我國資源環境承載力分析及法律保障機制研究

胡雁云

（華北水利水電大學 環境與資源犯罪研究中心，河南 鄭州 450011）

我國資源環境承載力分析及法律保障機制研究

胡雁云

（華北水利水電大學 環境與資源犯罪研究中心，河南 鄭州 450011）

隨著我國工業化進程的加快，資源短缺和環境污染問題日益嚴重，已經成為嚴重影響經濟發展的重大屏障。因此，為實現可持續發展戰略，在充分了解我國資源環境狀況的基礎上明確我國資源環境承載力的內容和方式，并以法律手段加以保護就成為必然選擇。本文以資源環境資源承載力為研究對象，力圖從法律層面提出相應的解決方案，以實現我國資源環境與經濟的協調發展。

生態環境；資源環境承載力；法律評價機制

隨著社會工業化進程的加快，我國面臨著日益嚴重的生態環境的危機。資源與環境與所能承受人類活動的最大閾值，也即資源環境承載力問題逐漸進入人們的視野。因此，研究我國城市群資源環境承載力與經濟的協調發展關系，可以為解決經濟發展和資源環境保護的矛盾提供有效解決路徑。本文以人類的生存權和發展權為切入點，以生態環境安全和經濟的協調發展為主要研究對象，力圖通過對影響環境資源承載力的各種要素進行分析，并從法律層面提出相應的解決方案，以實現我國資源環境與經濟的協調發展。

一、資源環境承載力的理論概述

（一）資源環境承載力的概念

環境承載力的概念是由美國社會學家帕克和伯杰斯于1921年提出。人類處于自然生態系統之中，是生態環境系統的一部分。然而人類的活動并不是毫無約束的，而是受周圍各種生態要素的約束。具體而言，就是人類的發展計劃應當以生態環境系統的自我恢復的最低要求為限度，不能超出自然所設置的這個底線，否則生態環境將出現枯竭和惡化的狀況，嚴重影響人類的生存和發展。因此，資源環境承載力其實是可持續發展的重要內涵之一，是“某一時期，某種環境狀態下，某一區域環境對人類社會經濟活動的支持能力的閾值。”①注釋①周兆德：《農業生產潛力及人口承載力理論探索》，中國林業出版社，2007年版。

（二）資源環境承載力的理論價值和意義

資源環境評價需要一系列的指標，最常見的有水資源、礦產資源、大氣環境承受能力、污染承受能力以及土地資源等等。由于這些評價指標的生產速度和組合方式是有限度的，而且環境的自凈能力更是有限的，因此，在一定的時空和外界條件下，資源和環境對人類的生產活動的支持能力是有限度的。人們可以在對這些指標進行綜合評價的基礎上，設定相應的環境承載力指數，并據此設定社會經濟與發展的目標。環境承載力的可調節性使得環境和經濟之間具有了重要的關系，這也是環境規劃的科學性的重要保證。因此，我們應根據環境資源的有限的支持能力來確定人類社會經濟活動的方向和速度，利用環境承載力研究的結果去調整人類經濟發展行為，實現可持續發展戰略。

環境承載力是客觀性和主觀性的結合，而且具有明顯的區域性和時間性。也就是說，環境承載力是外界客觀系統的反映，但是這個客觀存在的現象也會由于人類經濟活動的加入而發生影響的變化。資源環境承載力的這個特征使得人們不僅可以利用其客觀性去有目的進行生產活動，還能通過改造資源環境承載力向人類預定的目標變化發展，從而有利于人們的經濟發展目標的實現。因此，以資源環境承載力為中心構建環境法律制度，將是解決環境資源危機和實現可持續發展戰略的有效途徑。

二、我國資源環境承載力的相關法律問題及分析

（一）公眾參與資源環境規劃立法的現狀及問題

1. 公眾參與資源環境規劃立法的現狀

我國的資源環境規劃立法一般以行政授權為主，公眾參與程度和范圍都較少。這導致地方各級政府在涉及相關社會利益進行選擇的時候，一般忽視公眾在其中的重要地位，導致社會公眾處于被動配合的角色，無法實質性地參與立法過程并保護自己的權利。

筆者認為，公眾通過一定的途徑和法定程序積極參與城市規劃的制定過程，是生態城市建設的重要原則之一，也是環境保護的一項重要法律制度。它不僅可以促使政府的有關城市規劃決策真正反映公眾的需求，也能切實解決實踐中的眾多城市生態環境難題，使得相關決策更加科學和合理。西方的“市民階梯理論”就是按照參與城市規劃的決策的程度和深度，將市民參與城市生態決策分為三個層次，并對其進行深刻的解構。有學者將其總結為公眾完全被動、受約束的嘗試以及公眾受引導的互助模式三個層次，其參與的積極性和主動性是依次提高。尤其是第三個層次，要求政府向社會公眾對涉及城市規劃和生態決策提供信息，使得社會公眾在獲得相關信息知情權的基礎上，向政府相關決策部門反映自己的環境訴求，并通過政府決策權利的再分配，完全參與到城市生態環境規劃的決策活動中。②李麗紅：《政府主導型公眾參與生態城市規劃的難點及法律解決途徑》，載《現代財經》，2009（8），第79頁。我國城市生態環境規劃的公眾參與顯然是屬于第二層次，主要在政府的主導和推動下，由政府提供城市環境規劃決策咨詢意見，積極引導公眾參與到決策活動過程中。例如，鼓勵成立各種民間環保組織、設立環境污染舉報制度以及定期舉辦各種環保知識宣傳活動等。

2. 公眾消極參與資源環境規劃立法的根源

公眾消極參與資源環境規劃的法律根源是多方面的，主要包括：

（1）地方各級政府的利益與公眾環境利益的博弈

由于長期以來我國是一種粗方式的經濟發展模式，對環境與資源的損害和消耗相當嚴重。我國處于一個傳統的農業國家向工業國家轉變的初始階段，人均資源占有率相當低下，經濟發展與環境保護的矛盾尤為突出。地方各級政府在面臨政績考核的壓力下，對生態環境保護的動力顯然是低于經濟發展目標的。因此，在面臨地方各級政府的利益與公眾環境利益的博弈時，會采取消極的態度。

（2）公眾參與資源環境規劃立法的理念的缺乏

眾所周知，生態環境規劃與每個社會成員休戚相關，也恰恰說明和每位社會公眾的個人利益沒有直接的、緊迫的關系。由于多年來我們對生態環境保護的宣傳不夠，公眾也缺乏獲得參與環境保護的途徑或渠道，加上公眾對環境損害的信息知情權的缺乏，這嚴重影響公眾參與環境保護的積極性。即使是有一些活動，也只是對一些事實上已經造成的環境損害事件的事后糾錯，并沒有實質性參與生態環境的規劃活動，也即，缺乏一種事前的預防措施。

（二）我國資源環境承載力的評估體系之問題與不足

由于資源環境承載力和社會經濟發展之間密不可分的關系，使得構建資源環境承載力的評價體系顯得尤為重要。在資源環境承載力的評價體系中，資源環境的評價要素是多種多樣，主要包括資源環境承載力的評價對象、評價內容以及生態補償制度等等，我國針對某些領域的環境影響的事前評估法律已經出臺。③為了實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展，我國于2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過，根據2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國節約能源法〉等六部法律的決定》，并在此基礎上制定《中華人民共和國環境影響評價法》，此法已于2016年9月6日公布施行。但是總體看來，其內容主要是針對某些特定的領域，例如規劃和建筑項目等領域內的影響環境行為，而對于更廣義上的資源環境評估則尚未從法律制度上有明確的體現。因此，為從更深層次上保障資源環境安全和有效實現可持續發展戰略，需要建構完善的資源環境評估體系及相關的法律保障制度。不僅應當對資源環境的評估對象進行適當擴大，還應當對資源環境的評估范圍進行適當擴大，尤其是將資源環境承載力的評估對象在國家或者區域的宏觀經濟發展戰略中有所體現。因為相較于具體的建設項目對資源和環境的影響而言，宏觀發展戰略顯然作用更大，會影響到很多具體的建設項目過程中。因此，制定相關的宏觀發展規劃應當在考慮資源環境承載力的前提下制定，應當根據不同的資源環境狀況設置不同的資源環境評價因子，應當根據設置不同的資源環境評估等級和政策體系。

（三）我國資源環境承載力的法律制度之現狀及分析

1. 我國資源環境承載力的法律保護理念及其問題

倫理分析是環境法律政策分析的一個重要方面，不同的環境倫理觀會導致采用不同的環境法律政策。在當前占主流的幾種環境倫理觀中，人類中心主義、動物權利論、生物中心主義以及生態中心主義的分歧點主要集中在社會差異、文化分歧以及理論分歧等方面。筆者認為，生態文明是人類文明發展的最終階段。鑒于資源的有限性，在工業文明尚未完成之前就提倡生態中心主義卻是一種過高的道德期待；而動物權利論和生物中心論也是和特定的傳統文化背景和價值取向有關系，并不具有普遍的適用性；而人類中心主義倫理觀僅將人的生命健康權、財產權受損作為制定環境政策的依據，不僅保護范圍過于狹窄，也沒有認識到生態安全對于人類實現可持續發展的重要性。因此，筆者認為現代人類中心主義的環境倫理觀是適合我國經濟發展水平和價值觀念的，也就是說，我們不僅應當有限度承認人類在環境中的優勢地位，還應當給予周圍的環境以適當的道德關懷。只有在這種新環境倫理觀的指導下才能制定合適的環境法律政策，從而最終將人類文明發展到生態文明的階段。

2. 我國資源環境承載力的立法體系的內容及分析

《憲法》作為我國的根本大法與母法，在我國的法律體系中居于主導地位。我國《憲法》第二條對公民的參與權作了原則性的規定，但是沒有明確規定公民的環境權利④例如，《中華人民共和國憲法》在其第二條中規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”；第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過，并于2015年1月1日正式生效的《中華人民共和國環境保護法》被稱為“有史以來最嚴格的環保法”，體現了資源環境保護在我國法律體系中的重要性和迫切性；值得重視的是，我國的刑事法律立法中關于環境犯罪的規定非常豐富。1997年《中華人民共和國刑法》進行修訂時，不僅在其分則第六章第六節規定了“破壞環境資源保護罪”，專節以9個條文規定了包括非法采礦罪和非法捕撈水產品罪等在內的14個環境犯罪，還在刑法分則的其他章節中分散規定了一些環境犯罪，如在第九章瀆職犯罪、第三章第二節走私犯罪等章節中，均有若干環境犯罪的規定。總體看來，我國的環境保護立法體系非常混亂，重視對環境犯罪行為的刑事懲罰，環境危害行為的事前預防則較為忽視。在行政法律法規上，過于重視行政主體在行政訴訟中的裁量權，對于相關生態環境規劃的相關行政規章和行政規范性文件沒有完整納入司法審查的范圍。這實質上抑制了公眾的參與權的行使。

三、我國資源環境承載力的法律評價框架的構建

（一）樹立科學的環境立法價值理念

世界上所有的國家在經濟發展的關鍵時刻都面臨生態環境治理和本國經濟發展的兩難抉擇，人類至今仍沒找到可以同時解決經濟高速發展和生態環境安全這兩個難題。而中國作為一個發展中國家，盡管三十多年的改革開放在經濟上取得舉世矚目的成就。但多年來的粗放式經濟發展模式也導致我國的生態環境系統承擔著沉重的負擔，生態環境的惡化已經成為我國經濟進一步發展的嚴重障礙，如何實現可持續發展戰略是中國政府面臨的最大難題。從人類的長遠發展來看，實現我國社會經濟的可持續發展必須以健康的生態環境為主要支撐。而作為生態環境綜合治理的重要手段之一，科學的資源環境承載力研究不僅可以為環境法律的制定和實施提供前提條件，也是這兩者取得良好的社會效果的重要保證。因此，通過制定適合自己經濟發展水平的環境立法和司法政策，可以最終實現環境法律政策的價值追求。筆者認為，我國對于環境承載力的法律保護體系應當是新的環境倫理價值觀念基礎之上，應該改變傳統的“人類中心主義”環境保護立法理念的禁錮。

（二）建構科學的生態補償機制

我國對生態補償制度的構建也是資源環境評估構建中的重要組成部分。⑤黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，明確提出了全面建設社會主義生態文明的目標任務。建立生態補償機制，是建設生態文明的重要制度保障。在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償，是明確界定生態保護者與受益者權利義務、使生態保護經濟外部性內部化的公共制度安排，對于實施主體功能區戰略、促進欠發達地區和貧困人口共享改革發展成果，對于加快建設生態文明、促進人與自然和諧發展具有重要意義。（引自《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告——2013年4月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上》）建構科學的生態補償制度，是建立在科學確定資源環境承載力的基礎之上的，應當注重對經濟建設和自然資源的利用和保護中的經濟利益和環境利益分配關系。⑥陳宏偉、張帆：《今年生態持續惡化拷問中的中國生態補償機制》，中國經濟時報，2006年8月31日。例如，第十一屆全國人大四次會議審議通過的“十二五”規劃綱要就建立生態補償機制問題作了專門闡述，要求研究設立國家生態補償專項資金，推行資源型企業可持續發展準備金制度，加快制定實施生態補償條例。黨的十八大報告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。⑦引自《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告——2013年4月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上》總體看來，我國目前涉及生態補償的法律規定較為分散，缺乏系統性、可操作性、權威性以及約束性。現有的生態補償政策的法律法規，也存在著有法不依、執法不嚴的現象。因此，應當針對目前我國生態補償機制中范圍較小的不足，將生態補償的范圍擴大到土壤以及土地資源等領域；要將生態補償和環境損害的修復結合起來，這不僅可以依此確定生態補償的額度，還是真正以生態恢復為目標；可以適當考慮在生態補償中引入社會資本、社會捐贈等的投入，擺脫僅僅依靠中央財政支付的局面，并以法律程序來保障生態補償賠償金的支付和生態的修復。

（三）建立完善的資源環境法律制度

1. 確立和完善資源環境信息公開制度

為保障資源環境承載力的順利實現，首先應當建立完善的資源環境信息公開制度。所謂的建立資源環境信息公開制度，就是規定政府和企業有義務向社會公眾定期發布重大的資源環境信息制度，明確規定公眾獲得的相關資源環境信息的范圍和內容，建立和健全公眾通過各種途徑獲取資源環境規劃立法信息的制度及其法律程序。

2. 進一步明確相關利益主體的權利和責任追究

我國目前涉及生態環境的法律眾多，其中關于資源環境損害者、受益者和保護者的權責需要進一步明確。資源環境損害者是對資源和環境實施破壞行為的人，資源環境受益者是生態損害補償的支付主體，以及代表了受益者的各級人民政府。在相關的生態環境補償中，后者可以監督資源環境損害者切實履行自己的賠償和修復責任，在環境資源損害案件中，可以加強對生態補償資金使用和權責落實的監督管理。

河南省教育廳重大基礎研究項目《河南省環境犯罪的刑事政策研究》（編號：教社科〔2015〕852號）；河南省社科規劃項目《河南省生態環境安全的刑法保障體系研究》（編號：2013BFX022）；河南省軟科學研究項目《和諧社會語境下的群體性事件的刑事解決機制研究》（編號：122400430144）

胡雁云（1974—），女，河南焦作人，華北水利水電大學副教授、法學博士，華北水利水電大學環境與資源犯罪研究中心主任，研究方向為環境犯罪。

2017-04-10