中國野生動物及其制品貿易法治評述

文|孫江

中國野生動物及其制品貿易法治評述

文|孫江

一、與野生動物及其制品貿易相關國際條約、國內立法及評析

（一）與野生動物及其制品貿易相關國際條約及國內立法

1.中國締結的相關國際公約

為了保護野生動物，中國積極締結或批準了一些國際公約或條約。比如1973年《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》（又稱《華盛頓公約》）是一個旨在管制而非完全禁止野生動植物國際貿易的公約，中國政府在1981年向保存國瑞士政府交存了加入書，該公約于同年4月對中國生效。《國際捕鯨管制公約》是確保鯨魚族類可持續利用的公約，該公約的締約國在1982年決定禁止商業性捕鯨，中國于1980年加入該公約，并成為當事國。1992年《生物多樣性公約》是一項保護地球生物資源的國際性公約，其措施包括了限制野生動植物國際貿易，中國于1993年批準該公約。

西北政法大學新聞傳播學院院長兼動物保護法研究中心主任、教授孫江

2.中國與野生動物及其制品貿易的相關立法

(1)《中華人民共和國刑法》的相關規定

《中華人民共和國刑法》規定了“非法捕撈水產品罪”、“非法捕殺珍貴、瀕危野生動物罪和非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”。“非法捕撈水產品罪”，雖然是對于捕撈水產品進行的規定，但在客觀上起到了保護海洋野生動物的作用。“非法捕殺珍貴、瀕危野生動物罪和非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”，是集中對珍貴、瀕危野生動物的保護法律規定，包括珍貴、瀕危的陸生野生動物和水生野生動物，該條規定對保護珍貴、瀕危野生動物發揮了重要作用。

(2)《中華人民共和國野生動物保護法》的相關規定

1988年頒布的《中華人民共和國野生動物保護法》專門對野生動物進出口管理做了明確的規定。第24條規定：“出口國家重點保護野生動物或者其產品的，進出口中國參加的國際公約所限制進出口的野生動物或者其產品的，必須經國務院野生動物行政主管部門或者國務院批準，并取得國家瀕危物種進出口管理機構核發的允許進出口證明書。海關憑允許進出口證明書查驗放行”。第25條規定：“禁止偽造、倒賣、轉讓特許獵捕證、狩獵證、馴養繁殖許可證和允許進出口證明書。” 第36條規定：“非法進出口野生動物或者其產品的由海關依照海關法處罰；情節嚴重、構成犯罪的，依照刑法關于走私罪的規定追究刑事責任”。第37條規定：“偽造、倒賣、轉讓特許獵捕證、狩獵證、馴養繁殖許可證或者允許進出口證明書的，由野生動物行政主管部門或者工商行政管理部門吊銷證件，沒收違法所得，可以并處罰款。”偽造、倒賣特許獵捕證或者允許進出口證明書，情節嚴重、構成犯罪的，比照刑法第一百六十七條的規定追究刑事責任。第40條規定：“中華人民共和國締結或者參加的與保護野生動物有關的國際條約與本法有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。”

(3)國務院相關條例的規定

依據《野生動物保護法》，1992年《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》對陸生野生動物及其制品貿易做了具體規定。如第24條規定“從國外引進的珍貴、瀕危野生動物，經國務院林業行政主管部門核準，可以視為國家重點保護野生動物；從國外引進的其他野生動物，經省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門核準，可以視為地方重點保護野生動物。”第30條規定“出口國家重點保護野生動物或者其產品的，以及進出口中國參加的國際公約所限制進出口的野生動物或者其產品的，必須經進出口單位或者個人所在地的省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門審核，報國務院林業行政主管部門或者國務院批準；屬于貿易性進出口活動的，必須由具有有關商品進出口權的單位承擔。”

1993年《中華人民共和國水生野生動物保護條例》是一項專門保護水生野生動物的行政法規，第十八條規定：“禁止出售、收購國家重點保護的水生野生動物或者其產品。因科學研究、馴養繁殖、展覽等特殊情況，需要出售、收購、利用國家一級保護水生野生動物或者其產品的，必須向省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門提出申請，經其簽署意見后，報國務院漁業行政主管部門批準；需要出售、收購、利用國家二級保護水生野生動物或者其產品的，必須向省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門提出申請，并經其批準。”第二十條規定：“運輸、攜帶國家重點保護的水生野生動物或者其產品出縣境的，應當憑特許捕捉證或者馴養繁殖許可證，向縣級人民政府漁業行政主管部門提出申請，報省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門或者其授權的單位批準。動物園之間因繁殖動物，需要運輸國家重點保護的水生野生動物的，可以由省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門授權同級建設行政主管部門審批。”第二十二條規定：”從國外引進水生野生動物的，應當向省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門提出申請，經省級以上人民政府漁業行政主管部門指定的科研機構進行科學論證后，報國務院漁業行政主管部門批準。”第二十三條規定：“出口國家重點保護的水生野生動物或者其產品的，進出口中國參加的國際公約所限制進出口的水生野生動物或者其產品的，必須經進出口單位或者個人所在地的省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門審核，報國務院漁業行政主管部門批準；屬于貿易性進出口活動的，必須由具有有關商品進出口權的單位承擔。動物園因交換動物需要進出口前款所稱水生野生動物的，在國務院漁業行政主管部門批準前，應當經國務院建設行政主管部門審核同意。”

研討會現場

2006年《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》是為加強對瀕危野生動植物及其產品的進出口管理，保護和合理利用野生動植物資源所制定的專門性法規。該法自2006年9月1日起施行，共28條，全面對瀕危野生動植物的進出口管理作了具體規定。

(4)中國地方性立法中的規定

自《野生動物保護法》實施以來，陜西、山東、江西等省、自治區或直轄市紛紛結合地方具體情況出臺了《〈野生動物保護法〉實施辦法》，其中均對野生動物及其制品的貿易做出了禁止或限制性規定。

此外，《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》《水生動植物類型自然保護區管理辦法》等部門規章也涉及到野生動物保護及其制品貿易的規定，2000 年最高人民法院出臺的《關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》完善了野生動物刑法保護的懲治體系。

(二) 中國與野生動物及其制品貿易立法的評析

總體而言，中國加入《公約》以后，基本建立了與《公約》相配套的野生動物進出口管理法規體系，使我國野生動植物進出口管理做到有法可依、有章可循，增加了《公約》在我國執行的力度。1988年頒布《中華人民共和國野生動物保護法》，進一步明確了對野生動物進出口實施管理，在國家法律上確立了《公約》在中國的地位。但是，我國在野生動物及其制品貿易立法方面還存在一些不足：

1.《野生動物保護法》相較《憲法》之立法錯位

《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”

珍貴動物從憲法表述上與自然資源相區分。對自然資源是“保障……合理利用”“禁止……侵占或者破壞”，珍貴動物則是獨立于自然資源，另作要求為“保護”，沒有賦予經營利用的權限。

原本作為部門法的《野生動物保護法》應嚴格在憲法要求的框架內以保護珍貴動物為唯一原則制定和實施，但其第一條便規定為：“為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發展和合理利用野生動物資源，維護生態平衡，制定本法。”

本條款首先是擅自創設了“野生動物資源”的概念，其后以此為基礎，在保護珍貴動物的憲法要求之外，擅自提出了對野生動物資源可以“合理利用”。

一個定義一個短句的錯位，使中國的野生動物保護嚴重游離于憲法要求之外，其危害在于從根本上改變了野生動物在我國法律中的定位——憲法要求下，野生動物是保護的對象，保護是目的；野生動物保護法語境下，野生動物成為了資源，保護是方式，利用是目的。

可能有對野生動物保護法研究不透徹者會問，“這第一條的理解也可認為是對野生動物物種的一種區分，珍貴者保護，一般者利用。”那么，請君注意野生動物保護法第二條，我國的野生動物保護法中所稱“野生動物”僅指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物。因此，本法全文規定，均指向憲法明文保護的珍貴動物，立法錯位顯而易見。

在此開宗明義、提綱挈領的原則性規定下，《野生動物保護法》大部分變為了“野生動物資源利用法”，其各條對“野生動物”和“野生動物資源”混同使用。這種立法錯位為其后亂象的發生奠定了基礎，最終的決定性事件則是以一部與憲法法律要求偏離乃至相悖的部門規章為標志的。

2.《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》相較《野生動物保護法》之立法越位

經營利用的核心環節是買賣，1988年出臺的《野生動物保護法》對相關問題有兩條規定：第十七條：“國家鼓勵馴養繁殖野生動物。馴養繁殖國家重點保護野生動物的，應當持有許可證。許可證的管理辦法由國務院野生動物行政主管部門制定。”第二十二條：“禁止出售、收購國家重點保護野生動物或者其產品。因科學研究、馴養繁殖、展覽等特殊情況，需要出售、收購、利用國家一級保護野生動物或者其產品的，必須經國務院野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準；需要出售、收購、利用國家二級保護野生動物或者其產品的，必須經省、自治區、直轄市政府野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準。馴養繁殖國家重點保護野生動物的單位和個人可以憑馴養繁殖許可證向政府指定的收購單位，按照規定出售國家重點保護野生動物或者其產品。工商行政管理部門對進入市場的野生動物或者其產品，應當進行監督管理。”上述兩條中包含如下要求：（1）珍貴野生動物及其制品原則上不允許買賣，除非因科學研究、馴養繁殖、展覽等特殊情況。（2）合法馴養繁殖的珍貴野生動物只得向政府制定的收購單位按照規定出售。

1991年《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》作為野生動物馴養繁殖行政許可的重要依據，至今仍有效，而正是這一規章，讓中國的野生動物保護徹底喪失可以堅守的底線，一系列的嚴重違法行為在這一規章的遮掩下貌似合法的運作著。其第二條第二款：“本辦法所稱野生動物，是指國家重點保護的陸生野生動物；所稱馴養繁殖，是指在人為控制條件下，為保護、研究、科學實驗、展覽及其他經濟目的而進行的野生動物馴養繁殖活動。 ”此條款直接將經濟利益作為馴養繁殖活動的目的，并且使用了一個可以任意界定的“其他”作為定語，其含義就是將所有經濟目的列入馴養繁殖的合法依據中。僅有馴養繁殖沒有買賣是無法實現經濟目的的，于是規章第十條規定：“取得《馴養繁殖許可證》的單位和個人，需要出售、利用其馴養繁殖的國家一級保護野生動物及其產品的，必須經林業部或其授權的單位批準；需要出售、利用其馴養繁殖的國家二級保護野生動物及其產品的，必須經省、自治區、直轄市政府林業行政主管部門或其授權的單位批準。取得《馴養繁殖許可證》的單位和個人未經批準不得出售、 利用其馴養繁殖的野生動物及其產品。”依據此條，《野生動物及其制品經營許可證》作為出售馴養繁殖野生動物及其制品的合法依據出現了。而法律所要求的只得向指定單位而非公民個人出售的規定被選擇性遺忘，似乎只要有了主管部門的一紙行政許可證書，便可以合法實施憲法、法律所明文禁止、嚴厲處罰的犯罪行為。這就好比當刑法禁止殺人時另一機關自設權力頒布“殺人許可證”一樣可笑。但在過去將近三十年中，在我國從馴養繁殖到出售收購到加工經營最終走進食肆、藥房、服裝店、古玩城再到消費者個人，整個產業鏈由黑至白，買賣野生動物的勾當就是這樣披著合法的外衣毫不隱晦的進行著。

重新梳理上述法律條款，回顧下黑色產業的洗白過程：憲法規定，珍貴動物非資源，要保護而非利用；野生動物保護法突破將其列為資源可利用，但對買賣設定了嚴格限制——非因科學研究、馴養繁殖、展覽等特殊原因不得買賣，經濟目的的買賣是被禁止的。林業部以馴養繁殖規章為突破，繞行上位法限制，明確保護以經濟利益為目的馴養繁殖行為和野生動物買賣行為，只要取得了《馴養繁殖許可證》和《經營利用許可證》，兩證齊全，便合法上市。個人禁買規定形同虛設。于是，鱷魚肉、熊膽藥、豹骨酒從此走向千家萬戶。《野生動物保護法》在部門規章的嚴重越位下淪為了無用的馬其諾防線。

二、中國野生動物及其制品貿易執法分析

近年來，全球野生動物及其制品非法貿易活動日益猖獗，嚴重破壞野生動植物資源和影響全球生態安全。作為負責任大國和《瀕危野生動植物種國際貿易公約》成員國，中國政府始終致力于打擊野生動物非法貿易領域的國際合作，切實承擔了相關的國際義務，積極推進與相關國家和國際組織的合作，聯合開展了打擊野生動物非法貿易的國際行動，為共同遏制全球野生動物非法交易作出了重要貢獻。執法部門經常進行各種培訓和交流，提高執法能力，并且實施了一系列國內聯合執法行動以及國際聯合打擊行動，進一步彰顯了中國作為一個負責任的大國形象。 但是，我國執法依然存在一些問題：

第一，執法主體不明。公安、林業、農業等部門互相推諉。

第二，執法能力不強。打擊野生動物及其制品貿易犯罪，需要專業的人員和先進的認定技術，我國在此方面仍有不足。

第三，執法監督不力。

三、中國野生動物及其制品貿易法治工作未來努力的方向

（一）加強國際合作，積極履行公約義務，樹立良好的大國形象

應加強國家間的信息共享、跨國執法、能力建設、資金援助、技術支持等方面的合作，通過雙邊或多邊的合作機制，積極打擊野生動物及其制品貿易，杜絕將我國作為野生動物及其制品的中轉國、來源國和消費國，以公約精神為指導，保證履約工作順利進行。

（二）以修改《野生動物保護法》為契機，完善野生動物及其制品貿易的相關立法

當前，我國正處于修改《野生動物保護法》的關鍵時期，我國應以此為契機以遵守憲法要求為根本底線，改變或撤銷違反上位法的規定和條款，讓修改后的《野生動物保護法》回歸憲法本義，切實成為野生動物的守護神。

（三）加強國內執法，完善執法監督機制，提高執法能力

（四）廣泛開展保護宣傳和公眾教育，減少非法交易野生動物及其制品需求

野生動物及其制品市場非法需求驅動了非法貿易。只有減少市場非法需求，才強反盜獵和打擊非法貿易的執法成效。在打擊非法貿易的戰役中，必須贏得國內和其他國家消費者的支持，向他們宣傳野生動植物非法貿易對人類和野生動物的影響，并鼓勵他們從更長遠的視角，而非個人的期望或文化傳統角度去考慮需求問題。提高公眾意識和改變公眾行為。努力提升公眾對于野生動物非法貿易的意識和認知，以及非法貿易對物種、環境、安全、食品供給、經濟和人類健康的負面影響。通過對消費方式的關注，尋求公眾增加直接參與的機會。

【本文系2016年4月7日中英野生動物保護法制建設國際研討會（倫敦）演講稿。】