森林有關立法問題及其建議

劉宏明

國家林業局宣傳中心 北京 100714

森林有關立法問題及其建議

劉宏明

國家林業局宣傳中心 北京 100714

森林是經濟社會發展的重要資源，是法律調整和法理研究的重要對象。文中從總結關于森林概念的多種學說入手，提出了明確森林等相關概念法律意義的建議；在此基礎上，從法律關系客體、權利主體、權利內容、權利性質和權利行使5個方面闡釋了森林的法律特征；同時對當前我國的森林法律調整實踐進行了回顧，并以《森林法》修改為例從4個方面對我國的森林立法提出了具體意見和建議。

森林，法律意義，法律特征，法律調整，立法

森林作為重要的自然資源，具有生態、經濟、文化等多種功能。自法產生以來，世界各國就將圍繞森林發生的重要社會關系納入法律調整范圍，使森林成為法律調整的對象之一。隨著人們對森林功能、地位和作用的認識不斷深化，特別是生態文明觀念的逐步形成和廣泛傳播，國際社會更加重視以法的形式保護和發展森林資源，以期實現森林資源的可持續發展和利用。我國在新中國成立初期頒布的《土地改革法》第十八條就明確規定，森林歸國家所有，由人民政府管理經營，森林也成為我國法律規范的重要內容。在推進國家各項建設的歷史進程中，我國不僅制定發布了《森林保護條例》《關于加強山林保護管理、制止破壞山林樹木的通知》《森林法》《森林法實施條例》等以保護和發展森林資源為主要內容的專門法律和行政法規，還在國家的根本大法《憲法》中對森林資源的歸屬、利用和保護做出了明確規定，同時《物權法》《刑法》等基本法律也對森林的權屬和流轉以及涉及森林的違法犯罪行為進行了詳細的規定。

在國家全面推進依法治國和建設生態文明的大背景下，深入研究森林有關法律問題，有利于夯實學理基礎、豐富林業法學理論，有利于完善森林法律法規體系、保護和發展森林資源，有利于加強對外交流合作、樹立我國良好國際形象，必將對維護國家生態安全、增強民族可持續發展能力、滿足社會公眾日益增長的生態需求產生積極而深遠的影響。

1 森林的概念與法律意義

1.1 森林的概念

明確森林概念是開展有關法律問題研究的前提和基礎，是健全有關法律制度的重要邏輯起點。關于森林的概念，從不同的角度出發有著不同的定義。

1)林木集群說。林木集群說由我國著名林學家梁希提出，認為森林是單位面積的土地上達到一定數量林木的集群，這個集群一方面受環境的影響，另一方面又影響周圍環境，使環境因它而發生顯著的變化，像這樣許多林木的總和才稱作森林[1]。這一學說在我國實踐中逐步發展演變產生重大影響。受此次學說影響，《現代漢語詞典》將森林定義為大片生長的樹木[2]。《森林法實施條例》對森林的描述為:森林，包括喬木林和竹林。

2)技術標準說。技術標準說是由我國學者根據森林管理需要和實踐總結提煉出來的。這種主張認為，森林是達到多項技術要求、符合一定數量標準的生物群落，并將森林具體釋義為面積大于或等于0.667 hm2的土地、高度可以達到2 m或以上、郁閉度等于或大于0.2，以樹木為主體的生物群落。其范圍包括達到以上標準的竹林、天然林或人工幼林(未成林幼林)，2行以上、行距小于或等于4 m或樹冠幅度等于或大于10 m的林帶以及特定的灌木林[3]。

3)生態系統說。美國學者Barnes[4]認為，森林是一個由喬木和其他木本植物占優勢，并與環境或者地球基質相互作用的動態三維生態系統。森林不僅是由以木本植物為主組成的群落，更重要的是一個有特定功能的系統。我國部分學術著作采用此學說，并借鑒林木集群說和技術標準說提出，森林是天然的或者為生產木材及其他林產品、為保護環境及游憩等而經營的木本植樹群落；森林應該具有一定的面積、密度、高度和生產力，更重要的是森林中的各種成分都不是孤立存在的，各生物成分之間，生物與非生物成分之間通過各種生態關系和能力過程發生必然的聯系，形成森林生態系統?？梢哉f任何一片森林都不是簡單的動植物組合或者它們的相互作用，更重要的是它們與周圍環境形成一個有機的功能單位[1]。

1.2 森林的法律意義

關于森林概念的不同主張，體現了人們對森林組成、功能和作用的不同認識和理解，以及基于不同出發點和落腳點對森林界定時的不同側重，反映了現實需要和某一時期的認識水平。盡管這些主張不是法律意義上的森林概念，但對在法律上科學界定森林概念提供了重要的有益借鑒和參考。經過長期的立法實踐，我國有關森林的法律法規日臻完善，但卻始終未對森林的法律意義做出明確規定。不僅《森林法》作為法律未像《野生動物保護法》對保護的野生動物做出清晰界定那樣對森林的法律意義做出說明，作為細化《森林法》內容的行政法規《森林法實施條例》也未說明森林的法律意義，僅在第二條指出森林包括喬木林和竹林。這不能看成是對森林的法律界定，更多地是對森林范圍的描述。2016年9月公布的《中華人民共和國森林法(2016年修改征求意見稿)》也未對森林的法律意義做出界定，這不能不說是森林立法的一個缺憾。長期以來，在《森林法》制定和修改過程中，之所以未對森林的法律意義做出界定，筆者認為可能存在2個方面原因:一方面，如何在法律上表述森林還未形成統一意見，特別是在技術標準和表述方式上存在不同看法；另一方面，希冀通過《森林法實施條例》和相關技術規程來明確森林的法律意義，并更加準確全面詳細地予以闡述。鑒于森林的法律意義在森林立法中的極端重要性和森林立法的較高技術性，筆者建議在《森林法》修改中對森林等相關概念的法律意義給予高度重視，并提出如下具體意見:一是在修改的《森林法》中對森林、林木、林地等概念的法律意義予以明確；二是在明確森林的法律意義時，充分調研，全面考慮我國林業建設實際和森林資源現狀以及國家履行國際義務的現實需要；三是既要有面積、郁閉度等方面量上的描述，也要有功能、價值等方面質上的要求；四是既要在《森林法》中有宏觀上的界定，也要在《森林法實施條例》中有具體的詮釋。

2 森林的法律特征

森林獨特的自然屬性和在經濟社會發展中的獨特地位和功能，使森林納入法律調整成為法律關系客體后具有了自己的法律特征，概括起來主要有5個方面。

2.1 在法律關系客體上屬于“物”

法律關系客體是法律關系權利主體的權利和義務所指向的對象，一般分為物、給付行為、智力成果、人身利益和權利。很顯然，森林作為法律關系的客體應該屬于“物”。按照《物權法》對“物”的劃分，森林應屬于不動產。

2.2 在權利主體上具有廣泛性

權利主體即法律關系中一定權利的享有者和一定義務的承擔者。森林作為法律關系權利主體的權利和義務所指向的對象，其權利主體的范圍涵蓋了當前我國法律關系的各類主體。一是國家和集體可以成為森林的權利主體?！渡址ā返谌龡l確認了國家和集體可以成為森林所有權的主體，對森林享有最完整的權利。二是自然人、法人或者其他組織可以成為森林的權利主體。《森林法實施條例》第四條在對森林、林木和林地使用權登記管理做出規定的同時，也在法律上確認了自然人、法人或者其他組織對森林、林木和林地依法享有使用權，能夠成為森林、林木和林地使用權的權利主體。

2.3 在權利內容上具有豐富性

根據《憲法》《森林法》《土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，以森林為客體的權利類型有所有權、使用權和承包經營權。根據2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，承包經營權將進一步細化分為承包權和經營權。在權利內容上，所有權體現了主體對森林的占有、使用、收益和處分的權利，使用權體現了主體對森林的占有、使用、收益的權利；承包權體現了主體對森林的占有、使用、收益和一定處分的權利，經營權體現了主體對森林的占有、使用和收益的權利。由此可見，以森林為客體的權利涵蓋了占有、使用、收益和處分的各項權能，在內容上極具豐富性。

2.4 在權利性質上具有復雜性

無論對劃分依據有多大爭論，公權和私權作為2大基本權利范疇不管在實踐中還是在理論上還是得到普遍認可的，成為對權利性質的重要分類。以森林為客體的權利在屬于公權還是私權方面表現出了極大的復雜性，主要是森林所有權?！段餀喾ā纷鳛樗椒ǎ莿撛O私權的基本法律，在第四十八條確認了森林國家所有權的私權性質。同時《憲法》作為公法，其核心在于通過法的形式來限制國家權力保障人權，體現了主權需要和公共利益，其第九條確認了森林國家所有權的公權性質。由此可見，森林國家所有權的法律性質具有雙重性即私權性和公權性，這就需要我們在界定森林國家所有權法律性質時，不能單純做出屬于私權或者公權的結論，要放在具體的法律或者法律關系中進行判斷。

2.5 在權利行使上具有約束性

以森林為客體的權利在行使時，不僅受到通常情況下各種權利行使應受到的限制如權利不得濫用，還受到自己特有的權利行使約束?！渡址▽嵤l例》第二十八條和第二十九條既是法律對森林采伐管理的要求，也是法律對權利主體行使權利的限制，正是在這個意義上，部分學者將林木采伐權作為森林所有權和使用權的重要權能和體現視為不完全物權，稱為準物權或者限制物權、特別法上的物權，再次說明了以森林為客體的權利性質的復雜性。

3 森林的法律調整

法律調整是國家根據自己的價值評斷，以法的形式對人的行為和社會關系進行規范，以期建立理想的社會生活秩序的活動。憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章和國際條約，構成了我國調整森林法的淵源，它們既包括公法，也包括私法；既包括民事法律規范、刑事法律規范，也包括行政法律規范、國際法規范；既包括社會規范，也包括技術規范；既包括授權性規范、義務性規范，也包括禁止性規范，形成了較為完善的體系，對保護和發展森林資源發揮了重要作用，也為進一步研究森林法律問題提供了現實參考。

3.1 憲法

我國《憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?/p>

3.2 法律

對圍繞森林發生的社會關系進行規范調整的專門法律除《森林法》外，還有《物權法》《刑法》等基本法律和《土地管理法》《農村土地承包法》等普通法律。這些法律都對圍繞森林發生的社會關系進行了規定，體現了森林在國家經濟社會生活中的重要地位。

3.3 行政法規

《森林法實施條例》作為對《森林法》內容具體化的主要形式，對《森林法》的多項內容進行了解釋說明，使《森林法》的規定更具操作性和執行力，在現實的法律調整中適用范圍更加廣泛。

3.4 地方性法規

地方性法規是地方國家權力機關根據本行政區域的具體情況和實際需要，依法制定的在本行政區域內具有法的效力的規范性文件。

3.5 規章

規章包括部門規章和地方政府規章。部門規章是國務院組成部門及直屬機構在職權范圍內制定的規范性文件，如國家林業局制定發布的《林木和林地權屬登記管理辦法》《林木林地權屬爭議處理辦法》。地方政府規章是省、自治區、直轄市人民政府以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市人民政府依照法定程序制定的規范性文件。

3.6 國際條約

國際條約是指我國同外國締結的雙邊、多邊協議和其他具有條約協定性質的文件，如《聯合國氣候變化框架公約》。

4 關于森林的立法建議

隨著經濟社會的發展和林業建設實踐的推進，森林法律調整的形勢和環境發生了很大變化，有關森林的部分法律法規已經不能適應社會物質生活條件的變化，亟需修改完善。目前，我國正在進行《森林法》的修改工作，并在2016年公布了修改征求意見稿。筆者以《森林法》修改為例，對修改完善森林法律法規提出以下建議。

4.1 明確思路理念

修改完善森林法律法規，不僅是對法律法規條文本身的調整，更是對林業建設中社會關系的調整，要特別慎重，首先在思路和理念上要有明確的方向。任何一部好的法律法規都應較為充分地體現社會物質生活條件發展的現實，都應回應經濟社會發展的關切，都應與政策、道德等其他社會規范較好地統一，都應與相關的其他法律法規有效銜接。在《森林法》修改中，要明確修改的因由和目標、修改前后立法目的有什么轉變、法律本身的定位有什么變化等。要將近20年保護和發展森林資源的最新實踐成果與林業建設的發展戰略、主要目標和指導思想以適當的方式體現在條文中，要對森林資源保護和發展中的重大現實問題做出法律說明，要與近年來新頒布和修訂的諸如《物權法》《侵權責任法》《土地管理法》《刑法》《行政處罰法》等法律有關森林的內容相協調相補充，如時效、數量條件等。

同時，《森林法》是調整森林最為重要的法律，事關森林資源保護和發展的重大問題均應體現；但也要注意《森林法》不是林業法，因此與森林關聯度不大，不宜由法律調整或者可由其他法律法規調整的內容不應出現或者過多地出現，不應將《森林法》變成林業法，將林業涉及的內容網羅其中，這是修改《森林法》要特別注意的。

4.2 梳理有關法律規范和文件

1)政策。在推進森林資源保護和發展過程中，從中央到地方，從國家綜合部門到林業行政主管部門，制定和發布了諸多政策措施，確立了多項森林資源保護和發展的好機制好做法，在實踐中發揮了重大的積極作用，這些機制和做法應該成為完善《森林法》的重要內容。

2)規章。林業部門和地方政府在自己的職權范圍內發布的規章，國務院林業行政主管部門關于地方森林資源保護和發展有關問題的答復意見，在保護和發展森林資源中具有重要的價值，很多成為保護和發展森林資源的重要遵循，應將其中具有共性、代表性和可操作性的內容納入《森林法》中。

3)法規。對《森林法實施條例》中的內容進行甄別，確定哪些內容應該在《森林法》中予以規定，如森林的概念等；哪些內容應該保留在《森林法實施條例》中，并予以增減和完善；哪些內容留待部門規章規定或交由地方來自行決定。

4)法律。對與森林資源保護和發展相關的法律進行全面梳理，一方面，按照“新法優于舊法”的原則，參照新近頒布實施的法律對《森林法》的條文表述、概念定義等進行修改；另一方面，對相關法律之間存在的矛盾進行整理，為今后修法做準備。

4.3 借鑒最新成果

自《森林法》修訂以來，法學理論和立法技術都發生了很大變化。這就要求再次修改《森林法》時，要充分借鑒最新林學、法學等方面的理論成果，廣泛采納先進的立法技術，使《森林法》不僅成為新時期推進森林資源保護和發展最為重要的法律，也要成為最具先進性的立法范本。同時，要認真吸納世界各國和國際組織關于森林資源保護和發展的最新實踐成果，使《森林法》的規定具有更好的開放性，以樹立我國良好形象，便利開展國際交流合作。

4.4 舍棄林權概念

在林業建設實踐中，林權這一概念被引進并廣泛使用；但對林權概念的內涵和外延，無論是在法律上，還是在學理上，都存在不同的看法。1996年10月14日國家林業部發布的《林木林地權屬爭議處理辦法》第二條第二款規定:“處理森林、林木、林地的所有權或者使用權爭議(以下簡稱林權爭議)，必須遵守本辦法?！边@就將森林、林木、林地的所有權和使用權統稱為林權。有的學者認為，森林、林木、林地權屬通常稱為林權。2016年9月公布的《中華人民共和國森林法(2016年修改征求意見稿)》第十七條規定:“林權包括森林、林木、林地的所有權和使用權，林地承包權、經營權以及法律法規規定的其他權利等?！辈还苌鲜鲆幎ê陀^點是否準確，但可以看出，林權不是針對某一客體的單一權利，而是存在于多個客體的多項權利，在性質上更像產權這樣的概念，更多地是一種管理上使用的概念。就產權而言，盡管在實踐中被普遍使用，但始終沒有進入法律法規之中，這與產權的多權利集合性質不無關系。同樣，林權作為多項權利的集合雖然可以進行法律上的探討和研究，但不宜作為權利類型進入法律文本。

[1]李俊清.森林生態學[M].2版.北京:高等教育出版社，2010.

[2]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典[M].6版.北京:商務印書館，2012.

[3]陳祥偉，胡海波.林學概論[M].北京:中國林業出版社，2005.

[4]BARENS B，ZAK D R，DENTON S R.Forest ecology[M].New York:John Wiley＆Sons，1998.

A Study of Forest Legislation Issues and Some Suggestions

Liu Hongming
(Information Office，State Forestry Administration，Beijing 100714，China)

Forest is the important resources for economic and social development，as well as the key object of legislation adjustment and jurisprudential research.The author started from the study of the concepts of forest to explicitly come up with the suggestion that the conceptual legal meaning concerning forest should be specified.Based on this，the legal features of forest were expounded from 5 aspects，i.e.，legal nature，subject of right，content of right，nature of right and perform of right.At the same time，the author reviewed China's current practices of legislation adjustment，and also provided the specific comments and suggestions on the forest legislation from 4 aspects with the amendment of The Forest Law as an example.

forest，legal connotation，legal adjustment，legal feature，legislation

10.3969/j.issn.1672-4925.2017.02.010

2017-01-10

劉宏明(1976-)，男，碩士，高級工程師，國家林業局宣傳中心副處長，長期從事森林城市建設管理工作和林業法律問題研究，E-mail:senlinsenlin2008＠163.com