2006—2014年我國創新政策制定主體協同問題研究

羅若愚　范利君

摘 要：創新政策主體是創新政策系統的核心部分，包括政策制定主體和執行參與主體。對創新政策制定主體間協同關系的研究對于完善我國創新政策系統具有重要意義。基于2006—2014年我國中央部級及以上部門制定頒布的創新政策文本的統計，以部門聯合發文狀況體現創新政策主體間的協同關系。研究發現，政策主體協同成為創新政策制定與頒布的趨勢，并且協同程度不斷加強。但同時各創新政策制定主體的作用發揮不平衡，不同政策主體間協同度差異過大的問題也日益凸顯。在創新政策制定過程中，應通過重構跨部門協調體系來進一步完善我國創新政策主體協同機制，進而推動國家創新體系整體層面的深化改革。

關鍵詞：創新政策；制定主體；協同演變；跨部門協調

中圖分類號：G322 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0028-05

一、引言

隨著“互聯網+”、大數據時代的到來，創新驅動發展戰略已成為我國促進經濟發展方式轉變的國家戰略。提升國家創新能力的一個關鍵要素是創新模式的變革，即如何實現由封閉式創新、開放式創新到協同創新。協同創新包含兩個重要特點即創新主體多樣性和創新領域跨度性，而創新政策協同是實現協同創新的重要制度保障。

創新政策是國家或地區為實現創新發展而推出的相關政策組合，其主要功能是通過營造國家創新環境，激發創新者的創新能力，保護創新成果和創新市場，從而提高國家經濟的國際競爭力。學界關于創新政策的定義還未達成共識，但比較一致的觀點是創新政策以推動技術創新為核心，是與創新相關的各類政策的組合。創新政策與新的經濟增長點的探索，以及與國家、企業等主體競爭力的獲得密切相關。簡言之，創新政策是一國或地區為推進科學技術創新活動而推出的一種政策體系。政策體系的運行必然涉及多部門、多機構之間的協同。

我國創新政策具有明顯的政府導向型特點，呈現出“等級—線性”的部門間協調模式。創新政策包括財政、科技、教育、稅收、金融、產業等與創新相關的所有政策，其“碎片化”程度是其他政策不可比擬的。顯然，僅從宏觀層面研究創新政策是不夠的，應深入到政策制定過程中觀其全貌。因此，本文對2006—2014年我國創新政策主體間協同關系的研究，對于完善我國創新政策系統具有重要價值。一般來講，創新政策主體包括政策的制定主體和執行的參與主體，而我國創新政策主體規模龐大，尚未形成標準的統計規范。本文將創新政策主體限定為我國制定及頒布創新政策的中央部級及其以上的國家部門，即創新政策的制定主體。

創新政策。在選取政策樣本的過程中，依據政策是否具備創新點劃分創新政策范圍。例如，《科技部關于認定第十批國家級示范生產力促進中心的通知》是科技部為貫徹落實《生產力促進中心“十二五”發展規劃綱要》，加強國家級示范生產力促進中心建設提供政策支持，就被認定為屬于創新政策范疇。同時，多部門聯合發文創新政策依舊按照創新點判斷進行收集。

具體而言，本文選取了全國人民代表大會及其常務委員會、國務院、國家發展和改革委員會（以下稱發改委）、商務部、財政部、科學技術部（以下稱科技部）、教育部、人力資源和社會保障部（以下稱人社部）、工業和信息化部（以下稱工信部）、外交部、住房和城鄉建設部（以下稱住建部）、農業部、交通運輸部（以下稱交通部）、中國人民銀行、國家稅務總局、國家知識產權局、國家工商行政管理總局、中國銀行業監督管理委員會（以下稱銀監會）、中國證券監督管理委員會（以下稱證監會）、中國保險監督管理委員會（以下稱保監會）等20個重要的國家發文機構進行統計。根據上述部門在2006年到2014年10月間發布的創新性的法律法規、條例、細則、規定、辦法、決定、意見、通知、公告，按照2006—2008年、2009—2011年、2012—2014年三階段進行統計，分為單部門發文統計和多部門聯合發文統計，并采用定量和定性相結合的方法進行分析。

二、2006—2014年我國創新政策制定主體協同演變的特點和問題

部門聯合制定、頒布創新政策文本正是政策制定主體協同創新的體現，因此，文中對我國創新政策制定主體間協同情況的分析以部門聯合制定、頒布的創新政策為依據。

1.政策制定主體協同成為創新政策制定與頒布的趨勢

表1是對我國2006—2014年以部門聯合形式頒布的所有的創新政策涉及的協同部門情況所做的階段統計。可以看出，我國政策主體協同制定及頒布創新政策的數量隨時間整體呈增加的變化趨勢，而且涉及的部門數量不斷增加：兩部門聯合發文數由2006—2008年的166條增加到2012—2014年的194條，另外三部門、四部門、五部門、六部門、八部門聯合發文數目的階段性變化也較明顯；2012—2014年有5條創新政策的頒布涉及10個中央政府部門，4條創新政策的頒布涉及11個中央政府部門，多部門聯合發文較之以前明顯增加。

2.創新政策發文主體過于集中

從兩部門聯合發文中部門合作次數統計看兩部門組合，在三個階段中，財政部和國家稅務總局組合的次數最多（國家稅務總局官網只公布了2008年以后的數據），分別位于三階段列表之首。分階段來分析，2006—2008年中，除了財政部與稅務總局聯合制定和發布創新政策的數量最多外，財政部和教育部組合聯合發文次數也較多，為16條；2009—2011年中，除財政部和國家稅務總局組合外，其他按合作次數從多到少進行部門組合排列是商務部和財政部、發改委和財政部、發改委和住建部、財政部和教育部，合作次數統計分別為22次、22次、13次和10次；2012—2014年，除了財政部與稅務總局組合外，其他組合較多的分別是財政部和農業部、財政部和科技部、財政部和教育部、國務院和發改委、發改委和財政部，統計的合作次數分別為14次、11次、11次、10次和10次。

對每階段兩部門聯合發文中出現次數最多的部門進行頻率統計。因為兩部門合作發文總次數占部門合作發文總次數的57%，其他數目的部門聯合發文次數所占比重很小，所以用兩部門聯合發文中部門的發文頻率為代表分析所有聯合發文中部門出現頻率的情況是合理的。從統計結果可以看出，2006—2014年，聯合發文的部門高頻集中為財政部、發改委、商務部、教育部、稅務總局、科技部和農業部，其中財政部的頻率最高，達到258次，遠遠高出其他部門的發文次數，財政支持體現在社會創新各方面。這一方面體現了財政部強大的控制力和后盾作用，也間接凸顯了創新發展對社會資金利用不足。排在第二位的是發改委，為107次。而其他部門所占比重較小，尤其是國務院直屬事業部門與其他部門合作很少。例如，中國銀監會、證監會、保監會參與的為社會創新主體提供資金融通服務的政策較少，政策主體作用未得到充分、有效體現。銀監會、證監會、保監會所監督控制的銀行業、證券業、保險業的資金流巨大，創新發展缺少這些部門的有效支持對我國創新建設是極為不利的。另外，創新型科技研究和產業的創新發展存在風險，保險業可以大大降低創新風險帶來的經濟損失，而我國諸多行業的創新發展缺乏風險資本的保障，對保險的利用不足，導致效率損失。

3.創新政策制定主體協同度差異大

創新政策主體的協同度分析包括協同廣度和協同強度兩個方面。協同廣度值指某一部門聯合其他部門頒布的創新政策的領域[主要包括科技類、財政類、稅收類、金融類、政府采購類、知識產權（標準）類、人才類、教育類、宏觀經濟類、貿易類、投資類、產業類、競爭（反壟斷）類、中小企業類、就業類等]平均次數，平均次數的高低反映了部門聯合其他部門能力的大小；協同強度值是某一部門聯合其他部門的次數與協同廣度的比值，反映了部門間合作性的強弱。

總體來看，部門間的協同廣度值和協同強度值差異較大。2006—2014年，財政部的協同廣度和協同強度同時達到最大，且呈現出強度值不斷增長的變化趨勢，尤其是協同廣度值的增長尤為明顯。除財政部外，其他部門中，三個時間段的高協同強度值主要集中于商務部、發改委、工信部、人社部、農業部、科技部和教育部，而涉及金融領域的重要部門，如中國人民銀行、銀監會、保監會、證監會以及與知識產權保護密切相關的部門——知識產權局的協同廣度值和協同強度值都很低。

進一步按照2006—2008年、2009—2011年和2012—2014年三階段劃分，從時間維度來分析協同廣度和協同強度的變化趨勢。

第一階段（2006—2008年）。政策主體的協同廣度和協同強度差別較大。從協調廣度值來看，財政部、國務院直屬機構、發改委以及教育部同其他政策創新主體的合作比較多，尤其是財政部所協同創新的部門最多，其協同廣度達到12.5，明顯超過其他部門。從協調強度值來看，財政部、國務院直屬機構、發改委和商務部的強度值都在10以上，說明這四大部門的創新協同對象較為集中。無論從協調廣度還是協調強度，財政部都表現出同其他創新政策主體合作的特點，即財政部協同的部門最多，而且同其他部門協作的深度明顯高于其他政策創新主體。

第二階段（2009—2011年）。除了財政部、發改委、國務院直屬機構、商務部，其他各點出現了相對集中的分布特點，部門的協同能力差距變小。而這一階段，從離散程度來看，發改委的協同廣度和協同強度比上一階段有所增強，協同強度值增加了兩個單位；發改委、商務部和國務院直屬機構的協同廣度值和協同強度值都出現了增長變化；工信部和農業部在這一階段的協同強度和廣度出現了明顯增長；住建部和其他部門的協作強度略有下降，但在協作廣度方面增加明顯；教育部同其他部門的創新協作深度有所下降，人社部和外交部在部門協調廣度上收縮明顯。

第三階段（2012—2014年）。這一階段國務院的創新政策的部門協同廣度有所增加，財政部保持繼續上升的變化趨勢。除了商務部在協同強度方面下降了3個單位外，科技部、教育部、人社部、交通部、工信部和國務院直屬事業單位在同其他部門合作的強度和深度大大加強，尤其是交通部協同強度值比上一階段增加了7個單位。另外，發改委在部門間的協作廣度也明顯增加。

三、2006—2014年我國創新政策制定主體協同問題的原因分析

1.部門的職能特點直接導致創新政策主體發文密集程度分布不均

2006年到2014年，財政部、發改委、稅務總局和商務部同其他創新政策主體聯合發布創新政策的數量最多，另外，科技部、教育部和農業部的聯合發文量也較多。究其原因，是因為這些政策主體的職能特點直接導致了創新政策發文頻率過于集中的現象。

就財政部來說，國家各領域創新發展的投入和執行都離不開國家財政的大力支持，財政部門資金供給可以為創新項目和政策的實施提供強大的后盾支持和激勵，因此財政部不只與國務院各直屬部門合作密切，與地方政府部門、非政府組織的合作也非常之多，因此財政部協同其他部門出臺創新政策的數目必然很多。

而對于稅務總局來說，稅收政策的制定與調整幾乎與財政政策同步進行，其與財政部聯合發布的創新政策文本數量占財政部與國務院直屬機構聯合發文政策數量的絕大多數。商務部是負責國內外產業發展、進出口貿易和牽頭整頓規范市場秩序的主要部門，國務院各直屬機構與其有大量的工作協同，因此商務部職責的履行中必然與這些機構產生大量的政策協作。其他部門，如科技部是推動國家科技創新的核心部門之一，教育部是我國人才培養的主導機構，農業部研究的農業問題連續多年成為中央一號文件等，這些部門的職能特點使之成為出臺創新政策的主要部門。

2.部門的功能擠出效應與職能缺位加劇了創新政策主體功能發揮的不均衡

與發文密集的部門相對應，其他中央部門的職能缺位或部門功能被擠出，導致其政策作用發揮不充分、不完全。作為與創新成果保護直接相關的國家知識產權局，在2006—2014年發布的創新政策文本只有8條，遠遠發揮不了其對知識產權保護的功能。分析其原因，一方面，近幾年隨著國家對創新的鼓勵和對創新成果的保護，產權保護性的大小政策多以國務院政策條款的形式制定和頒布，國務院對知識產權的細化性保護引起了對國家知識產權局功能有效發揮的擠出效應；另一方面，也是最為重要的原因，即國家知識產權局承接上層政策的配套措施和實施細節性政策的制定嚴重欠缺，其部門的政策性職能未能得以有效實現。

就銀監會、保監會、證監會來說，通過對國家統計局網站上所公布的2006—2014年銀監會、保監會、證監會頒布的所有政策文本來看，三大監督管理委員會的職能發揮幾乎完全限定在自己所監管部門的傳統常規的運營活動之中，其職能發揮的創新之處極少。而與科技創新、產業創新直接相關的金融活動的引導、規范性政策多以中國人民銀行和國務院制定與頒布為主，“一行”與“三會”之間的職能發揮存在錯位、缺位現象。

四、進一步加強我國創新政策主體協同的對策建議

總體來看，2006—2014年我國創新政策主體協同程度不斷加強，同時亦存在協同發展不平衡的問題，協同的部門存在過于集中的現象，其他部門的政策功能及部門間相互協作的能力未能充分發揮。學界普遍認為跨部門協同是解決政府職能分工“碎片化”，提高政府效率和協同治理能力的關鍵性手段。面對新的創新發展要求，在創新政策制定過程中，應通過重構跨部門協調體系來進一步完善我國創新政策主體協同機制，進而推動國家創新體系整體層面的深化改革。

1.推動跨部門協調觀念變革

從觀念上摒棄“部門主義”“官本位”的意識，樹立起跨部門協調的合作理念。面對日益復雜的公共管理、公共服務需求，單個部門已難以滿足創新需求，更多的是需要公共部門間跨部門合作協調才能完成某一項創新活動。為實現部門間協調的無縫化鏈接，在觀念上必須形成整體政府理念，同時應采取以下措施：打破職能分割，構建互助協調機制，使部門間的合作協調實現常態化；健全法制，從法律上明確部門職責及跨部門合作的規則和要求，以便依法行事，依法追責；加強干部和行政人員的跨部門合作教育，使跨部門協調理念根植于意識之中，減少跨部門協調阻力。

2.重構跨部門協調體系

一是在結構安排上設置第三方權力約束機制。第三方權力約束機制的權限范圍就在于協調和約束決策機構的決策權力，保證決策合理性；協調和約束政策執行機構有效執行，實現政策目標。二是在程序設計上構建平衡有效的決策程序。我國政策決策的程序通常為“上—下—上”或“下—上—下”的模式，而沒有充分考慮到“左—右”這一重要環節，在跨部門協調中，部門之間的政策不協調，是造成政策執行和政策目標不協調的關鍵原因。因此，在政策決策中，可考慮引入第三方機構負責部門與部門間政策的協調，及時溝通，以達成政策平衡和部門間利益平衡，提高部門之間的決策和執行協調度。三是推行大部制，完善機構設計。跨部門協調困境多由決策“碎片化”引起，更深層次的原因是部門職責界限不清，導致同一領域政策“政出多門”。推行大部制改革在于將相同領域職責歸于同一個部門進行管理，減少因職能劃分不清等造成的跨部門協調困難。在此基礎上，建立獨立于行政部門、直接歸屬國務院管理的直屬部門，作為行政部門的補充機構，協調行政部門制定、執行創新政策。

3.構建有效的跨部門信息溝通機制

信息暢通是上下級之間、部門之間跨部門協調的重要因素，很多不協調情況的發生除了體制上的原因外，很重要的一個誘因是信息共享機制缺乏，信息不暢通造成的。構建信息共享機制，應從制度上予以規定，在硬件設備上予以改造升級，同時，應建立部門間跨部門協調的信息共享平臺，保障各部門政策行動，實現部門間的有效溝通與協作。

4.改革協調方式，構建多元的跨部門協調方式體系

為保障創新政策制定部門協調的全覆蓋，應建立獨立的、直接歸屬于國務院管理的專門的常設協調機構，實現政策制定部門協調的常態化，促進政策制定和執行協調的及時化和有效化。在常設方式的體系之外，應構建靈活多元的跨部門具體協調方式，以作為常設方式的補充，處理突發或不可預期的協調困難。

5.構建創新參與者有效參與的聯合創新體系

新時期創新是一個動員全社會力量協同共進的過程，因此創新政策的制定要具備更寬更高的視角，能夠引導與規范社會多領域協同創新的主動性。其核心在于完善企業、大學、科研機構參與創新政策制定和執行的參與機制，構建創新參與者有效參與的聯合創新體系。

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責任編輯：澍 文