中國輸美禽肉貿易爭端回顧及預判

唐昊楠吳中海

（1，福建省南平出入境檢驗檢疫局 353000；2，江蘇省淮安出入境檢驗檢疫局 223300）

2017年4月中美兩國領導人在海湖莊園首次會晤后，推出 “推進經濟合作百日計劃”，至5月12日達成了經濟合作百日計劃早期收獲10條重要的共識，其中關于肉類貿易有兩條：一是中方在7月16日前實現美國牛肉輸華；二是中美盡快解決中國自產熟制禽肉輸美未盡事宜，在達成一致后，美方不晚于2017年7月16日著手擬議規則，以盡快實現中國禽肉出口美國。美方于6月15日在美國農業部網站發布中國自產熟制禽肉輸美的擬議規則，將按照程序開展60d的公眾評議期，聽取公眾意見。國家質檢總局6月20日發布《質檢總局關于進口美國牛肉檢驗檢疫要求的公告》，允許美國牛肉輸華。持續13年之久禁止中國禽肉輸美的貿易規則迎來了轉機，本文通過回顧中美禽肉貿易爭端歷程，分析影響我國禽肉輸美貿易因素，提出應對措施，以便促進中國禽肉順利打開美國市場。

1 中國輸美禽肉貿易爭端回顧

2004年，中國與美國同時發生高致病性禽流感，隨即雙方停止對方家禽及禽肉制品的進口。當年4月，為了解決貿易摩擦，中美雙方經協商同意互相解除 “禁令”，在此美國提出希望先實現出口，但中國解除 “禁令”允許后，美國違背約定開始想方設法阻止中國禽肉產品出口。隨后美國農業部以 “履行有關法律程序”為由，組織對我國禽肉衛生控制體系及屠宰檢驗檢疫體系是否與美國等效進行多次評估，將此事一拖再拖。 2004～2005年，經過4次審查后，指出我國制定實施標準衛生操作規范（SSOP）、危害分析和關鍵控制點計劃（HACCP）、對美國法規的熟知和屠宰檢疫這4個部分還存在問題。2006年3月美國表示完成了中美禽肉衛生控制體系及屠宰檢驗檢疫體系等效性評估，開始起草法規。2006年4月24日，美國農業部正式發布了 “將中國列入使用美國原料或美國認可國家原料可以對美出口加工禽肉國家名單”的決議，于2006年5月24日生效。但美國僅允許進口 “以在美國或者其他適格國家屠宰的生禽為原料，在中國特定加工場所加工的耐儲存、全熟的禽類制品”。

到2007年，美國國會通過《2008年農業撥款法案》第733條款 “不得將政府撥款用于制定和實施有關中國禽肉產品輸美的規定”，這一規定直接致使中國禽肉輸美從源頭上被鎖止。《2009年農業撥款法案》的第727條與此條措辭完全相同，繼續將我國禽肉拒之門外。這一做法直接針對中國，顯然是對中國的歧視。2009年7月，我國向WTO提起訴訟，美國肉雞協會等禽肉業界組織也力挺中國訴美 “727條款”。2010年7月，WTO裁定美國《2009年農業撥款法案》第727條款違反了SPS協定的相關原則，判定為中國勝訴，然而這仍未能讓中國禽肉進入美國市場。美國在《2010年農業撥款法案》里第743條規定： “在滿足加強檢驗核查、增強措施透明度等要求后，允許將撥款用于進口中國禽類或禽類制品”。這就說美國要重新對我國國禽肉衛生控制體系及屠宰檢驗檢疫體系進行評估，隨后美國以2006年批準中國加工熟制禽肉輸美以后我國沒有向美國實際出口貨物，也未對我國的整改措施進行驗證，并提出我國新《食品安全法》實施后無法判定是否影響國際間貿易為由，再次停止了我國熟制禽肉輸美的資格。2010年12月，美國對我國的禽肉屠宰和加工監管體系再次進行了評估，評估結果認為我國的禽肉屠宰和加工監管體系體系和美國不等效。

2013年3月，美國再對我國的禽肉屠宰和加工監管體系審核，并對我國提出的整改措施進行驗證，最后確定了中國的禽肉屠宰和加工監管體系與美方等效，但是仍存在檢驗點設置、屠宰鏈速、宰后檢驗方式等方面與美國不等效的問題。2014年11月，美國農業部發布公告宣布4家中國家禽加工企業獲得向美國出口禽肉制品的資格，這4家企業均來自山東省。2015年5月，美國對中國進行回顧性年度注冊檢查，并于2016年3月發布2015年對中國禽肉屠宰和加工監管體系的考察報告，認定中國禽肉屠宰和加工監管體系與美方等效，但在美國完成立法程序之前，只允許進口美國及其認可國家屠宰的生禽為原料熟制禽肉。自2004年5月我國向美國申請出口禽肉以來，共接待了美國7次考察，直至2017年6月26日青島九聯集團生產的熟制禽肉在美國順利通關，這是中國生產的熟制禽肉首次出口美國，但加工原料為智利進口。

2 中國輸美禽肉貿易影響因素

縱觀美國自2004年禁止中國禽肉輸美后至今10多年的貿易爭端之路，阻礙影響中國輸美禽肉貿易因素主要有以下3個方面。

2.1 進口國質量安全需求因素

禽流感等動物疫病在國際貿易上常被采取作為綠色壁壘，禽流感的發生是局部的，短期的，但影響是具有連鎖性和長期性，恢復貿易過程復雜而漫長。2004年1月，美國就以我國爆發H5N1型禽流感為由中止進口中國家禽及禽肉制品。多次等效性審查后，美國只允許中國加工熟制禽肉進口，同時要求原料應來自美國及其認可的國家，也主要基于禽流感疫情防控考慮。

2.2 等效性評估技術因素

美國為了保障進口禽肉的質量安全，對禽肉的出口國或地區實施等效性評估的準入制度。2004～2013年美國對中國就進行多次進行等效性評估，直至2013年才確認中美禽肉加工體系等效，可見中國禽肉輸美等效性評估的過程之曲折艱難。美國對進口禽肉實施等效評估制度事實上利用自身發達國家優勢制定較高標準，在SPS協定原則下利用進口禽肉實施等效性評估復雜的程序與漫長的周期，延緩或限制了我國禽肉對美國的出口，形成技術性貿易壁壘。

2.3 歧視性貿易壁壘因素

我國訴美 “727條款”爭端的產生原因為美國國會通過“不得將政府撥款用于制定和實施有關中國禽肉產品輸美的規定”，但制定用727條款的背景是美國不承認中國禽肉屠宰和加工監管體系與美國具有等效性。我國向WTO起訴后，最終裁定美國采取限制中國禽肉進口的措施違反了WTO非歧視性原則。中國訴美 “727條款”爭端是美國對中國禽肉適用歧視性技術貿易壁壘的典型案例。

3 中國輸美禽肉貿易預判及應對

中美兩國禽肉消費習慣上具有一定互補性，中美禽肉貿易互補大于競爭。中美禽肉未來貿易大有可為，中國政府部門及出口企業應盡早采取應對措施。

3.1 強化禽流感防控，推進生物安全隔離區劃建設

在動物疫病防控策略制定方面，從長遠出發，統籌考慮疫病情況、國家財力、人力、診斷水平等多方面因素，結合各地實際情況制定相應免疫、監測、應急措施，做好禽流感等疫病防控。動物疫病區域化管理作為世界動物衛生組織(OIE)提出的一種新的動物疫病區域化管理模式，尤其適合禽流感等難以通過邊界控制措施阻止其傳入傳播的疫病，這種管理模式，被越來越多的國家認可和接受，并被應用于實際生產，部分國家已從中受益。2017年3月我國農業部公布山東民和牧業股份有限公司和福建圣農發展股份有限公司兩個肉雞無高致病性禽流感生物安全隔離區通過評估驗收，下步需推動生物安全隔離區獲得國際認可，才能在輸美禽肉貿易中發揮應有作用。

3.2 加強美國禽肉檢驗檢疫研究，完善我國相關管理體系

美國對我國禽肉加工和屠宰檢驗檢疫體系等效性評估主要依據是美國禽產品檢疫法和禽產品進口規定，從立法和法律法規、政府監管、衛生控制、HACCP體系、殘留監控、微生物監測等幾個方面進行全面驗證。不排除美國對我國的等效性評估過于嚴格，但是從美國公布的現場審核報告中我們必須承認在禽肉衛生控制、屠宰檢驗檢疫體及監管方面確實存在一定的差距。針對審核中存在的問題，我國及時進行了整改，企業及監管部門為了滿足美國的標準要求，增設監管人員、升級設備、降低屠宰速度，從而增加了產品生產成本，而且目前我們采取大部分整改措施是美國等同性措施，如加工過程中微生物監控、駐場獸醫制度等，都是按照美國相關標準實施針對性措施。我們應進一步加強對美國等效性評估研究，盡快制定我國適當的動物衛生保護水平和適當的食品安全保護水平，并根據WTO/SPS協定相關原則完善相關法律法規、完善屠宰檢疫規定、實施屠宰加工企業官方檢驗檢疫制度并積極參與國際規則與標準制修訂。

3.3 充分認識SPS措施本質，合理使用規則維護自身利益

中國訴美禽肉限制措施案是2009年反響較大的WTO訴訟案件，中國利用世貿組織的規則維護權益，實現從貿易摩擦受害者到運用WTO爭端解決機制維護自身的利益的強者角色轉變，但我國訴美 “727條款”爭端WTO最終裁定時，美國實施的《2009綜合撥款發》有效期已經屆滿不再實施，因此最終裁決結果的實際意義打了折扣。要充分認識SPS措施的本質并深入了解《SPS協定》中的維權與義務，在爭端解決過程中正確利用《SPS協定》，才能夠運用規則捍衛自身的權益，同時尋找機會爭取自己的利益。

至8月16日美國按照程序開展為期60天的公眾評議期已期滿，公眾評議結果暫未公布，從輸美禽肉貿易爭端歷程來預判一場長久攻堅戰仍是在所難免，中國政府部門完善我國禽肉質量安全管理體系，加強美國禽肉檢驗檢疫制度比對研究，重視SPS規則使用，出口企業加強技術升級，共同促進中國輸美禽肉貿易向前再邁一步。