歐盟重大突發事件應急協調機制及其借鑒

曹海峰

摘 要：歐盟在多年應對重大突發事件的實踐中，逐漸形成了一套相對完善的協調機制。歐盟應急協調機制主要可概括為宏觀和中觀兩個層面：宏觀層面主要包括政治動員、政策協同和民眾溝通；中觀層面的應急反應協調機制可歸納為“五大要素”，即應急協調反應中心、通用應急通信與信息系統、模塊化救援隊伍體系、標準化應急救援培訓體系以及全景應急演練。可從以下幾個方面進一步完善我國應急協調機制：一是進一步提升中央應急管理部門的權威性，二是進一步完善重大突發事件民眾溝通和信息發布制度，三是盡快成立國家層面的應急指揮協調中心，四是加快建立標準化、模塊化的應急隊伍和保障體系，五是進一步完善我國對外災害援助與應急協作的工作機制。

關鍵詞：歐盟；應急協調；政策協同；重大突發事件

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0060-08

歐盟目前共有28個成員國，總面積約438萬平方公里，人口規模約為5.02億。作為一個整體，其地理面積和人口規模均接近于我國的一半，區域內常見的自然災害和技術災難等突發事件類型也與我國存在很多相似性。歐盟應急管理的一大突出特點是很多跨界突發事件的處置需要各成員國共同參與，協同應對。經過二十多年的實踐發展，歐盟逐步形成了一套相對完善的重大突發事件協同應對體制和應急管理機制，很多做法值得我們學習借鑒。深入研究歐盟的跨界應急協調體制和運作機制，并與國內情況進行比較分析，可以為我國的應急管理機制建設提供重要參考，具有重大的現實意義。

目前關注歐盟應急管理協調機制的研究多集中于歐盟民防工作的概述①和介紹②，或聚焦于歐盟與外部的應急合作模式③、歐盟民防體制機制的組織框架④、歐盟民事保護應急培訓演練⑤等方面，其相關成果對進一步改進我國應急管理機制建設提供了頗為有益的借鑒和啟示。總體來看，當前的研究多側重于歐盟政策和運作體系的介紹性研究或是某一方面的專題研究，而對深層次的政治動員和民眾溝通體制、資源配置優化模式、協同管理機制等領域的深入研究還較少，尤其是缺乏歐盟應急協調機制與我國當前跨界應急協調機制的對比研究。為此，亟須從理論和實踐角度對歐盟重大突發事件應急協調機制展開深入分析，以期為完善我國跨界應急協調機制建設提供理論參考和對策建議。本研究擬對歐盟的跨界應急協調機制展開分析，主要著眼于歐盟應急協調體制的宏觀層面，即政治動員、政策協同、民眾溝通，以及中觀層面的應急協調管理機制，在此基礎上，結合我國當前實際，提出完善跨界應急協調機制的參考對策。

一、宏觀層面：歐盟重大突發事件中的政策協同與民眾溝通

“9·11”事件后，歐盟各成員國逐漸意識到聯合應對恐怖主義和重大跨界突發事件的必要性。尤其是近年來，隨著恐怖襲擊事件和其他重大突發事件在歐盟范圍內屢屢發生，歐盟進一步認識到這種宏觀層面協同應對體制的重要性。為此，歐盟各成員國進一步強化了政府間跨界合作的政策協同力度，強化了對社會公眾動員能力建設，并加強了對民眾溝通機制建設，以此來提升整個歐盟共同抵御恐怖主義侵襲和應對重大突發事件的抗逆力。

1.政策協同，規則先行

宏觀層面，歐盟在重大突發事件的協同應對方面，特別注重政策和制度的規范化建設。凡涉及跨國的重大突發事件應對事項，歐盟一般均會事先約定，共同立法，或出臺歐盟法案或制定規范化文件，為開展應急管理協調合作提供法律支持。這些法律或規范性文件主要包括關于應急管理的合作政策、程序流程和運作機制等方面的內容。負責國際合作、人道主義救助以及民事保護的專門內閣辦公室隸屬歐盟委員會，該辦公室具體負責相關政策的制定，其辦公人員由各成員國選派，共同參加組閣。

在歐盟重大突發事件應急協同工作中，具有代表性的重要法案有三個。一是“9·11”事件發生以后，歐盟成員國共同通過的歐盟理事會第792號決議⑥。該決議首次明確了歐盟成員國應共同集中各自資源，集合各方力量，共同應對歐盟范圍內可能出現的重大危機，這標志著歐盟民事保護機制正式建立。二是歐盟于2006年11月通過的第1717號法案，明確提出要建立社會穩定機制（IFS）。⑦該法案主要針對各類全球性危機和重大風險，如恐怖襲擊、重大跨境事件、大規模殺傷性武器潛在威脅等，提出了各國協調應對的總目標和總原則。法案在構建歐盟聯合反恐，共同打擊極端主義和暴力恐怖主義，共同打擊有組織犯罪以及保護關鍵基礎設施等方面，提出了一整套規則，為歐盟協同應對全球性、跨地域的危機做好應急準備，從而確保了歐盟在重大危機狀態下能夠保護和維持正常的社會秩序、公民安全及其基本人身自由。三是歐盟于2013年12月份出臺的第1313號法案⑧。該法案將歐盟委員會下設的監測和信息中心（MIC）改組為歐盟應急協調反應中心（ERCC），并在硬件和軟件方面予以配套，使該中心的職能范圍從單純的信息監測分析擴展至監測預警與協調調度，從機構建設上確保了歐盟應急協調機制的高效運作。

通過不斷出臺和修訂相關法案，歐盟大大提升了應急協調的制度化水平，逐漸建立起一套相對完善的應對重大突發事件的跨界協調規則，在各成員國聯邦政府或中央政府間建立了較為完善的溝通渠道，歐盟協同應對重大危機的制度化基礎得以形成。

除此之外，為適應危機管理的特點，在緊急狀態下，歐盟還會專門就突發的重大危機事件召開成員國協調會議。如2015年1月，歐盟主要成員國在巴黎召開歐盟反恐協調會議，同時歐盟移民與內政委員、反恐協調委員等要員也均參會，商討各成員國如何共同應對日益嚴峻的國際恐怖主義威脅。隨后，歐盟委員會還舉行歐盟反恐峰會，討論出臺新的歐盟聯合反恐方案⑨。

2.積極溝通，動員民眾

在遇有重大突發事件時，歐盟成員國除了在操作層面開展協同救援、聯合執法等具體行動外，往往還會在第一時間共同發聲，通過媒體表達立場，對受災國政府進行聲援；同時借此表達對受災國民眾的關切，從而形成政治動員合力。

2015年11月13日深夜法國首都巴黎遭受系列恐怖襲擊事件，造成上百人傷亡。事件發生約兩小時后，法國總統奧朗德通過電視直播發表講話，宣布法國進入緊急狀態，并公布了政府正在采取的一系列應對措施，號召民眾團結起來，冷靜面對局勢，同時要堅定對政府的信心。與此同時，德國、英國等國的政府首腦紛紛通過電視、網絡媒體發表聲明，表達關切，提出了要與法國民眾同在，并將竭盡全力施以援手等倡議。回顧當年1月7日，法國《查理周刊》總部遭遇恐怖襲擊，導致12人死亡，為了悼念遇難者，巴黎當地時間1月11日15時25分，歐洲理事會（歐盟的最高決策機構）主席以及來自德國、英國等歐盟國家和美國等非歐盟國家的40多位政府首腦和要員與法國總統奧朗德手挽手參加反恐大游行，當天參加游行的民眾達到了100萬人⑩，這極大地振奮了民眾的反恐怖斗爭士氣，增強了民眾對政府的信心。經過此番政治動員，法國民眾的反恐情緒高漲，在最短的時間內達到了“所有人都團結起來”的目的。此外，在事發后積極營造事態可控的社會情緒感知氛圍，也是歐盟國家在重大突發事件后的常規做法。如事發后第一時間公布事件人員傷亡情況，公布政府采取的應急處置和救援救助措施，安撫社會情緒，最大限度地減少事件對民眾造成的負面影響。

重大突發事件發生后，歐盟各大新聞媒介的及時參與和介入也是歐盟共同應對危機的一大亮點。一方面，各知名電視臺和各大網絡媒體、社交媒體等，在社會民眾間扮演著第一信息來源的重要角色，來自媒體的信息與歐盟官方信息的相互印證，大大提升了信息來源的可靠性和準確性。另一方面，各大電視臺、各大網站、推特或臉譜等自媒體，也是溝通民眾和進行社會動員的重要平臺，這些媒體平臺能夠在第一時間為廣大民眾提供有關事件的權威信息，平息可能產生的公眾恐慌。事件發生后，各大媒體都會秉持客觀公正的評說準則，積極對事態進展進行跟蹤報道，及時發布政府部門的權威消息，為引導和安撫社會情緒提供了重要的信息溝通渠道。

歐盟還專門開發了一個新聞自動收集與分析系統，涵蓋了歐盟內部以及全球各大媒體平臺的新聞信息。該系統可實現每5分鐘的自動高頻率互聯網網站監控，并能對網站涉及突發事件的敏感信息進行全文分析和有用信息自動抓取。2014年11月5日—11日中歐應急管理合作項目國家行政學院代表團訪問歐盟總部時歐盟人道主義援助與民事保護協調機制辦公室（ECHO）提供的數據顯示，這套系統目前已成功應用于歐盟重大突發事件的應急協調工作，在歐盟和全球范圍內進行監控的新聞網站已高達4500個，每天監控新聞報道20萬篇，涉及70余種語言、1000多類新聞信息，僅是其中設定的監控關鍵詞就達到了3萬個。與此同時，歐盟委員會與一些主流媒體和知名電視臺之間還建立了信息共享機制，重大突發事件發生后，雙方的信息可以在第一時間內實現共享。此外，歐盟各國還建立龐大的志愿者團隊，通過網絡或推特、臉譜等自媒體平臺，在歐盟范圍內形成了一個龐大的突發事件信息報告志愿者組織體系，能夠第一時間無償為政府提供突發事件的第一手信息。

二、中觀層面：歐盟重大突發事件應急協調的管理機制

長期以來，歐盟各成員國在應對危機和重大突發事件、保護公民生命財產免受或減少損失的過程中，逐漸認識到協同合作與資源共享的重要性。經過20多年的實踐發展，在應急協調的體系框架、組織機構、運作模式、救援力量、資源配置與優化方式以及應急培訓演練等中觀層面的組織運作方面，歐盟逐步形成了一整套相對完備的管理機制。

歸納而言，歐盟應急協調機制包括“五大要素”：一是應急協調反應系統，由應急協調反應中心（ERCC）具體負責，它是歐盟應急協調的“神經中樞”，也是協調機制運轉的核心機構。二是公共危機與信息溝通系統（CECIS），是機制內各方信息溝通的主要渠道，確保各方能夠在第一時間獲取準確信息。三是模塊化隊伍體系，這是確保救災行動的關鍵，其突出特點是標準化、模塊化。由來自不同國家的成員組成的隊伍可以在救災現場實現無縫對接，極大地提高了救援效率。四是應急培訓系統，主要是向各成員國應急管理人員和救援專業人員提供標準化的培訓課程，這是保證隊伍具備模塊化作戰能力的基礎和關鍵環節。五是應急模擬演練，歐盟定期向參與協調機制的成員國和人員提供有關應對突發事件的決策指揮、現場處置、溝通協調等方面的桌面推演和實戰演練，通過演練不斷發現問題，改進工作流程，提升應急能力。

1.歐盟應急協調的“中樞”——ERCC

歐盟內外部應急協調機制的主要負責機構是歐盟委員會人道主義援助與民事保護協調機制辦公室（ECHO），其主要工作包括制定歐盟宏觀層面有關應急協作的政策法規、規劃應急處置課程體系、培訓救援人員、遴選專家、處理援助請求等事項。該辦公室是歐盟委員會重要的應急管理協調機構，對上直接對歐盟委員會負責。辦公室下設歐盟應急協調反應中心（ERCC），實行“7天—24小時”全天候運作，是歐盟內外部跨國支援和歐盟對外支援的核心實體運作協調機構。

歐盟應急協調反應中心實行值班制度，主要通過歐盟應急協調機制中的通用應急通信與信息系統（CECIS）和全球各大電視臺、網絡媒體兩條途徑獲取歐盟內外部的災害災情信息。歐盟應急協調反應中心可在第一時間與各成員國以及ECHO分布在全球6大區域的44個分支機構實現突發事件災情信息實時互通和共享，可以在接到災情信息24小時內做出重大決策。

歐盟應急反應合作的根本目標就是要通過促進歐盟重大災害中的共同參與機制，來強化救災救援的國際合作，提高歐盟成員國共同應對重大災害的能力。歐盟應急處置反應的協作機制大致遵循“請求—反應—匹配分析—派遣—援助—反饋”的流程。一般情況下，先由受災國提出請求，然后歐盟做出反應，進行隊伍調遣和資源配置，向受災國派出救援專業人員隊伍和專家隊伍。

首先受災國在遭受自然災害、技術災難、恐怖襲擊或者其他人為災難時，向歐盟應急協調反應中心（ERCC）提出援助請求。應急協調反應中心根據受災國申請內容、成員國應急資源和能力儲備情況面向所有成員國進行任務需求—供給的匹配分析。經過分析之后，歐盟將最適宜成員國應急資源的模塊任務自動分配給能夠勝任的各成員國。具備標準模塊化隊伍的成員國根據自身的情況，在評估基礎上決定是否接受歐盟分配的任務。一旦決定接受任務，則需要根據ERCC的要求，做好救援設施設備、人員選派以及交通運輸等方面的應急準備。隨后由ERCC向受災國提出啟動緊急援助的反饋，受災國根據災情決定是否接受歐盟援助。在受災國決定接受援助后，ERCC還會協助運輸救援物資并派遣專家工作組赴受援國開展救援指導工作。救災結束后，由受援國提交資源使用情況報告，歐盟根據報告進行資源使用效率等方面的有效性評估和分析，以便進一步改進后續工作機制。每一次重大災害救援工作結束后，歐盟都會認真組織開展關于應急反應的救援評估，并向歐盟委員會提交評估報告。

2.歐盟通用應急通信與信息系統——CECIS

為確保信息在各成員國之間真實高效傳遞，同時也為了信息保密的需要，歐盟專門開發了通用應急通信與信息系統（CECIS）。一方面，CECIS系統可用于各成員國與歐盟之間的溝通聯絡，接受受災國的援助請求，發布援助模塊要求，向受援國作出派遣回應；另一方面，該套系統以先進的衛星導航技術作為平臺支撐，可以對歐盟內外部的森林火災、洪水、海嘯、颶風、特大暴雨、干旱等極端天氣和重特大自然災害開展監測和預警，并及時向受災害影響國家發布預報和預警信息，提供必要的技術指導。

歐盟規定，各成員國有關公民保護與危機應對的國家機構應利用歐盟的CECIS系統進行彼此之間的聯絡和信息交互。除此之外，歐盟成員國在遭受災害后向歐盟ERCC發出援助請求時，也應盡可能利用該系統進行。與此同時，該信息系統也是歐盟與第三國、聯合國等其他國際組織進行災害救助和人道主義援助的主要聯系渠道，歐盟為此還專門開發了一個單獨的系統版本，以便用于與歐盟以外其他國家和國際組織的信息聯系。

歐盟的通用應急通信與信息系統（CECIS）可分為三個層面：頂層為網絡層，主要是連通各成員國與歐盟的應急協調反應中心；其次為應用層，包括數據庫和其他維持歐盟應急協調機制運行所需要的其他信息系統，應用層的主要任務是從技術上確保通訊的暢通，并確保歐盟ERCC與成員國應急機構之間的信息能夠共享；最后是安全層，包括系統設置、規則和程序，以確保信息的真實性，并確保通過該系統進行交互和共享的數據信息的完整性和保密性。通過網絡層—應用層—安全層三個層面的設計，CECIS系統可以從頂層設計、技術保障以及信息安全等方面確保歐盟應急協調機制的高效運行。在近年來的跨國救災援助實踐中，歐盟范圍內的受災國與歐盟ERCC的信息交互均通過CECIS系統完成。目前該系統已成為支撐歐盟應急協同機制高效運轉的重要基礎平臺。

為方便歐盟各國共享災情和救災信息，歐盟專門開發了“國家信息報告模板”，對受災信息、人員傷亡、需求資源等關鍵信息要素做出了標準格式要求。該模板不僅要求各國提供可供聯系的“聯絡點”信息，還要求準確提供用來處置自然災害、技術災難、放射性災難、環境事故或海洋污染等各類突發事件的必要信息。

歐盟要求在CECIS系統數據庫中，應提供可供歐盟ERCC調用的模塊。歐盟要求各成員國應及時更新各自的數據，并及時上傳至CECIS系統，以確保歐盟可以實時調用這些信息。同時，成員國也可以通過“只讀”模式讀取和調用系統中其他成員國的數據信息。歐盟會根據成員國的需求和災害情況及時對CECIS系統進行更新與維護。在確保數據安全的情況下，歐盟也會與其他國際組織共享相關災情信息，如近年來歐盟與聯合國減災署等國際機構在自然災害救援中的信息共享與合作。

3.歐盟的模塊化應急救援隊伍體系

歐盟為了更好地發揮各成員國在大災中的救援合力，采用了模塊化的隊伍體系建設模式。此舉的最大好處是各成員國可以取長補短、互惠互利，最大限度發揮各國在救災中的優勢。救災實力強的國家可以做到各個模塊全覆蓋，救災實力弱的國家可以根據本國災害發生規律，有針對性地建設特定的救災模塊隊伍，一旦發生超出自身能力范圍的巨災大難，可以通過歐盟協調機制，在第一時間內動員和調集他國優勢兵力，以最快的速度投入到救援當中。歐盟要求，各成員國模塊在被派遣之前必須在最短時間內預先具備所需的救援能力，救援隊伍必須確保自身具有自我保障的能力；各個模塊必須按照統一的標準進行人員和設施配置，甚至要采用統一的救援術語，以此來確保救援力量在現場的快速銜接能力。歐盟不僅要求各成員國模塊化隊伍必須經過歐盟的審核認可和注冊后方可參與救援行動，同時還要求其必須經常性地組織開展必要的培訓和演練活動。唯有如此，這些模塊化的隊伍在重大災害發生時，才能在第一時間通過“組裝”的方式快速投入戰斗，取得最大的戰斗效果。

目前，歐盟共建立有17個專業的模塊化隊伍體系，另有1個技術支持小組負責為專業救援隊伍提供技術支持服務。歐盟于2014年10月發布了《歐盟民事保護機制》（NO.1313/2013/EU）的配套細則文件C—7489。該文件對17個專業模塊的任務、救災能力、主要組成、自我保障、部署調度等方面的要求做出了詳細規定，成為確保各個專業模塊隊伍救援救助能力的關鍵支持。17個專業化模塊隊伍的突出特點是采用了模塊化、標準化的隊伍建設理念。在各個模塊隊伍的建設過程中，針對救援人員的配額、救援設備的標準、救援目標、救援效果以及后勤保障能力等，歐盟均做出了詳盡而又具可操作性的指標要求。各成員國只要嚴格按照歐盟模塊化隊伍的建設標準來組建并維持運行若干支救援隊伍，就可以確保在歐盟應急協調機制的框架下第一時間參與救援行動。

經過十余年的建設發展和救災檢驗，歐盟的這套標準化救援模塊隊伍體系，不僅特別適應歐盟成員國眾多且各個國家隊伍能力參差不齊的現實情況，也充分顯現了其在跨國、跨境、跨區域救援過程中的強大適應性和救援效率。成員國甚至可以根據自身的災害特點，專門有重點地發展幾類應急救援模塊，平時一般性災害主要依靠自身力量救援，當遭遇大的災害時，可充分發揮歐盟應急協調機制的優勢，第一時間從其他成員國動員和調派相應的模塊化隊伍，及時開展專業化應急救援行動。歐盟這種集全盟之力，共同應對災害的救災模式，在重特大突發事件的救災救援中能充分發揮集團式作戰的優勢，最大限度地利用各種人力物力的救災資源，此舉值得其他國家和地區學習借鑒。當然，應急合力的形成有賴于前期各成員國普遍約定并一直遵循的模塊隊伍體系建設模式和應急協調規則。

4.歐盟應急管理協作機制中的培訓工作

為進一步增強各成員國在應急協調機制中的協同、兼容和互補能力，強化法律框架的約束作用，培養團隊合作意識，消除跨文化合作所帶來的交流障礙，同時也為了進一步提升救援人員的實戰技能，歐盟建立了一套完善的人道主義救援與公民保護應急協調培訓工作體系。應急協作培訓工作由歐盟人道主義援助與民事保護協調機制辦公室（ECHO）具體負責，主要包括制定培訓計劃和年度預算、更新培訓課程模塊、聘用培訓專家以及組織實施培訓等事項。目前，歐盟每年在應急協調聯合培訓方面都投入了巨大的人力物力。2014年11月5日—11日中歐應急管理合作項目國家行政學院代表團訪問歐盟總部時，ECHO提供的統計數據顯示，歐盟每年在應急管理協作方面開展的培訓課程達到37—46期，每年組織培訓的場次達900—1100個，每年用于聯合培訓的費用約為36億歐元。

歐盟應急管理協作培訓工作的最大特色是突出模塊化，在2012—2016年的培訓計劃中，歐盟開發了12個應急管理培訓模塊，不同模塊由不同的培訓主體完成。自2002年以來，歐盟應急管理協調機制已經培訓了2200多名應急管理領域的管理者和專業人員，培訓的對象主要包括綜合性應急管理人員和專業性應急管理人員，前者的培訓類似于美國標準化應急指揮體系（ICS）中的指揮官、協調官、安全官、新聞官的培訓，后者的培訓主要側重于對學員進行專業救援知識的培訓，如針對火災、地震、洪水、化工廠爆炸、危化品泄露、海洋水質污染等不同類型災害開展的專門性培訓。

培訓模塊采取進階式培訓，分為介紹性入門課程、操作層面課程以及高級管理課程三個階段，主要內容包括團隊機制課程（入門課程）、技術專家課程、運行管理課程（包括信息管理、國際協調、任務評估等子模塊）、高層協作、團隊領導、技術支持等課程模塊。工作人員須在各所在成員國完成低階入門課程，而高階的專家課程、國際合作課程、高層協調課程在歐盟層面完成。培訓的授課形式包括課堂講授、案例研討、桌面演練以及指揮部演練等，其中桌面演練和指揮部演練是重中之重。模塊化課程能夠最大限度地集中各方優勢資源并加以整合利用，提高培訓效率。

5.歐盟層面應急協同演練的組織與實施

應急演練是歐盟救援隊伍在應急準備階段中的一項重要活動。演練主要分為桌面演練、指揮部演練和綜合性全景演練三大類。通過演練，能夠檢驗歐盟危機決策流程、計劃、方案及公民保護機制的有效性，檢驗模塊化隊伍的救援能力及其相互間的現場協同合作能力，及時發現急需改進的薄弱環節，并逐漸形成了規范有效的應急演練制度。同時，由于突發事件應急處置對實戰能力的要求極高，歐盟也將開展應急演練作為不同成員國事先熟悉合作流程，不同模塊隊伍增強現場銜接能力的主要途徑。

過去10年間，歐盟不斷加大在應急聯合演練方面的資金投入，每年用于應急演練的預算達到200萬歐元，開展了針對不同種類重特大突發事件的聯合應急演練，并將各成員國之間的應急協作能力作為演練檢驗的重點內容之一。截至目前，歐盟已成功組織實施了30多次全歐盟范圍的綜合性全景演練，演練的內容涵蓋了自然災害、人為災害等各種突發事件的類型，如流域洪水、跨境森林大火、核泄漏事故、海上漏油污染事故、化工廠爆炸事故等。B11

整個聯合演練過程中，ECHO都會與演練實施的落地國、參與各成員國、各合作方進行充分溝通，以確保各方對歐盟應急協調機制的各項政策理解一致，并相互支持，從宏觀上確保演練達成預期目標。同時歐盟也非常重視對演練中各項救援活動效果的評估反饋，并將反饋結果應用于未來的應急培訓中，使演練在改進聯合民防機制的各相關構成要素中能夠發揮非常積極的促進作用。

三、他山攻錯：歐盟應急協調機制對我國相關建設的有益啟示

歐盟在重大突發事件應急協調方面的成功經驗得到了各成員國的普遍認可，在實踐中取得了良好的效果，對我國進一步強化應急協調機制建設具有非常重要的借鑒意義。本研究特提出以下幾個方面的參考對策。

1.進一步提升中央應急管理部門的權威性

汶川地震以來，我國統一領導、綜合協調的應急管理體制優勢贏得了歐美國家的普遍認可。我國中央政府在應對巨災和重大事件（特別是地震、洪水以及重大傳染性疾病等）時調度全國資源參與救災的介入效率贏得了國外應急管理同行的贊譽。這種統一領導、綜合協調的應急管理體制優勢，是中國特色御災救災模式的重要體現，展示了我國應急救援體制“集中力量辦大事”的優越性。但是也應當看到，當前我國在重特大災害發生后的應急協調還未能形成常態化工作機制，每一次大災后的協調工作都要另起爐灶，有時還會因為參與力量的變化而變得“水土不服”。因此，如何探索實現重特大災害應急協調機制的科學制度化，便成為一個不可回避的重要課題。

為此，建議今后在不打破現有應急管理體制的前提下，可考慮進一步提升國務院應急管理辦公室的級別，強化其對全國各類綜合和專業應急救援力量的綜合協調職能。常態下，注重完善國務院應急辦牽頭的各方力量協調、溝通、調度與合作長效機制。以信息共享和資源統籌配置為兩大著力點，建立以風險為驅動的重大安全風險信息流轉制度，完善全國范圍內應急資源統一配置和統籌調度機制，定期組織跨部門、跨專業、跨地區的協同演練，提升重大事件發生后各方統一行動的默契度。非常態時，可以賦予中央政府應急指揮決策辦事機構必要的職責和權限，提高機構的權威性，提升其對各方的協調力度。

2.進一步完善重大突發事件民眾溝通和信息發布制度

2016年我國密集發布了《關于全面推進政務公開工作的意見》《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》及其配套的《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》等一系列規范性文件，對重大突發事件的新聞發布、公眾溝通等工作提出了較為詳細的要求。建議今后再進一步細化對跨地區、跨部門、跨行業的重大突發事件的民眾溝通和輿情引導工作，明確輿情回應的責任主體。確立跨界突發事件溝通引導“頂格”回應的原則，即重大突發事件發生后，應有較高級別的官員及時出面對事件客觀情況、事態處置進展、人員傷亡情況等公眾關切的核心問題，進行頂格回應，爭取在最短的時間內平息和安撫社會民眾情緒，最大限度地消除事態所帶來的負面影響。

3.爭取盡快成立國家層面的應急指揮協調中心

從歐盟應急管理協調機制的建設情況看，組建或改組實體化運作的綜合協調機構成為國際主流趨勢。以往，歐盟缺乏直屬應急救援力量，這在很大程度上制約了其應對重大事件的協同能力。為改變這一弊端，歐盟將其下設的應急監測和信息中心（MIC）改組為歐盟應急協調反應中心（ERCC），并全面升級了中心的軟硬件配套，使該中心的工作職能從單純的信息監測分析擴展至監測預警、信息共享和綜合協調。由此，歐盟應急協調反應中心（ERCC）可以對歐盟各成員國的應急資源進行統一協調和調度，從而成為歐盟跨國應急協調運作的核心機構。卡特里娜颶風之后，美國也增強了國土安全部對其他部門參與應急行動的協調力度，改組了全國行動中心（NOC），以強化國家對重大自然災害、技術事故和恐怖襲擊事件的應急管理能力。作為全美重大事件的國家級協調行動中心和白宮戰情室的信息來源主渠道，NOC的任務是在國家層面實施重大事件風險監測、信息共享、跨部門通信，并在戰時協調和整合全美的應急反應活動。在應對重大突發事件時，聯邦政府部門、各州和地方政府以及災害現場指揮部須向NOC提供有關信息，再由該中心整合后發送指令到各部門。上述歐美國家應急協調行動中心的成功運作均為我國提供了有益參考。

因此，建議依托國務院應急指揮中心，成立國家應急指揮協調中心，整合分散在各部委、各地方的應急指揮中心職能，進一步完善國務院應急指揮中心的功能，使之成為24小時全天候運行的實體化機構。技術操作層面，國家應急指揮協調中心可以與各部委、各省（區、市）應急指揮中心建立物理連接系統，實現信號實時接入功能。功能實現層面，國家應急指揮協調中心可以指揮協調各部委和地方相應中心，負責對國內外突發事件情況和輿情信息實施24小時實時監控、風險分析和預警研判，并建立重大風險每日情況報告制度，根據事態進展情況適時向國務院提出介入處置的意見建議。戰時，國家應急指揮協調中心還可根據需要轉化為重大突發事件或巨災應急處置部際聯席會議的辦公室，并為中央開展事件的形勢研判和決策指揮提供技術平臺。

4.加快建立標準化、模塊化的應急隊伍和保障體系

從歐盟應急協調機制的實踐來看，模塊化的隊伍體系是其核心要素之一。在突發事件應急管理越來越趨于精細化的當下，標準化、模塊化的應急隊伍和資源配置模式，是提升各方救援力量協同作戰能力的重要基礎。標準化的應急組織體系可以在緊急狀況下實現人力、物力的快速對接，最大限度地避免職責交叉和推諉扯皮現象，為重大突發事件應對處置贏得寶貴先機。

為此，一是需要進一步明確消防、地震、礦山以及危化品等各級各類應急隊伍的人員數量配備標準，明確各類應急人員訓練的科目要求和管理制度。二是進一步明確各類應急隊伍的救援裝備配置標準，有針對性地配備各類事故處置所需的基本專業設備、應急指揮設備和大型救援機械設備。同時，還需進一步明確跨區域、跨部門、跨行業應急隊伍救援合作銜接規范化制度，并通過開展經常性的聯合演練來確保協同作戰能力。

此外，加快推進建立全國統一的規范化、標準化應急指揮組織模式也是進一步提升我國應急救援能力的重要途徑。按照發達國家標準化、模塊化的應急指揮組織體系思路搭建戰術層面的應急專業指揮部，通過標準化的工作流程，可以進一步明確從指揮官到現場指揮部各工作組等各個模塊的角色定位、職責權限、工作流程和資源獲取途徑，并實現指揮組織體系的可移植性和可擴展性，最大限度地提高應急指揮的銜接效率。為此，盡快出臺關于應急指揮組織體系的綜合性規范和標準，明確后方行政指揮與現場專業指揮的職責邊界，完善重特大突發事件初期快速反應和初始信息報告的標準化制度，都將具有重要的實踐意義。

5.完善我國對外災害援助與應急協作工作機制

歐盟應急協調機制服務的對象除了歐盟成員國本身以外，還有相當大的工作比重是開展對歐盟以外的災害應急援助。從近年來的全球應急實踐看，歐盟先后參與了菲律賓海燕臺風、尼泊爾地震、日本大地震、孟加拉國洪水、巴基斯坦洪水等一系列重大災害的應急援助。歐盟通過開展上述人道主義色彩濃厚的國際救災減災合作，大大提升了其在全球災害救助領域的影響力和話語權；同時通過在救災過程中潛移默化的影響，歐盟的一些災害管理做法也逐漸得到歐洲以外國家和地區的認同，以上歐盟的國際救援活動所產生的長遠政治影響不容小覷。2015年3月，聯合國第三屆世界減災大會在日本仙臺舉行。會上，日本提出了要倡導建立新的以日本為主導的全球共同防災機制，旨在把日本長期以來積累的災害應急和防災救災先進理念和技術向全世界推廣。B12日本還提出了面向全球提供防災救災專業人員培訓、減災公共基礎設施援建等諸多方面的對外災害應急援助建議。可見，目前歐美日等國家都已經開始在國際災害應急合作領域謀篇布局，甚至將其上升為外交戰略的重要組成部分。可以預見，在未來的國際交流與合作中，災害應急援助與協調合作將是一個重要的活躍領域。

目前我國在開展對外災害援助與應急協作的過程中，沿用的是以中央部門職責分工為基礎的合作模式，針對不同種類的災害，往往由不同的部委牽頭，與各國開展協作或者實施對外緊急救援。據統計，目前外交、公安、消防、安監、軍隊、民政、衛生、地震、海事、民航等部門和行業均開展了一系列的對外災害援助或應急協作工作。但這種多頭行動、單打獨斗的援助與合作方式，難以形成合力，不易形成規模效應，也讓受援國難以找到準確的對接部門，一定程度上影響了對外援助的長遠效果。

基于以上分析，建議中央政府進一步加強在對外災害救援與應急協作方面的力量整合與統籌協調，必要時可成立專門的辦事機構（或指定牽頭負責的部門），承擔我國對外災害援助與協調工作的統籌規劃、綜合協調職能。基于我國的外交總體戰略可以考慮制定中長期災害對外援助規劃，以逐步提升我國在國際救災協作中的話語權。

注釋

①韓未名：《歐盟民防機制及對我國應急管理體系建設的借鑒》，《中國公共安全》（學術版）2005年第2期。

②鐘開斌：《應對跨境突發事件——歐盟民事保護機制的經驗與啟示》，《國家行政學院學報》2013年第5期。

③鄧萱：《歐盟民防機制經驗及其借鑒》，《中國安全生產科學技術》2012年第1期。

④游志斌：《歐盟的全球應急響應能力建設》，《學習時報》2013年11月25日。

⑤趙錦禎：《歐盟民事保護機制應急演練方法的特點與啟示》，《2015中國消防協會科學技術年會論文集》，中國科學技術出版社，2015年，第621—626頁。

⑥Euratom： Council Decision of 23 October 2001 Establishing a Community Mechanism to Facilitate Reinforced Cooperation in Civil Protection Assistance Interventions， 32001D0792，2001/792/EC. Official Journal of the European Union， 2001， L297， pp.7—11， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/？uri=CELEX：32001D0792&qid=1481088432656&from=en， 15/11/2001.

⑦Regulation（EC） No.1717/2006 of the European Parliament and of the Council， Official Journal of the European Union， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32006R1717&qid=1481089183138&from=EN， 24/11/2006.

⑧Commission Implementing Decision of 16 October 2014 laying down Rules for the Implementation of Decision No.1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism and Repealing Commission Decisions 2004/277/EC， Euratom and 2007/606/EC， Euratom. Official Journal of the European Union， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32014D0762&from=EN， 6/11/2014.

⑨李永群、邢雪：《凝心聚力，共同反對恐怖主義》，《人民日報》2015年1月12日。

⑩《巴黎發生槍擊爆炸月底氣候峰會還會上演反恐大游行嗎？》，觀察者網，http：//www.guancha.cn/internation/2015_11_14_341284.shtml，2015年11月14日。

B11Union Civil Protection Mechanism Exercises， EU， http：//ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/public-procurement/call-for-proposal/union-civil-protection-mechanism-exercises_en.

B12Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030， A/CONF.224/INF/1， UN， https：//www.uclg.org/sites/default/files/sendai_framework_for_disaster_risk_reduction_2015-2030.pdf， 18/3/2015.

責任編輯：海 玉 翊 明