, Beijing 100872)

The urban old community is referred to as a special type of community that appeared in the transformation from Danwei-subdistrict system to the modern community system. It is one of tough problems to tackle in current social governance innovation. In recent years, sub-district P of Beijing has actively explored the social governance innovation in system and mechanism based on the social governance theories. Combining self-governance and co-governance, sub-district P has constructed a “1+1+N” governance model, in an attempt to be effectively responsive to the governance problems. The example of sub-district Pis expected to provide a reference of governance innovation for the old urban community and promote the realization of co-construction and sharing in a certain period. The exploration of sub-district P has some limitations to be further regulated, which are mainly reflected in the role clarifying of new governance subject, financial support, professionalism and mechanism construction.

social governance; co-construction and sharing; urban old community

國家社會科學基金重點項目“適應經濟新常態的本土發展型社會福利理論與制度建設研究”(16ASH005)；教育部人文社會科學重點研究基地重大課題“新型城鎮化進程中的社會政策問題研究”(15JJD840005)；民政部重大課題“社區治理動態檢測平臺及深度觀察點網絡建設(2015—2020)”

李迎生：中國人民大學社會學理論與方法研究中心暨社會與人口學院教授，博士生導師；楊靜：中國人民大學社會學理論與方法研究中心暨社會與人口學院博士研究生，內蒙古科技大學講師；徐向文：中國人民大學社會學理論與方法研究中心暨社會與人口學院博士研究生(北京 100872)