主體功能區規劃的法律問題研究

摘 要：主體功能區規劃是我國獨創的國土空間開發的戰略性、基礎性規劃，對于形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局具有重要作用，但規劃編制實施中會引發多種規劃銜接、地方發展權調整、生態補償、府際利益協同等問題。為了解決這些問題，國家應當推動主體功能區規劃法治化。具體措施包括：在發展規劃法中嵌入主體功能區規劃的相關內容，確立該規劃統籌國土空間開發體系的法律地位；建立規劃銜接制度，構建“多規合一”的機制與規則；調整地方立法和產業政策，使之體現不同功能區政府的差異化事權；回應資源環境開發利用的現實需求，在生態預算中強調生態環境的生產力價值；構建中央政府主導的府際利益協同機制，促進府際協議法律化。

關鍵詞：主體功能區；空間規劃；多規合一；生態預算；府際協同

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0042-07

主體功能區規劃是我國獨創的國土空間開發規劃，它根據環境承載力、資源開發利用的強度與潛力等情況，將國土空間劃分為工業品主產區、農產品主產區、生態品主產區等功能區，對不同區劃實行差異化政策，藉此推動經濟增長方式轉型及區域間異質性協調發展。黨的十八屆三中全會以來，主體功能區規劃被置于空間開發體系的關鍵地位。2015年4月中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》提出全面落實主體功能區規劃，國家“十三五”規劃提出強化主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，推進“多規合一”。但是，我國關于主體功能區規劃尚無基本立法，相關實踐是依據2010年12月國務院發布的《全國主體功能區規劃》。這既未體現《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的重大改革要于法有據，也不利于構建落實主體功能區規劃的長效機制。鑒于此，本文從主體功能區規劃的形成背景出發，通過分析主體功能區規劃引發的五大法律問題，結合我國空間規劃、產業調控、生態補償、府際關系等方面的法律政策，對主體功能區規劃的法治化路徑提出建議。

一、主體功能區規劃的提出及現狀

國家規劃（或計劃）體現國家理性，有利于國家對發展目標、政策、體制等進行前瞻性、主動性調適。①我國自“五四憲法”開始建立國家規劃制度，形成了五年一規劃、年度一計劃的傳統。“十一五”以前，我國以總體規劃（國民經濟和社會發展計劃）、土地利用規劃、城鄉規劃為規劃體系的重心，兼有產業規劃、改革開放試驗區（如經濟特區）規劃、國家區域戰略（如東北老工業基地振興）規劃等規劃。這些規劃重視促進經濟增長，卻忽視統籌資源布局；②融國土空間開發利用、政府職能配置和社會治理于一體，形成了復雜的利益關系和治理網絡，雖然有助于促進地方經濟共同發展，但不能有效解決區際資源配置不公、約束性指標軟化、政策效果打折扣等問題。③規劃層累勢必造成政府效率低下，提出了對規劃體系進行整合的現實需求。2006年，“十一五”規劃首次提出建設四類主體功能區，按照區域功能定位完善區域政策和政府績效評估。2007年7月，國務院印發《關于編制全國主體功能區規劃的意見》，要求各省（區、市）于2008年形成轄區主體功能區規劃初稿，進而形成送審稿報省（區、市）人民政府審議。各省（區、市）編制主體功能區規劃需要對轄區內資源進行大摸底，而各地情況復雜，對區劃指標、開發強度、配套政策等存在認識分歧，造成編制進展極其緩慢。加上功能區劃要求資源集約利用，影響GDP績效評估，因而各地對編制主體功能區規劃存在一定的抵觸。2010年12月，國務院印發《全國主體功能區規劃》，敦促各地盡快完成省級主體功能區規劃編制。2012年4月，黑龍江省印發首個省級主體功能區規劃，各省（區、市）于此后兩年內陸續完成了本省（區、市）主體功能區規劃編制工作。長達近五年的時滯使得各省（區、市）主體功能區規劃未能約束本省（區、市）編制的“十二五”規劃。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出堅定不移實施主體功能區制度。至國家“十三五”規劃編制時，主體功能區規劃被置于空間開發體系的基礎地位。目前，主體功能區規劃已成為我國規劃體系中具有重大影響力的部分，對經濟發展、資源管制、政府績效、府際關系等產生約束力。

許多研究者以西方國家空間規劃的發達影射我國空間規劃的滯后性，這并不客觀。誠然，德國、法國、日本、丹麥、瑞士等國都出臺有空間規劃，并將之與發展規劃有機銜接。但如美國規劃家約翰·弗里德曼所言，規劃沒有統一模式，每一項成功規劃都反映其本土特色，美國規劃也僅適于美國的政治文化和制度體系。④而且，西方國家也長期忽視經濟發展與空間的關聯，很多空間規劃是以城市規劃為重心，而非對國土空間全域的治理進行設計。我國幅員遼闊，經濟社會發展呈現出內容多樣、具體目標多元、區域情況各異等特點，在全球化時代還需擔負與發展水平相適應的應對氣候變化、保護生物多樣性等國際責任，空間規劃面臨更多難題。⑤西方空間規劃理論對我國空間規劃實踐缺乏指導力，也無法提出政策方向。

我國主體功能區規劃是在生態文明與區域協同發展理念的指引下，由傳統空間規劃與區域規劃演化而來的新型規劃。⑥從運行機制來看，主體功能區規劃與區劃、政策、績效考核構成“四位一體”，共同促進人地協調、區際協同。其中，區劃是基礎，主體功能區規劃是關鍵，政策和績效考核是保障。當前，主體功能區規劃的內容、運行等由中央及省級主體功能區規劃文件予以確定，尚無專門立法予以系統規范。嚴格地講，主體功能區規劃的編制與實施尚處于無法可依的狀態。

二、主體功能區規劃實踐引發五大法律問題

主體功能區規劃依照“三品”（工業品、農產品、生態品）功能區劃，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域。這種對資源、生產力、發展模式等的系統調整將改變政府、社區、企業、個人等主體之間的利益關系，引起權力（利）、義務與責任的重構。規范、有效地實施主體功能區規劃，必須通過立法解決主體功能區規劃的性質、多規銜接、地方發展權調整、生態補償、府際合作等問題。

1.主體功能區規劃的性質問題

如前文所述，主體功能區規劃實踐基于國務院和地方政府出臺的相關規范性文件得以推行，這是否表明無須制定專門立法來規范該規劃的編制與實施？學界對此有三種認識：（1）規劃本身就是法。理由是規劃作為國家指令性計劃直接約束政府、企業和個人的行為，產生立法的拘束效果。（2）規劃是“軟法”。該觀點借助于行政法理論，認為“軟法”泛指不具有法律約束力的各類社會規范，具有形態多樣、效力位階不明顯、非國家強制實施、非司法救濟等特征。⑦規劃顯然具備這些特征。（3）規劃不等于法。該觀點是法律形式主義的寫照，它重視規劃生成的立法依據，主張規劃編制與實施的適法性、可預期性。該觀點在理論界與實務界均處于主流地位，體現了人們對無法律依據的規劃的否定態度。該觀點在實踐中有很多體現，如天津市編制《天津市空間發展戰略規劃》時，同步起草了《天津市空間發展戰略規劃條例》，通過規劃立法促進規劃編制與實施程序規范化。⑧筆者認為，前兩種觀點與我國實際情況不相符。在我國，規劃雖對企業和個人產生“軟法”效力，但對政府而言發揮的是“硬法”作用。實踐中，上級政府的規劃目標總是通過責任分解向下級政府層層傳遞，各省（區、市）配合全國主體功能區規劃編制本省（區、市）主體功能區規劃就是例證。我國“十一五”規劃首創約束性指標，直接影響政府的權力與責任。⑨“十三五”規劃賦予主體功能區規劃在空間開發體系中的基礎性地位，要求其他規劃與之協同。基于此，我國應理清規劃立法與規劃文本的關系，通過規劃立法將主體功能區規劃的政策地位轉化為法律地位。

2.多規銜接問題

多年來，我國各級政府出臺了很多規劃。“十五”期間，國務院各部委編制審定了156個行業規劃，地方政府編制了多達7300個規劃，主要包括國民經濟和社會發展計劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境規劃四類。⑩各類規劃相互交叉，形成了“多規并行”的狀況。按照2005年10月國務院發布的《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》以及我國《土地管理法》《城鄉規劃法》《環境保護法》等法律的相關規定，專項規劃應當銜接總體規劃并相互協調。但實際上，不同規劃的編制依據、技術規范、規劃期限、管理方式等不同，加上規劃之間的銜接依據和方式尚不明晰，各規劃往往“以我為本”爭做“龍頭”，形成了縱向控制強、橫向銜接弱的規劃治理格局，引發馬拉松式掣肘審批、非法建設等問題。B11出現這些問題的根本癥結在于規劃銜接機制和空間規劃體系缺失。為了促進前述四類規劃有機銜接，實現“一個縣市一本規劃、一張藍圖”，2014年8月國家發改委等部門印發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，要求試點縣市探索規劃整合方法，形成機構合并、機制創新、城鄉統籌、項目協調的規劃模式，注重規劃機構的職能改革與技術整合。B12但是，該通知的立法位階較低且未突出主體功能區規劃在規劃體系中的基礎性地位，導致試點地區的“多規合一”重在整合土地利用規劃與城鄉規劃，而忽視二者與總體規劃、環境規劃的銜接。主體功能區規劃列入“多規合一”試點后，“五規合一”會更加復雜，特別是對于總體規劃與主體功能區規劃的銜接，是將二者融合后重新設計一個全國范圍的空間發展規劃？還是在總體規劃中增加中長期空間規劃？前者將突破現有法律框架，后者把總體規劃分為空間規劃與五年發展規劃，編制難度將大大增加。B13當前，主體功能區規劃在中央和省級層面運行，“多規合一”則在市縣級層面試點，如果缺乏立法引導，規劃整合的目標恐難實現。

3.地方發展權調整問題

主體功能區規劃以分區管制為基礎，旨在促進經濟、社會與生態協調發展。其中，優化開發區與重點開發區側重于實施促進經濟發展的政策，旨在產生經濟與人口聚集效應；限制開發區與抑制開發區側重于實施抑制經濟發展的政策，旨在降低工業積聚度，增加生態產品供給。可見，主體功能區就是差異化區域發展政策實施區。B14為了均衡各主體功能區的發展利益，《全國主體功能區規劃》調整政府績效考核指標，規定前兩類主體功能區側重于考核經濟指標，后兩類主體功能區側重于考核社會發展指標和生態指標。由于新的政策未能及時回應地方發展利益訴求，一些地方在編制主體功能區規劃時竭力擴大重點開發區的比例，或者違規開發生態保護區，破壞其公益性功能，試圖搶先設計和調整區劃標準，阻礙轄區內主體功能區建設的推進。B15

差異化分區政策強制性地要求地方調整其發展權，直接影響各地發展模式、發展利益與管理體制。突出表現在四個方面：（1）各地需根據本地區功能定位來調整產業政策，限縮產業主體的調控權。如《全國主體功能區規劃》將東莞市列入優化開發區，要求該市發展都市型綠色農業，這給當地農業政策套上了“緊箍咒”。東莞市曾以造成環境污染為由要求養豬業退出該市，由此引發了濫用公權力的爭議。北京市為配合非首都功能疏解，對城區內新增產業實行禁限目錄制，禁限比例達到國民經濟行業分類小項的79%，嚴重抑制了產業發展。B16（2）禁限開發區多為落后地區，抑制性政策將約束其發展權，使其產生“被剝奪感”，造成經濟停滯與公共服務不足的“雙困”局面。B17為了擺脫困境，地方政府要么實施人口遷移政策，引導勞動力向優化開發區、重點開發區集中；要么就地開發生態產品，培育生態生產力。如內蒙古自治區曾響應國家治沙號召實行生態移民，圍封草場養羊，但羊因不適應舍飼而大批生病死亡，當地只能將全年禁牧政策改成季節性休牧政策。B18這表明禁限政策需綜合考慮地方經濟、社會和生態發展的需求。（3）不同主體功能區之間將形成新型合作關系，經濟類型由“行政區經濟”向“經濟區經濟”轉型。對此，珠三角產業轉移、長三角一體化、京津冀協同發展就是典型實踐，但實踐中存在機制缺失、利益不均、污染轉移等問題。（4）地方發展權調整將影響政府管理體制，進而影響政府權力清單、責任清單和負面清單的設計。如有人主張以生態保護區為中心設立新的行政區，改變該區域原本由多縣市共管易造成政出多門、效率低下的狀態。B19江西省設立廬山市統一管理廬山景區，試圖改變“一山多治”、條塊分割的局面，就是一個范例。B20

4.生態補償問題

目前，我國立法對生態補償的內涵與外延并無統一規定，對重點生態功能區和禁止開發區的生態補償存在諸多問題。（1）補償依據雜亂，不系統。補償規定散見在《森林法》《水土保持法》《野生動物保護法》《環境保護法》《自然保護區條例》等法律、法規中。在山水林田湖分治格局下，不同立法帶有明顯的部門利益考量傾向，難以通過機構協同來提高補償效果。（2）補償主體單一且央地事權劃分不清。基于生態產品的公共性及自然資源國家所有制，政府成為當然的補償主體，但政府的能力和資源有限，無法充分滿足補償需求。另外，生態系統具有跨行政區劃性，流域、山脈、海域等的管轄都涉及多政府多部門，要求形成有機協調的共同事權與責任關系，而我國長期存在“事權下移，財權上移”問題，造成事權與責任脫節。如很多國家級風景區的管理雖屬中央事權范圍，但并未享受中央財政資金補助。B21（3）補償原則不統一。我國現行立法明確了“誰受益，誰補償”“誰限制，誰補償”的生態補償原則，前者側重于經濟上的成本內化、損益相當，后者強調政府的公共服務義務與損失兜底責任。B22二者都具有片面性，無法統籌兼顧多元補償、市場化補償的現實需求。（4）補償對象和范圍較窄。《全國主體功能區規劃》未將農產品主產區列入補償范圍，也未考慮重要生態保護區與禁止開發區中農業版塊的利益以及劃定自然保護區對農戶再利用資源的“擠出”效應；B23并且，補償主要針對環境保護和公共服務方面的支出，未充分考慮人口遷移、生產轉型等成本。（5）補償管理弱化。現行生態補償立法中缺乏有效的補償效益評估機制，難以避免實踐中產生違規申報、挪用或擠占補償資金等問題。

5.府際合作問題

主體功能區規劃充分反映空間—外圍、增長極、點軸開發、區域協調發展等理論，旨在利用空間比較優勢實現生產要素和產品的區際流動，推進國土空間整體協調開發，這為政府間合作提出了新課題。全國主體功能區規劃涉及的府際合作包括：形成“兩橫三縱”城市群格局，環渤海、長三角、珠三角等特大城市區以及中原、北部灣、成渝、海峽西岸等區域城市群內部進行府際合作；東北、黃淮海、汾渭、河套、華南、甘肅、新疆等農業品主產區內部進行協作及其與工業品主產區之間進行貿易；依照“兩屏三帶”生態格局推進產業轉移、人口轉移，促進跨流域、跨地區生態補償和生態產品貿易；中央與地方在編修、實施、評估兩級主體功能區規劃時對財政、投資、產業、人口、土地、民族、環境等方面政策進行銜接；中央對地方、上級對下級、政府對部門實行差別化績效考評時構建府際協商機制；各級政府部門根據職能調整，撤銷、合并、增設機構，尤其是按“多規合一”進行機構整合。在區域協同發展背景下推進上述合作，需要消除“一畝三分地”的狹隘治理觀念，以協同理論構建府際合作機制，實現跨域合作、府際共贏和整體性治理。B24

我國府際合作實踐豐富，如中東部省份對口援藏援疆、流域糾紛協調、泛珠三角聯席會議等制度既體現行政主導也體現市場驅動，是政府治理在不同時空與使命下的多元組合。B25“十一五”以來，中央加大通過空間規劃重構國家與地方關系的力度，推出京津冀城市群、中原城市群、自貿區等新型區域規劃，形成了“新中央集權”與“新地方分權”相融合的府際治理結構。B26地方政府也依托行政自主權，借助于市場的力量進行各種正式、非正式合作，如粵澳采用“管委會+運營公司”模式開發橫琴島，北京市與水利部聯合設立國家水權交易所等。由于區域規劃類型復雜、反映的訴求各異，府際財政合作及損益分擔機制還不成熟，區域合作協議還缺乏法律依據，很多協作機制的象征意義大于實踐效果，合而不作、協而不同的問題不同程度地存在。國家“十三五”規劃提出創新區域合作機制，加強區域間、全流域的協調協作，強化互助機制、區際利益平衡機制、國家實驗區機制，這為府際協作明確了發展方向。

三、促進主體功能區規劃法治化的路徑

為了引導、規范、監管、評估主體功能區規劃的編制與實施，調動社會力量參與主體功能區建設與管理，建議國家層面以《全國主體功能區規劃》和相關政策文件為基礎，通過立法構建主體功能區制度與規則體系，促進主體功能區規劃工作法治化。

1.制定主體功能區規劃法

重大改革應于法有據。建議立法機關制定主體功能區規劃法，改變一些人“規劃就是法”的錯誤認識。在立法模式上，主體功能區規劃法可以選擇“獨立型”“嵌入型”“整合型”“交互型”模式。“獨立型”模式是指單獨制定主體功能區規劃法，該法與《城鄉規劃法》《土地管理法》《環境保護法》保持相同立法位階。“嵌入型”模式是指先在發展規劃法中明確主體功能區規劃的地位，待時機成熟再單獨制定主體功能區規劃法或主體功能區規劃條例。“整合型”模式是指制定空間規劃法或國土空間開發法（其中包含主體功能區規劃的相關內容），與發展規劃法構成二元規劃立法體系。“交互型”模式是指制定區域開發法或區域發展基本法（其中包含主體功能區規劃的相關內容），與空間規劃法協同調整國土空間開發。相較而言，“獨立型”模式最易確立主體功能區規劃的基礎地位，但需平衡發展規劃、國土資源、城鄉建設、環境保護等部門的空間管理權，協調各類區域政策。由于難度較大，故采用這種模式的主體功能區規劃立法在短期內恐難出臺。“嵌入型”模式最能突出總體規劃的統率地位，但需解決發展規劃與空間規劃孰主孰從的問題。由于國家發改委牽頭協調主體功能區編制事宜且國家“十三五”規劃要求加快出臺發展規劃法，故采用這種模式的主體功能區規劃立法可能最早出臺。“整合型”模式強調各類空間規劃立法的功能整合，面臨妥善處理空間規劃與國土規劃、區域規劃的制度銜接難題。“交互型”模式與“整合型”模式的調整范圍基本一致，二者都要求整合現行立法、政策、體制與機制，由于涉及復雜的利益沖突，故采用這兩種模式進行主體功能區規劃立法的可行性有限。綜上，通過制定發展規劃法來推動主體功能區規劃法出臺，這種思路在時機上相對成熟。

主體功能區規劃法應當兼顧規劃實體制度與規劃程序制度。規劃實體制度安排規劃主體的權力（利）、義務和責任，涵蓋主體功能區規劃的目標與地位、規劃管理體制、不同規劃之間的關系、規劃文本設計、規劃實施措施、法律責任等。規劃程序制度明確規劃編制與實施的流程，規劃編制流程包括立項、調研、編制、論證、公眾參與、審批、備案等，規劃實施流程包括任務下達、目標分解、中期檢查以及規劃的調整、評估、績效考核等。《全國主體功能區規劃》重實體輕程序，重編制輕實施，重責任輕權力（利），對地方不按時編制規劃、不當劃定功能區（如將生態價值較大的海邊規劃為開發區進行吹沙造陸）、配套措施不到位等問題缺乏問責機制，難以體現規劃法治化的價值理念。為了優化規劃實施效果，主體功能區規劃法應當重視規劃編制與實施的民主性與效益性。可采取的措施包括：將公眾參與列為規劃編制的必要環節；確立政府間規劃協商機制；明確主體功能區規劃與相關規劃的關系及如何銜接，構建規劃預算機制；建立主體功能區規劃評估、調整、問責制度，明確相關法律責任。

2.建立“多規合一”制度

主體功能區規劃與現行各類空間規劃是合作而非替代關系，其部分目標應通過城鄉規劃、土地規劃等規劃予以落實，這涉及規劃銜接問題。規劃銜接表面上看要求相關規劃之間在內容上不矛盾，實質上要求規劃編制部門之間協同履職。通常情況下，規劃銜接需遵循專項規劃銜接總體規劃、發展規劃銜接空間規劃、下級規劃銜接上級規劃、年度規劃銜接中長期規劃等要求，銜接內容涉及戰略、立法、標準、目標、措施等，銜接方式可采取自行銜接、專門銜接與聯合銜接。B27國家在制定主體功能區規劃法時，應建立規劃銜接制度。在立法出臺之前，可以修訂《城鄉規劃法》《土地管理法》《環境保護法》等法律，在其中增加相關規劃與主體功能區規劃銜接的要求，將“多規合一”的政策目標轉化為法律原則，強化規劃之間的銜接關系。此外，地方政府應加快構建“多規合一”的機制與規則。“多規合一”機制在實踐中有縱橫之分：縱向機制可采取領導小組、辦公室、專門負責小組等多層架構，橫向機制可采取議事協調機構、部門聯席會議、信息聯動平臺等架構。B28“多規合一”規則是政府部門整合多種規劃時處理相關標準和技術規范的協調問題的行為指引，表現為基礎數據、用地分類、規劃期限、信息平臺等方面的銜接、統一準則。由于法定規劃須符合立法目標，所以“多規合一”中相關信息、標準、技術規范等的銜接不應違背立法規定的禁限條件。以主體功能區規劃為基礎的多規整合中，禁限條件是對各類功能區控制資源開發的范圍、方式、強度等的法定要求。城鄉、土地、產業等規劃需根據禁限條件調整空間區劃的功能與政策，形成由各類保護線、控制線、利用線組成的空間開發規則體系。地方政府可根據試點經驗，對規劃的編修標準和技術規范提出建議，促進規劃立法與規劃技術相銜接。

3.依法調整地方發展事權

各地政府應立足本地區功能定位發展特色經濟，并通過府際財政、貿易、公共服務等方面合作機制促進區際平衡發展。優化開發區是開發密度高、資源環境承載力開始減弱的區域，轄區政府應由重速度和數量轉向重穩定和質量，通過編修產業負面清單、提高環境標準、減少用地指標、調整空間規劃、對外疏解產能等措施，實現產業結構優化升級。重點開發區是環境承載力強、經濟與人口集聚條件好的區域，轄區政府應承擔經濟增長責任，在用地、投資、信貸等方面采取投入促進政策。農產品主產區以農業生產為主，轄區政府需注重耕地保護、作物管理、糧食安全、食品衛生、科技轉化、農業生態保護等，防止非農產業排擠農業用地和生產經營。重點生態保護區重在提供優質水源、大氣、森林、景觀等生態產品，轄區政府需嚴格執行環境與資源保護法，探索碳匯交易、水權交易、生態旅游等經營項目。禁止開發區內禁止從事資源消耗和環境破壞性產業，轄區政府需嚴格執行禁止性規定，有條件地開展科研、旅游、生態產品開發等活動。以上差異化事權的有效履行，需要各地調整地方立法和政策。調整的要點包括：（1）注重政策功能組合。各地經濟發展要在空間定位的基礎上，以產業政策為主導、財政政策為支持、社會政策為保障。（2）注重區際制度銜接。主體功能區與非主體功能區具有兼容性與可變性，往往相互滲透，因此，政府之間需加強制度銜接，形成一體化治理體系。B29（3）強化資源環境底線。所有功能區均應嚴格履行節能、環保、資源保育等義務，倡導綠色生產生活方式。（4）保障企業和公民權益。禁限開發區應制定并實施關于企業關閉、搬遷、轉產補償的預案，維護企業經營利益和公民生存利益。（5）注重權責利對等。各地政府應按照功能區劃設計績效考評指標并分解至單位和個人，構建激勵措施與倒逼措施相結合的規劃評估機制。

4.探索生態預算制度

主體功能區規劃的實施將引起政府間發展事權差異化。依照事權與責任相匹配原則，政府應調整預算模式，發展新型府際財政關系。在這方面，一些國家基于資源環境責任編制生態預算的做法頗具借鑒價值。生態預算于20世紀90年代在德國試點，基本做法是：政府預先對年度和中長期資源消費情況及環境承載力進行估算，產生估算外生態債務時及時采取平衡措施。生態預算將生態環境作為可計量、可交易的產品，為國家對重點生態功能區和禁止開發區進行生態補償提供核算基礎。該預算采用物質流核算法，對社會經濟圈內的空氣、水、固體物質等的生態生產力進行測算，這對促進資源減量消費具有政策意義。B30其實，我國生態補償實踐中已經考慮到林地覆蓋率、固體廢棄物排放強度、空氣質量達標率、水源涵養指數等指標，但因《預算法》將生態補償分列在一般公共預算的環保支出和政府性基金預算中，沒有單獨設置生態預算，并且，各地主體功能區規劃主要設置了定性目標，各功能區的社會經濟、資源環境指標未充分量化，故生態預算制度尚難以單獨建立，這預示著前文所述生態補償的依據、對象、方式、標準等方面問題將持續存在。

不過，我國資源環境政策正朝著納入生態預算的方向邁進。主要表現有：（1）2016年8月國務院發布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》將對全國生態具有基礎性作用的生態環境保護列為中央事權，跨省區環境保護列為中央與地方共享事權，央地生態環境保護的主輔責任由此確立。（2）黨的十八屆三中全會提出探索編制自然資源資產負債表，2016年5月國家發改委等九部委印發的《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》提出加快推進資源消耗、環境質量、生態保護紅線管控的統計監測核算制度建設，這兩項工作將推動生態生產力計量考核工作，為劃分財政支出責任、評定政府生態績效提供基礎數據。（3）2016年5月國務院辦公廳發布的《關于健全生態保護補償機制的意見》將森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流和耕地七類資源納入生態補償范圍，有利于各主管部門明確工作重點，整合補償職責。（4）2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》要求對國有資產實行審計全覆蓋，審計對象包括相關資金的征收、管理、分配和使用。基于上述政策，國家制定生態補償條例時應倡導生態預算理念，采用生態預算技術和措施，理清府際責任，細化評價指標，拓展資金來源，逐步構建主體功能區生態預算目標框架；B31要鼓勵企業編制生態預算報告，在全社會加強生態預算教育，讓生態產品成為看得見摸得著分得清用得好的社會財富。

5.構建府際利益協調機制

無論是財政法還是政府機構組織法，均需回應政府基于區域協同發展而進行的機制創新。考慮到長期以來中央政府對區域發展進行垂直領導的現實，由中央主導設計府際利益協調機制更具權威性和正當性。建議由國務院成立主體功能區規劃推進領導小組來協調處理重大問題，設立國有自然資源資產管理委員會或資源環境部統一履行自然資源管理職責，成立國內產業轉移管理局編制國家產業轉移布局規劃與指導目錄。當然，最直接有效的做法是制定主體功能區規劃法來明確府際利益協調機制。鑒于中央政府習慣于采用政治包干方式向地方分解任務指標，設計府際利益協調機制時應重視政府間磋商，回應地方訴求。實踐中，一些地方出于協同發展構建了府際利益分配、協調、補償機制及爭議調處機制。多數機制以府際協議為載體，其中部分協議僅表明了合作意愿和行動框架，沒有實質性權責安排，對政府不產生硬約束；部分協議則創造性地調整權責配置，直接影響利益增損。如北京市中關村科技園區在秦皇島市設立了分園，兩地政府協議各自分享入園企業所產生稅收的40%。B32這種“飛地經濟”稅收共享協議面臨合法性挑戰：一是協議的簽署缺乏立法支持；二是稅收協商分享不符合稅收法定原則。類似協議在履行中發生糾紛時，只能雙方協商解決或由上級政府調停，司法手段無法介入。因此，我國有必要制定政府關系法或政府間財政關系法，為政府間權力界定、職責協同、財政分享、糾紛解決、責任承擔等問題的解決提供法律依據。

注釋

①鄢一龍：《目標治理是中國獨特的制度創新》，《前線》2013年第11期。

②樊杰：《我國主體功能區劃的科學基礎》，《地理學報》2007年第4期。

③韓博天等：《規劃：中國政策過程的核心機制》，《開放時代》2013年第6期。

④John Friedmann. Planning Cultures in Transition.Comparative Planning Cultures，Routledge， 2005， p43.

⑤樊杰：《我國為何要規制空間》，《瞭望》2011年第20期。

⑥劉亭：《“多規合一”的大邏輯》，《浙江經濟》2016年第5期。

⑦程信和：《硬法、軟法與經濟法》，《甘肅社會科學》2007年第4期。

⑧楊博華：《實現空間發展戰略規劃法制化——解讀〈天津市空間發展戰略規劃條例〉》，《天津人大》2011年第11期。

⑨彭飛榮：《論規劃效力對政府責任的法律控制》，《南華大學學報》（社會科學版）2007年第6期。

⑩陳惠陸：《“多規合一”廣東破局 “五位一體”規劃先行》，《環境》2015年第6期。

B11蔡云楠：《新時期城市四種主要規劃協調統籌的思考與探索》，《規劃師》2009年第1期。

B12蘇涵、陳皓：《“多規合一”的本質及其編制要點探析》，《規劃師》2015年第2期。

B13陳雯等：《市縣“多規合一”與改革創新：問題、挑戰與路徑關鍵》，《規劃師》2015年第2期。

B14韓青等：《城市總體規劃與主體功能區規劃管制空間研究》，《城市規劃》2011年第10期。

B15肖金成：《中國空間規劃編制——基本情況與設想》，《今日國土》2009年第12期。

B16楊學聰：《北京發布新增產業禁限新版〈目錄〉 城六區首次實施統一禁限措施》，《經濟日報》2015年8月26日。

B17楊愛平：《從地方發展權的失衡看當代中國的區域不平衡發展》，《太平洋學報》2011年第10期。

B18茍麗麗：《“綠色”的權威及其實踐——內蒙古一個生態移民村的社區透視》，中央民族大學碩士學位論文，2006年，第24頁。

B19王健：《主體功能區：“規劃”政府體制》，《新理財：政府理財》2010年第7期。

B20張雷、龍群：《全國最年輕最美麗廬山市精彩亮相》，《九江日報》2016年5月31日。

B21蘇楊：《國家公園建設：先補齊生態補償制度短板并體現國家事權》，《中國發展觀察》2016年第11期。

B22覃甫政：《論生態補償轉移支付的法律原則——基于生態補償法與財政轉移支付法耦合視角的分析》，《北京政法職業學院學報》2014年第2期。

B23沈茂英：《重點生態功能區農戶生態補償問題研究》，《四川林勘設計》2013年第4期。

B24曾凡軍：《府際協調低效率與整體性治理策略研究》，《學術論壇》2013年第1期。

B25宋彪：《分權與政府合作——基于決策制度的研究》，中國人民大學出版社，2009年，第101—102頁。

B26張京祥：《國家—區域治理的尺度重構：基于“國家戰略區域規劃”視角的剖析》，《城市發展研究》2013年第5期。

B27宋彪：《中國國家規劃制度研究》，中國人民大學出版社，2016年，第145—154頁。

B28朱江、尹向東：《城市空間規劃的“多規合一”與協調機制》，《上海城市管理》2016年第4期。

B29賈若祥：《東北地區主體功能區規劃需要處理的幾個關系》，《宏觀經濟管理》2007年第11期。

B30[奧地利]陶在樸：《生態包袱與生態足跡——可持續發展的重量及面積觀念》，經濟科學出版社，2003年，第136—141頁。

B31徐莉萍、孫文明：《主體功能區生態預算系統合作機理研究》，《中國工業經濟》2013年第7期。

B32王海燕：《跳出“一畝三分地” 為企業開拓廣闊產業發展空間》，《北京日報》2014年5月12日。

責任編輯：鄧 林