全面依法治國視域下的政黨協商

沈艷

[內容提要]中國進入了全面依法治國的新時期，必須在民主與法治的互動中處理好領導與協商的關系。政黨協商作為協商民主的首要形式，在全面依法治國戰略視域下是平等法律主體間的民主協商，是命運共同體之間的政治協商。提高政黨協商效能，要破除不正確的思維偏好，參政黨要提高解決自身問題能力。

[關 鍵 詞]全面依法治國；協商民主；政黨協商；參政黨建設

經過了30多年的改革開放，中國進入了全面依法治國的新時期。把黨建設成為適應領導國家治理現代化要求的執政黨是中國共產黨面臨的亟待解決的重大課題。中國共產黨要徹底完成由革命黨到執政黨身份的轉變，必須在民主與法治的互動中處理好領導與協商的關系。本文僅就全面依法治國視域下的政黨協商問題談幾點淺見。

一、政黨協商在全面依法治國戰略視域下的歷史定位

黨的十八大后，中共中央高度重視推進協商民主廣泛多層制度化發展，做出了具體部署，站在依法治國的高度，提出要充分發揮民主黨派的作用，提高政黨協商的效能，印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》。將政黨協商作為協商民主的七種協商形式之首，并且越來越受到中國共產黨的重視和支持。《關于加強政黨協商的實施意見》進一步指出，政黨協商是社會主義協商民主體系的重要組成部分，是中國共產黨提高執政能力的重要途徑，確保政黨協商規范有序、務實高效、充滿活力。這為政黨協商不斷走向制度化、規范化、程序化提供了有力的保障。

（一）政黨協商是平等法律主體間的民主協商

在依法治國的語境中，協商民主的內涵要求是平等法律主體間的協商，即：協商民主反對參與協商的任何一方憑借某種勢力，以強凌弱，以大壓小，不屈從于依附、指揮和命令的邏輯；協商民主不是比較人數、力量的大小，而是比較平等主體間的思想、意見、觀點的合理性和科學性；協商民主不是采用以多為勝的規則，而是平等自由交換意見的規則。在這樣的內涵要求下，政黨協商雖然是中國共產黨領導的政治協商，但參加協商的中國共產黨和各民主黨派，其法律地位就必須是平等的，是平等法律主體間的協商，這種平等是基于法律對公民參與權的保障以及法律面前人人平等原則的要求。法律地位的平等表現為協商的參加者有自由地發表意見、表達意愿的權利，有批評、建議權，各方均平等地履行憲法和法律所規定的義務，不會因為其身份地位而取得差別待遇，更不能一方把自己的意志強加給另一方，等等。否則，“領導”下的協商，如果沒有法制對公民參與權和平等地位的有力保障和認同，參與者必然會以領導者馬首是瞻，進而偏離協商的內涵要求。

民主是理解協商民主內涵的又一要義。協商民主意味著參與協商的個體或組織可以批判性地審視各種政策建議，不畏懼于權威的意見表達。這種“民主”不是協商出來的，而是建立在憲法和法律的神圣性得到社會普遍認同的基礎上，建立在執政黨帶頭并模范遵守法律的基礎上。沒有法律保障的協商是民主不起來的。另一方面，只有法治下的民主才能保障協商民主不因失控而給社會帶來災難性影響。中國共產黨在政黨協商中的領導作用除了表現在政治方向、政治原則的把握外，還應體現在對法治和民主精神的自覺維護，使民主成為政黨合作的文化，使協商成為國家的政治生活習慣，摒棄專制文化傳統。

（二）政黨協商是命運共同體之間的政治協商

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》中對參政黨這一職能的明確，是中共執政理念的又一個重大進步。參政黨職能的變化預示著參政黨歷史責任的增加，預示著中國共產黨和各民主黨派之間命運共同體的關系進一步加強。《關于加強社會主義協商民主建設的意見》將政黨協商作為七種協商渠道之首，就是要充分發揮民主黨派的作用，幫助和支持共產黨更好地執政，共同維護國家政治生活的穩定，維護一榮俱榮一損俱損的命運共同體關系。

政黨協商是中國政黨制度中的大事件，要通過政黨協商保障中國共產黨的領導決策機制不斷優化，使中華文明中的天下觀念、仁愛情懷、包容精神得到發揚和傳承，推動公平正義、政治穩定、法治有序的文明社會的形成。因此，政黨協商中，任何有利于這些價值共識實現的行為和舉措都是應該提倡和尊重的，任何“單邊”價值尺度的選擇，都無法做實政黨協商，成就政黨協商的效能。以整體和大局的眼光看，這是保證政黨協商效能的一個重要思維邏輯和價值前提。

二、提高政黨協商效能要破除不正確的思維偏好

雖然中國共產黨與各民主黨派之間的政治協商已經實踐了很多年，但在《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》中才正式確定為民主黨派的職能，市級的政黨協商還沒有形成實踐理性。就目前的政黨協商情況來看，中央和省級的協商有序高效，但在市級的協商還有很多需要努力的空間。當前，一些地方尤其是在市一級政黨協商中存在的一些問題，比較突出的，可以概括為“四缺”：

一是缺乏法治思維和習慣。一些黨政官員習慣于行政命令的思維，協商雖然有制度的要求，但落實到行動層面上往往打了折扣，還沒有形成決策需要協商的意識；一些地方的黨委還沒有把與民主黨派之間的協商作為決策的必須環節，納入議事日程和決策程序，政黨協商依然取決于黨政主要領導民主意識的強弱，有的以通報代替協商，政黨協商流于形式。

二是缺乏民主的氛圍。由于環境不寬松，協商中很難聽到有價值的意見。避重就輕的情況較多，歌功頌德、無關痛癢的話多，黨外人士很少在協商中表露自己的真實想法。之所以不講心里話，主要是不敢講和覺得講了也白講兩方面的原因之外，有后顧之憂，怕黨委領導不高興，影響本黨派的利益和自身的前途。

三是缺乏程序合理、環節完整的政黨協商運行機制。無論政黨協商還是其他協商，只有放在制度建設的背景下來理解才有意義。現實協商民主實踐中，規定的一些協商程序和形式也未完全落到實處，協商程序的規范性以及運行機制的有效性都還沒完全體現出來，制度還需進一步細化。如民主黨派知情權的問題，相關規定提了多年，但有些地方還是沒完全解決。由于知情不足夠，所以所提意見針對性和質量不高，只是糾正個別字句。

四是缺乏協商的能力。這既包括黨內干部做統戰工作的技能和協商能力，又包括參政黨的協商能力都需要提高。

提高地方黨委與民主黨派政黨協商的效能，需要兩方面都做努力。對于地方黨委來說，需要進一步改善領導方式，依憲執政，依法行政，容得下不同的意見和批評，把協商的環境搞得輕松些。為此，要破除三種錯誤思維偏好。

一要破除領導就是支配的思維偏好，確立民主黨派平等的協商主體地位。非法治環境下的協商，更多強調的是支配、服從和統一，對于協商中有人提出的不同意見或者批評意見，很容易被理解是不講團結，不接受領導；而在法治環境下，講究的是公正、合理和平等，政黨協商的重要任務之一就是努力營造公平的社會環境，促進合理、正義的社會治理體系的建立。政黨協商中的主體應該是平等的，體現在平等交流，坦誠溝通，正確對待不同意見。主體平等不是不要黨的領導，而是黨要領導和組織大家平等協商。這里黨的領導主要有兩個含義：一是政治領導，即政治原則，政治方向，重大方針政策的把握和引領。只要有利于中國共產黨的領導、有利于中國特色社會主義事業，對一些具體問題的協商有不同的意見就要允許，要包容，并要認真對待，尤其是一些關系地方經濟社會發展的重大決策，要充分地協商、論證，不能壓制不同意見或者置之不理。前些年，一些地區搞的開發區建設，上的一些政績項目，很多時候黨外同志是有意見的，但得不到重視。二是組織領導。黨的組織領導指的是黨委領導而不是部門領導。這一點尤其要注意厘清統戰部門和黨派組織的關系，統戰部是受黨委委托聯系黨派組織及成員，不能把民主黨派組織當成下屬單位，支配命令、干預包辦黨派事務，因此要尊重黨派組織的意見和建議。

二要破除權為“我”所用的思維偏好。權力與責任是相對應的，若要其擔負一定的責任，應與其所擁有的權力相匹配。協商要出成效，需要一定的權利和資源保障。執政權是人民賦予的，參政權也是人民賦予的。很多情況下，地方統戰部門對一些權力還是把得太緊，如對民主黨派后備干部的推薦、培養、使用、安排，黨派組織的話語權微弱，有時候不知情，最多也就告知主委一聲，副主委都不知道情況。上級黨派組織對下級黨派組織的領導班子人選安排權重較低或者沒有權重，長此以往，黨派成員感到黨派組織對個人的發展沒有多大影響力，起不到什么作用。這樣成員不愿意參加黨派組織開展的各種活動，黨派開展協商所必要的智力支持和人力資源得不到保障，必然影響到協商能力和參政議政的水平。

另外，對民主黨派要尊重、要厚愛一層，也應該體現在對民主黨派的社會認同上。怎么提高其社會認同？民主黨派成員中知識分子占了很大的比重，很大一部分來自高校、事業單位，他們都要評職稱，在職稱評定的評分指標中，一個市級學會上獲獎的論文都可能獲得加分，而在黨派中央組織的有關自身建設的理論研討會上的獲獎成果卻得不到認可，影響了黨派成員做本組織發布的課題研究的積極性，進而影響黨派的自身建設。提高協商效能，調動民主黨派的積極性，應該建立起提高參政議政能力的鼓勵引起機制。要搞好多黨合作，提高政黨協商的效能，首先應尊重民主黨派對組織發展及黨外干部成長的意見和建議，讓渡給參政黨組織一定的政治資源和社會資源，增強組織對成員的吸引力和凝聚力，這是增加政黨協商效能的基本條件。

三要破除多黨合作談“法”色變的思維傾向。很長時間以來，在關于多黨合作要不要立法的問題上一致有爭論。這里有個對法的思維認識問題，即認為只有全國人大制定通過的才稱之為法，照此理解會覺得政黨協商無法可依，應該說這只是對法的狹義的理解。實際上，法有狹義的法和廣義的法，狹義的法就是全國人大制定的，廣義的法包括法規、規章、規范性文件等。因此，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》、《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》、《關于加強政黨協商的實施意見》以及被稱為統戰工作史上第一部黨內法規的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，這些都是指導多黨合作和政治協商的具有效力的規范性文件和法規。現在政黨協商、參政議政、民主監督過程中存在的一些問題，很大程度上是上述這些規范性文件中的政策要求還沒有完全執行到位，各級黨委及相關部門應會同民主黨派開展一次調查研究活動，認真研究現在還有哪些政策沒有落實到位的問題，分析原因，提出對策，把政策要求落實到位。要依托一定的程序設計，用制度層面的細節設計，來發掘政黨協商的動力機制，使基層的政黨協商走向制度化規范化。

三、提高參政黨解決自身問題能力，增強政黨協商的資本

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》把參政黨的職能由過去的兩項增為三項，增加了參加中國共產黨領導的政治協商這一職能。《關于加強政黨協商的實施意見》充分表現了執政黨真誠發揮政黨協商功能的決心，并作出了規范。參政黨能否利用好政黨協商這個平臺，與參政黨自身建設緊密相關。參政黨要提高解決自身問題的能力，才有能力和資本參加政黨協商。解決這一問題的前提，首先是找出、找準自身的問題。基層民主黨派組織普遍存在的自身問題主要有：一是機關民主作風不濃，主要表現為民主集中制需要加強，一言堂，發揚民主不足。二是兼職領導對黨派工作不關心，主要表現為兼職副主委不進入黨派領導角色，對黨派工作不聞不問，甚至很少參加黨派的會議，進而影響到黨派班子團結。三是參政積極性不高。一方面是黨派成員的參政積極性不足；另一方面是黨派機關干部對從事黨派工作的積極性不高。黨派換屆時有能力有水平又符合條件的黨外領導干部不愿意來做駐會工作，有時候選拔駐會副主委只好降低以求，能力和水平同所要承擔的職責不匹配，致使政黨協商、參政議政工作有被動應付的情況。解決民主黨派自身的這些問題，除了需要執政黨的幫助，作為參政黨自己來說還要主動積極，有所作為，具體建議如下：

一要加強黨派內部監督機制建設，發揮好監督工作委員會對下一級黨派組織的監督和指導作用。可探索黨派監督委員會與中共統戰部紀委工作相結合，體現相互監督的要求，促進內部監督發揮應有的效能。

二要探索科學合理的干部考核機制。對黨派兼職副主委的工作考核應是雙向考核，即黨派組織應該參與進去，由所在單位黨委和所在黨派組織協同進行考核，若黨派對該領導所應承擔的黨派工作考核不合格，就應在屆中及時調整。

三要在組織發展上把好入口關，本著對民主黨派事業負責的態度，充分利用好每年5%的增長率，重量更重質，用心將有參政議政意愿和能力的黨外人士吸收到民主黨派的隊伍中來，不斷提高民主黨派的整體素質。

四要建立為履職服務的智庫。必要的智力資源和人才支持是參政黨在政黨協商中發揮作用的基本保障，各級民主黨派組織應建立充分體現本黨派專業特色的智庫，為政黨協商服務。

五是加強民主黨派和政府有關部門聯合調研的工作機制建設。現在是政府出題目，黨派搞調研，同時政府自己也搞調研。黨派搞調研有很多困難，故應該整合資源，由統戰部門出面幫助建立黨派和政府有關部門聯合調研的機制，解決黨派調研的困難。

六要建立知情權的保障機制。由統戰部門出面協調，健全和完善民主黨派與政府相關部門對口聯系制度，政府相關部門應將定期編輯的工作簡報或者出臺的工作文件，報送給有關的黨派機關，讓黨派及時了解工作信息；有關部門召開的工作會議應邀請相關對口的黨派列席參加。

責任編輯/李永生