上海市殘疾人機構養護服務實施現狀分析

裴曌，呂軍，虞慧炯，劉佩，吳靜華，孫梅，薛戀鼎，勵曉紅

上海市殘疾人機構養護服務實施現狀分析

裴曌1，呂軍1，虞慧炯2，劉佩1，吳靜華2，孫梅1，薛戀鼎2，勵曉紅1

目的分析上海市殘疾人機構養護服務實施現狀。方法收集2004年至2015年上海市殘疾人養護機構發展狀況及2015年上海市養護機構和養護殘疾人狀況相關二手數據。結果2004年至2015年上海市殘疾人養護機構及養護殘疾人數逐漸增多。2015年，上海市共368家養護機構，養護5821位殘疾人；養護殘疾人以智力、精神殘疾為主，年齡主要集中在35～59歲。結論上海市殘疾人機構養護服務實施整體情況良好，基本實現有養護需求殘疾人的全覆蓋。

殘疾人；養護機構；實施現狀；上海

[本文著錄格式]裴曌，呂軍，虞慧炯，等.上海市殘疾人機構養護服務實施現狀分析[J].中國康復理論與實踐,2017,23(8): 895-899.

CITED AS:Pei Z,Lü J,Yu HJ,et al.Service of institutional care for people with disabilities in Shanghai,China[J].Zhongguo Kangfu Lilun Yu Shijian,2017,23(8):895-899.

殘疾人，特別是重殘人員，生活不能自理，主要依靠他人的照料才能生存。在我國，殘疾人的照護工作主要由家人及親屬承擔，這種家庭養護模式給殘疾人家庭帶來沉重的精神壓力和經濟負擔[1-2]。

殘疾人機構托養服務指在各級、各類寄宿制集中托養機構和日間照料機構中，為符合條件的智力、精神和重度肢體殘疾人提供基本生活照料和護理、生活自理能力訓練、社會適應能力輔導、職業康復和勞動技能訓練、運動功能訓練等托養服務[3]。由于目前殘疾人托養服務體系建設尚不成熟，日間照料機構服務能力有限，所以本研究的托養服務機構實際指寄宿制集中托養服務機構。同時，因在上海市的政策和實踐中普遍將“托養”稱為“養護”，故本文統一使用“養護”一詞。

上海在2004年就開始試點殘疾人機構養護工作，2006年納入上海市政府為民辦實事項目之一，近年來不斷拓展服務對象，實現各類型殘疾人的全覆蓋。政府依托社會養老、福利等專門機構，通過購買服務的方式，讓殘疾人生活得更有質量、更有尊嚴，同時切實減輕了殘疾人家庭長期贍養、長期照顧殘疾人的極大壓力和負擔[4-5]。

對于殘疾人機構養護服務實施至今的現狀進行分析，可以發現目前殘疾人機構養護服務存在的問題和面臨的困境，為進一步完善殘疾人機構養護服務，保障殘疾人獲得長期優質的照護提供現實依據，同時也為全國范圍內殘疾人機構養護服務的推廣提供決策依據。

1 資料與方法

1.1 一般資料

本研究數據以二次資料為主，主要來源于上海市殘疾人聯合會管理信息系統數據庫。其中，養護機構相關信息，包括區縣、性質、機構屬性、機構床位數及各機構養護殘疾人數等數據，來源于2015年《重殘無業養護機構查詢報表》相關字段；養護殘疾人相關信息，包括養護殘疾人性別、年齡、殘疾類別等數據，來源于2015年《重殘無業人員查詢報表》、2015《上海市各機構重殘無業養護人員殘疾類別分布情況匯總表》以及2015年《上海市各機構重殘無業養護人員年齡分布情況匯總表》。此外，2004年至2015年每年養護機構數量及接受殘疾人數量等數據來源于《2004-2015年康復工作總結和殘疾人數據手冊》。

1.2 統計學分析

使用Microsoft Excel 2013建立數據庫，完成數據整理工作。使用SPSS 21.0進行統計學分析。

2 結果

2.1 上海市殘疾人機構養護服務概況

2.1.1 機構養護服務發展概況

自2004年上海市開始探索殘疾人養護服務以來，養護機構數及養護人數整體呈現上升趨勢，并在近年來保持相對穩定數量。2004年上海市殘疾人養護機構數僅為72家，經過不斷發展，在2012年達到最多407家，2012-2015年穩定在350～400家，其中2015年上海市養護機構數為368家。2004年上海市機構養護殘疾人數為366人，養護人數不斷增加，至2010年機構養護殘疾人數達到最多7510人，2015年養護殘疾人數為5821人。見圖1。

2.1.2 機構養護服務現狀

2015年，上海市368家養護機構中，養護殘疾人數為5821人。其中，殘聯約定的養護基地共17家(4.62%)，共養護殘疾人1694人(29.10%)；一般養護機構為351家，占全部機構數的95.38%，共養護殘疾人4127人，占全部機構養護殘疾人的70.90%。

2.1.3 養護機構性質

2015年，上海市368家養護機構中，社會辦養護機構數量為197家(53.53%)；其次為市級公辦養護機構90家(24.46%)；街鎮級公辦養護機構數量為53家(14.40%)；區級公辦養護機構數量最少，為28家(7.61%)。

2.1.4 養護機構床位數

2015年，上海市368家養護機構中，殘疾人養護床位1～10張的機構最多，為266家(72.28%)；床位11～30張的機構數51家(13.86%)；床位31～60張、61～100張的機構數分別為29家(7.88%)、7家(1.90%)；提供養護床位數在100張以上的機構共計14家(3.80%)。2.1.5養護機構區縣分布情況

2015年，上海市的17個區縣均設有殘疾人養護機構。其中，浦東新區的養護機構數最多，為68家(18.48%)；其次為寶山區34家(9.24%)；靜安區養護機構數最少，僅2家(0.54%)。見表1。

2.2 機構養護殘疾人基本情況

2.2.1 殘疾類別分布

2015年上海市入住養護機構的殘疾人中，智力、精神及肢體三類殘疾人數占入住養護機構殘疾人總數的90.86%。智力殘疾人數最多，為2163人(37.16%)；精神殘疾2024人(34.77%)；肢體殘疾1102人(18.93%)；視力、聽力、言語殘疾人數分別為216人(3.71%)、126人(2.16%)、12人(0.21%)；多重殘疾者178人(3.06%)。

2.2.2 性別分布

2015年入住養護機構殘疾人中，男性3348人(57.52%)；女性2473(42.48%)。

2.2.3 年齡分布

機構養護殘疾人年齡主要集中在“35～49歲”及“50～59歲”(47.47%)。“16歲及以下”的未成年人僅66人(1.13%)，“17～34歲”1026人(17.63%)；“35～49歲”1494人(25.67%)；“50～59歲”1269人(21.80%)；“60～69歲”、“70～79歲”、“80歲及以上”分別849人(15.36%)、405人(6.96%)、667人(11.46%)。

2.2.4 殘疾人區縣分布

浦東新區、嘉定、松江和崇明四個區分別養護殘疾人973人(16.72%)、850人(14.60%)、676人(11.61%)和874人(15.01%)，合計養護殘疾人數達57.94%。見表2。

3 討論

3.1 政策支持是殘疾人機構養護服務推進的有力保證

從本調查數據可以看出，經過十余年的發展與努力，上海市殘疾人養護機構數量穩步增長，已實現各縣區養護機構的全覆蓋。同時，機構養護對象已涵蓋各殘疾類型、各年齡段的殘疾人，機構養護殘疾人數量穩定維持在5000人以上。這樣的成果與上海市的相關保障政策密不可分。

政策支持是養護機構維系運營和不斷發展的基石[6-7]。崔煒等[8]提出，政策規劃與引導是促進養護機構發展的關鍵助力。范莉莉[9]在江蘇省養護機構的調研中發現，江蘇省內不同地區養護機構發展存在較大差異，其中不同地區政府對機構的支持力度的差異是重要原因之一。自2004年以來，上海市殘疾人聯合會先后頒布實施了14項政策措施，從養護機構建設、養護服務提供、機構人員培訓、財政支持補貼等多個方面提出要求與指導，為養護機構的穩定發展提供了可持續環境。

3.2 完善資金保障機制，積極推進養護機構發展

根據本次調查情況可知，2015年上海市入住養護機構的殘疾人數為5821人，而當前上海市各養護機構可為殘疾人提供的總床位數已達到7000張，由此可以認為當前不存在因床位緊張導致的殘疾人入住困難的情況，有需求的殘疾人均可順利入住，殘疾人的機構養護需求得到基本滿足。資金保障是養護機構持續發展的關鍵助力[10-11]。

陳運雄等[12]指出，政府財稅支持機制對公共服務提供的重要意義，運轉資金的缺乏嚴重制約公共服務的提供能力，完善且持續的財政資金支持才能使公共服務達到理想效果。石巖等[13]在養護機構的研究中發現，當前養護機構仍存在支出高于收入的情況，資金來源渠道不通暢導致機構的可持續發展存在困難。上海市政府2006年提出建立具有示范作用的養護機構，給予每張床位5000元補貼；2010年對為重度殘疾少年兒童提供養護服務的機構，由市殘聯按每年每床500元的標準給予補貼，將機構養護服務補貼及床位費補貼納入殘保金預算，2012年將殘疾人養護服務補貼納入政府財政預算；2014年對利用空余床位為殘疾人提供養護服務的社區養老機構，由市殘聯給予每年每床1000元的標準進行補貼，對于建設殘疾人養護床位數在100張以上，具有示范作用的養護基地，按照每張床位10,000元的標準給予一次性建設經費補貼等。上海市通過降低機構養護準入門檻、對養護機構進行補貼等政策措施有力保證了上海市殘疾人養護機構的持續發展。

3.3 關注各種類型殘疾人需求，逐步提升養護服務質量

本次調查結果顯示，為殘疾人提供養護服務的機構中，有266家機構的殘疾人養護床位數在1～10張之間，占到了全部機構數的72.28%，而提供養護床位數在100張以上的機構共計14家，僅占比3.80%，提示殘疾人在養護機構中的聚集性相對較差。

當前大部分養護機構依托于敬老院、福利院，機構內被養護的人員組成復雜，養護人員配置、養護環境和設施等往往無法滿足殘疾人需求[14]，因此導致殘疾人服務的基本功能存在缺失[15-16]。在當前養護機構及養護床位的數量滿足殘疾人需求的基礎上，需進一步加強殘疾人機構養護服務的質量建設。考慮到殘疾人群的特殊性，殘疾人機構養護服務應具備較強的專業性，場地、設施、養護人員等也應具有較高標準[17-18]。在今后養護機構的發展建設方面，應積極孵育和建設示范性養護基地。

本次調查顯示，上海市已建立起的17家具有示范作用的殘疾人養護基地，雖僅占全部養護機構總數的4.6%，但其養護殘疾人數占到全部機構養護人數的29.10%。建議通過示范性養護基地的建設，增強養護殘疾人的聚集性，提高殘疾人在全部養護人群中的占比，形成一定規模化，尤其是可以通過示范性的養護基地將一定范圍內相同殘疾類型的殘疾人進行聚集，有利于機構根據殘疾人的需求、甚至是不同類型殘疾人的需求改造基礎設施，構建養護機構的無障礙環境。同時可針對養護對象的需求，對照護人員進行專業性培訓，以提高機構養護服務水平，增強養護殘疾人及其家人的信任度和滿意度[19]。

3.4 滿足殘疾人機構養護需求，促進需要向需求轉化

本次調查顯示，2015年上海市有5821名殘疾人入住養護機構，其中智力、精神及肢體三類殘疾人數占養護機構殘疾人總數的90.86%。殘疾人機構養護需要向需求的轉化受到多種因素影響。總體上可分為成本約束和信息約束[20]。

一是成本約束，相較于家庭養護而言，機構養護需要支付相對高額的費用。殘疾人家庭收入水平相對偏低[21-22]，而智力、精神和重度肢體殘疾人是殘疾人中最困難、最弱勢的群體，其家庭經濟支付能力往往更為有限[23]，難以負擔養護機構的費用[24-25]。因此，對于有機構養護需求的殘疾人，特別是經濟困難的殘疾人，政府的財政補貼對其順利入住養護機構尤為重要。上海市政府自2004年起對符合補助條件的入住殘疾人給予每人每月400元補貼，2011年補貼標準上調至700元；2008年起，為符合標準的殘疾人購買殘疾人意外傷害保險；2010年，將養護服務的對象擴展到重度殘疾少年兒童，并給予每人每月1000元補貼。通過一系列政策措施，促進和保障了有需求殘疾人入住養護機構。

二是信息約束，殘疾人家庭存在對相關政策不了解或不理解的情況[26]，造成自身存在的機構養護需要未能轉化為需求。根據北京市的一項養護機構調查顯示，僅33.33%的入住殘疾人是因為社區宣傳而選擇養護機構，且殘疾人對養護機構的了解程度不高，有69.52%的入住殘疾人表示入住前對養護機構情況并不了解[27]，提示政策宣傳工作仍有待加強。因此，上海市在當前已基本滿足殘疾人入住需求的情況下，對于出行不便、信息渠道較窄的殘疾人家庭要加強政策的宣傳，對于政策理解不到位的殘疾人家庭加強政策的分析與講解。下一步還需對上海市殘疾人入住養護機構的影響因素進行研究分析，特別是通過對未入住的殘疾人的調查，明確該類殘疾人是否存在機構養護需要，以及阻礙其接受機構養護服務的現實障礙，有助于政府有關部門制定政策、部署工作，通過清除障礙確保“人人享有康復服務”。

綜上所述，就上海市而言，殘疾人機構養護服務實施整體情況良好，基本實現有養護需求殘疾人的全覆蓋，今后應在進一步提高養護機構服務質量、挖掘殘疾人機構養護需求上著力。就全國而言，我國特殊的人口政策對殘疾人機構養護提出更高要求。過往，殘疾人以家庭養護為主，多由殘疾人父母進行照料，父母離世后由兄弟姐妹繼續照料；然而，獨生子女政策導致兄弟姐妹缺失，殘疾人父母年邁無力照料或離世后，殘疾人將面臨無人照料的困境[28]，因此家庭照料模式面臨挑戰，殘疾人機構照料的需求日益顯露。上海市作為全國首個開展殘疾人機構照料服務的地區，目前殘疾人照料機構建設、照料服務提供相對成熟，同時上海市政府及上海市殘聯也在實踐過程中不斷總結經驗教訓，可為國家及其他省市的照料機構建設提供經驗借鑒。

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Service of Institutional Care for People with Disabilities in Shanghai,China

PEI Zhao1,Lü Jun1,YU Hui-jiong2,LIU Pei1,WU Jing-hua2,SUN Mei1,XUE Lian-ding2,LI Xiao-hong1
1.China Research Center on Disability Issues at Fudan University,School of Public Health,Fudan University,Collaborative Innovation Center of Social Risks Governance in Health,Shanghai 200032,China;2.Shanghai Disabled Persons'Federation,Shanghai 200127,China

Lü Jun.E-mail:lujun@shmu.edu.cn

ObjectiveTo analyze the current situation of institutional care for people with disabilities in Shanghai,China.Methods Secondary data were collected from the synthetical information platform of Shanghai Disabled Persons'Federation,including data about the residential institutions and people with disabilities living in the institutions from 2004 to 2015.Results The number of residential institutions and people with disabilities showed an increasing tendency from 2004 to 2015.At the end of 2015,there was 368 residential institutions in Shanghai,providing institutional care for 5821 people with disabilities.People in the institutions were mainly with intelligence disability and mental disability,and mainly in 35 to 59 years old.Conclusion The institutional care for people with disabilities was generally in a good condition in Shanghai and met people's needs.

people with disabilities;institutional care;current situation;Shanghai

R49

A

1006-9771(2017)08-0895-05

2017-05-23

2017-06-29)

10.3969/j.issn.1006-9771.2017.08.006

1.上海市殘疾人聯合會重點學科建設項目(No.ZDXK201506)；2.國家自然科學基金面上項目(No.71373051;No.71573053)；3.上海市殘疾人聯合會科研基金項目(No.2013CL03)；4.國家“十二五”科技支撐計劃項目(No.2014BAI08B01)。

1.復旦大學中國殘疾問題研究中心，復旦大學公共衛生學院，國民健康社會風險預警協同創新中心，上海市200032；2.上海市殘疾人聯合會，上海市200127。作者簡介：裴曌(1992-)，女，漢族，山東濟南市人，碩士研究生，主要研究方向：衛生事業管理。通訊作者：呂軍(1968-)，女，漢族，河北唐山市人，教授，博士研究生導師，上海市曙光學者。E-mail:lujun@shmu.edu.cn。