荊州歷史文化名城保護立法應重視的幾個問題

張俊

荊州歷史文化名城保護立法應重視的幾個問題

張俊

Jing zhou li shi wen hua ming cheng bao hu li fa ying zhong shi de ji ge wen ti

荊州名城保護需要立法來實現(xiàn)法制化管理，它涉及保護主體、對象、機制、監(jiān)管等諸環(huán)節(jié)。弄清存在的問題，處理好各方面關(guān)系，特別是抓住幾個重點問題，制定一部滿足保護與建設所需要的地方法規(guī)，是當前面臨的一項緊迫任務。

一、確定荊州名城保護主管部門

荊州市在1982年被國務院首批公布為二十四座歷史文化名城之一。但從管理體制上看，一直沒有一個明確的主管部門，名城保護工作有時由市規(guī)劃部門管，有時又由市文化部門管，有時又由市住建部門管。目前，是在市住建委加掛了荊州歷史文化名城保護委員會辦公室的牌子。但由于市里沒有成立保護委員會綜合機構(gòu)，該辦也無明確職能，工作中若出現(xiàn)問題，也難免出現(xiàn)幾部門推諉責任的現(xiàn)象。

荊州名城保護涉及多個領(lǐng)域，客觀上需要有一個法定機構(gòu)來負責名城保護規(guī)劃、建設和監(jiān)督工作的實施。因而在荊州名城保護地方立法中，應規(guī)定市政府指定一個專職工作機構(gòu)，配置好相應的“三定方案”，并在財政經(jīng)費方面給予保障，使其有職有權(quán)，這樣才能分清主管部門與參與部門的責任關(guān)系，使名城的規(guī)劃、建設和監(jiān)督在一個穩(wěn)定機構(gòu)的指導下，納入正常的行政管理軌道，并確保長效機制的運行。

二、明確荊州名城保護的范圍

目前，對荊州名城保護范圍有兩種不同認識：一種是僅限于荊州古城墻及周邊；另一種是中心城區(qū)內(nèi)與名城相關(guān)的歷史文化點片區(qū)。其實，在荊州名城保護中，古城墻的保護只能是其中的一部分，因為要妥善保護古城墻，就必須保護與古城墻相關(guān)聯(lián)的水體、地貌、歷史建筑等，只有整體歷史風貌保護好了，古城墻保護才能收到成效。早在2008年，國務院就出臺了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，提出對名城實行整體性保護的原則，因此，在荊州名城保護立法中，應認真貫徹整體性保護原則，將中心城區(qū)內(nèi)所有與名城相關(guān)的歷史文化點片區(qū)都納入保護范圍，從內(nèi)涵和外延兩方面體現(xiàn)荊州名城保護的完整性。

三、列出荊州名城的保護對象

歷史文化名城的保護對象大致分為五類：一是古代文化遺址，如古城遺址、古墓葬群；二是以古建筑為主的載體，如古建筑、古樹名木、歷史文化風貌街區(qū)、紀念性建筑物；三是近代優(yōu)秀歷史建筑，以及能體現(xiàn)名城內(nèi)涵的紀念性設施；四是展示名城特色的形態(tài)物，如水系、地貌等；五是重點文物保護單位，包括國家、省和市各個等級的文保單位。

在荊州名城保護立法中，應將相關(guān)的保護對象按類別逐一列出，必要時還可以考慮以附表或清單的方式，對一些具體保護對象明確羅列，并向社會進行公示。這樣既可以使保護的對象在公眾中加深印象，又可以促進公眾對保護對象進行監(jiān)督。名城保護的對象是不可再生的歷史文化資源，只有最大限度地將其列為法定保護范圍，才能防止人為的破壞，保全歷史文化景點資源的完整性。

四、加強荊州名城的規(guī)劃深度

一個名城建設項目的完成有時需要跨越較長時間，要保持項目建設的有序進行，就必須要有能指導長遠建設的規(guī)劃。目前，荊州市名城保護規(guī)劃已經(jīng)省政府批準，并報住建部備案。但從實際需要來看，在這個保護規(guī)劃之下還缺乏控制性規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、優(yōu)秀歷史建筑保護規(guī)劃，以及空間輪廓線、歷史地貌與水體保護規(guī)劃等，因而在項目實施中就時常會出現(xiàn)規(guī)劃指導性不強，甚至導致保護工作失誤的問題。

在荊州名城保護立法中，應明確各類規(guī)劃編制要求，合理規(guī)劃體系、豐富規(guī)劃層次、增強規(guī)劃深度，特別是在名城保護規(guī)劃之下，規(guī)定其編制好歷史文化風貌街、優(yōu)秀歷史建筑和空間、水體、地貌保護的修建性詳細規(guī)劃，形成科學的規(guī)劃總分體系，使項目規(guī)劃能成為荊州政府招商的文件，建設單位申報項目審批的依據(jù)，杜絕以往保護規(guī)劃大而不實、空洞無物的問題。

五、劃清優(yōu)秀歷史建筑的保護責任

優(yōu)秀歷史建筑屬于非文物保護單位，但又比一般歷史建筑更有保護價值，它維系著人們的記憶與鄉(xiāng)愁，體現(xiàn)著名城獨特風貌，因而保護優(yōu)秀歷史建筑，應是荊州名城保護立法的重要內(nèi)容之一。

目前，荊州市經(jīng)市政府首批公布的優(yōu)秀歷史建筑共有60處，分布在荊州與沙市兩區(qū)的大街小巷。目前，在對優(yōu)秀歷史建筑的保護中，一些建筑的所有權(quán)人與保護人有認識上的誤區(qū)，以為保護是市政府的義務，若要他們保護那就要給經(jīng)濟補償。按國家有關(guān)規(guī)定，對優(yōu)秀歷史建筑市政府當然有保護責任，而建筑的產(chǎn)權(quán)所有人與使用人同樣也有保護義務。因而在荊州名城保護立法中，應劃清優(yōu)秀歷史建筑保護方面，荊州市政府與產(chǎn)權(quán)所有人及使用人的責任，使雙方知道該做什么，不該做什么；做什么會得到鼓勵，不做什么會受到懲罰。以法定形式明確規(guī)定各方權(quán)利義務關(guān)系，這將有利于調(diào)動多個方面的保護積極性。同時，對優(yōu)秀歷史建筑的保護，要納入文物保護主管部門的監(jiān)管職責范疇，比照《文物法》的有關(guān)規(guī)定實施嚴格的保護。市政府對優(yōu)秀歷史建筑的保護，要建立立項、確認、監(jiān)管、補償、問責保護機制，使優(yōu)秀歷史建筑在居住或商業(yè)利用時，更好地保持歷史建筑的完整性。

六、注重歷史文化資料的挖掘

荊州名城的保護既要有歷史文化風貌街區(qū)的硬載體作支撐，同時還要有歷史文化資料的軟實力為依據(jù)，一手抓硬載體建設，另一手抓軟實力挖掘，才能豐富荊州名城的內(nèi)涵與外延。由于多種原因，現(xiàn)在一些歷史文化資料都散落在檔案部門、單位資料室、圖書館，甚至是個人的記憶中，而將這些挖掘出來，分類進行整理，并在建設項目中加以利用，對荊州名城保護有著特別的意義。例如，在荊州市歷史文化風貌街區(qū)勝利街的改造中，就涉及到清德齡公主故居、中國戲劇拓荒者余上沅故居、中國心理學之父艾偉故居等利用問題，如果能更多地收集和整理出與此相關(guān)的歷史資料，如圖片、歷史記載文字資料等，那無疑將有利于這些故居的更好復建與利用。

在荊州名城保護立法中，應將挖掘歷史文化資料作為主管部門的法定責任之一，同時要鼓勵社會有識之士參與這項工作，并為他們著書立說等創(chuàng)造條件，以充實的歷史文化資料來闡明歷史建筑等保護對象的價值，在保護建設中充分發(fā)揮智庫的引領(lǐng)作用。

七、充分展示荊州名城的特色

荊州名城的特色展示應主要包括三個方面：一是古建筑的保護與復建。荊州現(xiàn)有不少歷史建筑，如章華寺、太暉觀等，同時也有不少消失的歷史建筑，如承天寺、天皇寺、卷雪樓、奎文閣、江瀆宮等。摸清這些歷史建筑的家底，適時加以利用與復建，以形成古城獨特的空間形態(tài)；二是彰顯歷史文化名人。荊州歷史上曾出過不少名人，如岑門三杰、張居正、袁氏三兄弟等。同時還有不少歷史文化名人都來過荊州，如劉禹錫、蘇軾、陸游、司空曙等，他們都在這里留下過活動痕跡，并寫下過不少膾炙人口的詩篇。荊州應當重視展示歷史文化名人在本地的活動痕跡，以雕塑、詩碑墻、故居、命名等來突顯這些名人與名城的關(guān)系；三是豐富的水文化。荊州襟江帶湖，南有長江，北有長湖，中有引江濟漢渠等，水資源十分豐富，同時長江航運文化、開埠文化和抗洪文化也十分厚重，荊州的水文化與荊州經(jīng)濟、人口、城市規(guī)模等有著密切的關(guān)系，開發(fā)利用好水文化資源，對名城特色展示有著特別的意義。

在荊州名城保護立法中，應注重建立專門的保護制度，主要通過復建古代歷史建筑，建設名人詩碑苑、故居、博物館，突顯歷史水系和地貌等，從整體上重塑名城形象，展示名城特色風采。

八、加快荊州古城人口的疏散

荊州城是名城保護的核心區(qū)，也是一個可能會開發(fā)成5A級景區(qū)的地方。荊州市要發(fā)展旅游經(jīng)濟，就要恢復古城內(nèi)一批消失的歷史文化建筑及設施，由于涉及用地功能的重新調(diào)整，這樣就必須對古城現(xiàn)有人口進行外遷。荊州市曾編制有古城人口外遷規(guī)劃，但由于缺乏實施的強制性，因而外遷的速度不快，成效也不顯著。

在荊州名城保護立法中，應將古城人口外遷的對象、期限、騰出地如何使用，以及相關(guān)獎懲等都以法條形式予以明確。只有加重應遷單位及市民的法定責任，以法制化手段強化古城人口外遷力度，才能為復建歷史文化景點早日騰出空間。此外，要以法定形式要求古城人口外遷，應結(jié)合具體歷史文化景點的復建展開，拆多少房屋，應外遷多少人，都要在具體實施方案中明確，避免盲目高估古城外遷人口數(shù)量。與此同時，在外遷安置等方面都要提供相應的法律保障，以穩(wěn)定社會，保障權(quán)利人的合法權(quán)益。

荊州名城保護是一件功在當代，利在千秋的大事，而搞好荊州名城保護的地方立法，又與推動這項事業(yè)有著密切關(guān)系。在當前荊州名城保護立法中應充分認清需要解決的重點問題，并以問題為導向，制定一部符合實際需要的地方法規(guī)，以推動荊州名城保護再上新臺階，促進荊州由歷史文化資源大市向旅游經(jīng)濟發(fā)達的大市轉(zhuǎn)換，為荊州市的社會與經(jīng)濟發(fā)展服務。

（作者單位：荊州市住房和城鄉(xiāng)建設委員會）