協商民主助力“四個全面”戰略布局的運行機制分析

郭蕊+何世朝

[內容提要]加強協商民主建設對于推進“四個全面”戰略布局，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。協商民主要在實踐中真正發揮作用還有賴于自身運行機制的完善。使協商民主運行起來的機制，不是單一的而是多方面的。多種機制之間還要發揮協同促進作用，才能使協商民主真正落地生根、開花結果。

[關 鍵 詞]協商民主；“四個全面”；運行機制

習近平總書記指出：“社會主義協商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現?！边@一重大論斷為我們深刻認識社會主義協商民主的根本性質和重要意義指明了方向。在“四個全面”戰略布局下，協商民主對于推進國家治理體系和治理能力現代化、加強中國共產黨領導、鞏固執政地位、有序擴大公民政治參與、促進科學民主決策都具有十分重大的作用。我們當下的任務就是要緊緊圍繞“四個全面”的工作大局，提升使命感和責任感，促進協商民主與“四個全面”的有效對接和有機融合，建立一套完整的協商民主運行機制，確保作用發揮。

一、以協商創新機制助力全面建成小康社會

社會主義協商民主是植根于我國政治、社會發展實踐的民主形式。在社會階層、所有制形式、社會思想觀念更加多樣化的今天，協商民主不僅沒有過時，而且歷久彌新，已成為我國人民民主的重要形式，并從中共領導下的執行方略和政治協商工具上升為政治制度層面的協商政治重要載體，成為新時期發展協商政治的重要政治基礎與制度基礎。新形勢下繼續用好協商民主，需要賦予協商民主以更多新內涵，完善協商創新機制，提升社會主義民主制度的活力。

功能是創新的藍本，所有創新都必須圍繞預定功能展開。從戰略層次上說，協商民主具有“擴大公民有序政治參與”和“促進科學、民主決策”兩個基本功能，因此要在這兩個功能上下功夫，開發能夠實現這兩項功能的創新機制，這與全面建成小康社會具有內在契合性，將二者有機結合是促進協商民主在新時代創新發展的基本要求。

（一）建立多元主體的有序參與機制

在《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）中明確規定了包括新的社會階層人士在內的十二類社會成員是統一戰線的工作范圍和對象，表明我們的統戰工作基礎更加廣泛、群體更加龐大，全面建成小康社會的群眾基礎也越來越牢固。為了充分體現統一戰線作為全體社會主義勞動者、社會主義事業建設者、擁護社會主義愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興愛國者的聯盟，必須保持統一戰線的多樣性與一致性，這相當于提出了“量”和“質”兩方面的要求。

第一，建立參與協商的吸引機制。吸引參與機制解決的是協商主體的數量問題，要吸引更多的群體參與到協商民主中來，不僅要搞好存量，更要擴充增量，充實隊伍、爭取群眾，不斷擴大黨外代表人士的數量，夯實統戰基礎。為此，既要在數量上下功夫，還要在秩序上賣力氣。一方面，秉持開放、包容、尊重的態度，真誠對待各領域人士，想盡辦法吸引更多的人參與進來，在大統戰的平臺上，匯聚更多的人才、智力資源，針對共同關注的問題展開平等、真誠、卓有成效的協商；還要在交朋友上下功夫，廣交深交黨外朋友，學會換位思考，從他人的立場、角度想問題，求大同存小異，建立廣泛、多層的協商體系。另一方面，保證參與方式、參與途徑、參與過程中的有序性。不是想協商什么就協商什么，想怎么協商就怎么協商，更不是為了跟黨和政府唱對臺戲，而是發揮集思廣益、決策參考的作用，既要調動參與者的參與熱情，維護參與者的話語影響力，還應明確主流方向，引導話語導向，維護協商秩序，服務“四個全面”戰略布局。

第二，建立獲取人心的認同機制。如果說吸引參與機制是“用力拉住”的話，確立認同機制就是“用心留住”，解決“參與質量”問題?！敖y一戰線解決的就是人心和力量問題”這是習近平總書記對統一戰線做出的精準、明了的概括，這一科學論斷把對統一戰線的認識提升到了新的高度。統戰工作說到底就是做人的工作，做人的工作區別于事務性工作的要點在于抓住人心、征服人心、走進人心，獲得人心后凝聚力量才能水到渠成。人心的獲得不能依靠外在懲罰性的強制措施，更不能通過暴力或武力征服，只有從心底接受才能形成內在驅動力量，才能形成自我約束力和主動追尋力。民主協商中的認同未必是針對結果的，它更多時候是對這種方式以及背后的程序性和規范性的認可。強化協商民主的規范性就要通過程序化的操作與制度化的保障避免人為因素的干擾和改變。

（二）完善協商成果的決策轉化機制

協商民主不是為了協商而協商、為了表達而表達，而是擴大各界人士的政治參與，實現對國家事務管理的真實參與活動，提升決策的科學性、民主性、實效性。黨的十八大報告明確指出要堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性，這相當于指明了協商民主的最終目的在于為決策服務，以促進科學決策為取向。因此，必須摒棄協商過程“重形式，輕實質”的弊端，重視協商成果的轉化，使之真正成為黨領導社會主義建設的重要形式，實現寓領導于協商之中，提升社會主義協商民主的實效性。為此，要通過制度化的方式保障協商民主在決策中的地位與作用，在決策過程中加入協商環節。要將是否協商作為決策合法性考量的一環，協商結果也要記錄進決策過程中，做到有跡可循、有案可查；對協商結果給予必要的反饋，使協商不止步于協商會議，不流于形式。同時，還要加強協商在決策轉換中的制約機制建設，制定實施細則，不僅規定在決策過程中要協商，還要明確規定由誰來參與協商、怎么協商、出現分歧時怎么化解、如何促進共識形成、對于決策中的協商不作為怎么處置，對該協商而不協商進而造成決策失誤的，相應的責任追究機制是什么，誰來查處，如何處置等。

二、以問題導向機制助力全面深化改革

改革既是驅動力，也是凝聚力；既是方法路徑，也是精神內核。隨著改革不斷推進、利益關系不斷調整，不可避免地會產生一些矛盾和問題，不同程度地反映到政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系之中，做好溝通思想、理順情緒、化解矛盾的統戰工作，不僅必要而且迫切。協商民主要為全面深化改革提供工具支持，就要以問題為導向，以解決具體、實際、事關全局的重大問題為己任，特別是在構建國家治理體系和治理能力現代化的征途上，協商民主要著重解決國家治理、社會治理中的新問題，把查找問題、研究問題、解決問題貫穿到協商民主全過程，“連天際、接地氣”，在解決問題中展開其波瀾壯闊的畫卷。為了達到這一目標，需要著力完善以下機制：

（一）完善民主協商的問題認定機制

無論是觀念問題還是實踐問題，所有的協商活動都是為了解決問題而形成的，認定問題是確立協商主題的首要條件。對問題認識的正確與否將直接影響到協商活動開展的必要性。因此，關注問題認定機制就是要著力從眾多政治、經濟、社會問題中篩選出緊迫、重大、關鍵、新興的問題，不回避矛盾，不避重就輕，又能集中力量、集中精力解決問題。為此可以采取抽樣累計的邊界分析法、議題類別分析法、層級分析法、頭腦風暴法、假設分析法等方法首先對擬認定的問題進行初步觀察、勾勒出該問題的邊界輪廓，在搜尋實施依據、列舉目的和目標，明確政策封套并預算政治、社會與經濟成本及收益，最后再次審視對該問題的認定，只有經過這樣的流程，才能保證篩選出的是真問題，才能開展真協商。

（二）建立協商民主的漸進推進機制

建設現代化的協商民主并不是一蹴而就的事情，必須遵循社會發展規律。協商民主的漸進推進機制是與漸進政治緊密相連的，是由政治發展中諸多有限性決定的。協商民主也要采用漸進的方式展開，具體而言，一方面是協商人群選擇上的漸進發展，以非公有制人士為主體的統戰工作是最近幾年發展較快、效果較好的一項工作，以“光彩事業”為代表，激發了非公有制人士的積極性，也加強了非公有制人士對黨建設社會主義的認同與支持，在今后一段時間，還應著力加強界別協商，使界別設置的主體結構與社會結構相適應，使各個階層、各個領域的人民群眾都能有通暢的渠道參與到協商民主中；另一方面是協商群體層面的漸進推進，長久以來，我們更多的將關注點集中在國家層面的“精英”協商，忽視了基層社會協商的“草根”群體，在構建國家治理體系的框架下，協商主體既要多元，更要“重心下移”，以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，才能真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦，通過循序漸進的方式不斷推進協商民主的適用領域、適用范圍，提升適用程度和效力。

（三）做細協商成果的反饋督辦機制

問題導向的出發點和歸宿都在于解決問題，堅持協商民主的問題導向就是要正視問題、重視問題、不走形式、不搞過場，做實、做細協商工作，摒棄會議協商止于會議結束、書面協商止于領導同志的批示意見的錯誤做法，加強“回音壁”建設，特別是對于會議協商這種形式，會上討論的結果哪些可以轉化為決策的依據，哪些意見或建議暫不適合被采納或者另有考慮的，都應有明確的告知機制，即意見采納情況的反饋機制，針對協商主體提出的意見建議，分別通過書面函件反饋意見建議采納情況，并對未被采納的意見建議作出說明或解釋，這樣做既可以調動協商參與者的積極性，使其獲得參與的滿足感，也能夠激發他們長期關注民主協商的程度。此外，要充分珍惜群策群力的智慧結晶，雖然目前我們有對民主黨派參政議政成果向中共中央傳遞的“直通車”制度，中共中央領導同志也對來自民主黨派的意見建議高度重視，常常給予重要批示，但這些批示意見傳達到經辦相關部委后，往往就悄無聲息了，民主黨派難以知曉協商成果具體轉化情況。為此，我們建議增加采納建議“下行”中的部委與協商主體間的對接機制，使上情下達的工作更加到位、精準，并加強對采納建議在實際運用中的督辦，使卓有成效的協商成果能真正在社會發展實踐中貢獻力量、實現價值。

三、以依法協商機制助力全面依法治國

在現代社會，法治是框架和軌道，也是理念和方法，全面依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，它的重要抓手在于建設中國特色社會主義法治體系，形成社會主義“大法治”觀念。依法治國為協商民主提供了法治保障，協商民主為依法治國提供了強大動力，協商民主必然要在法治化的框架內運行和發展。努力推進社會主義協商民主法治化就是要堅持依法協商，既要以法律程序和法律權威保障協商民主的規范性，也要充分利用協商民主這一“利器”提高法律制定中的民主化水平，二者有機結合就實現了民主的法治化和法治的民主化。

（一）落實民主的法治化機制

“協商民主法治化就是運用相關法律法規在對協商民主制度的地位和作用進行明確定位的基礎上，通過法律法規來規范協商民主的運行程序，從而保證協商民主的規范運行，進而保障協商民主制度的權威性與穩定性。”從協商民主的規范性、合法性角度而言，只有全面推進依法治國，社會主義協商民主才會在制度化、法律化和程序化的規范下進一步發揮獨特優勢；只有全面推進依法治國，運用社會主義法治形成規范的協商民主制度，社會主義協商民主的運作才能取得更大實效。

《條例》作為中國共產黨關于統一戰線工作的第一部法規，全面規范了各領域各方面的統戰工作，是推進統戰工作法治化、規范化、程序化建設的重要標志，是指導統一戰線事業發展的綱領性文獻。這就要求政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商都要實現法治化，黨員領導干部也必須學會用法治思維和法治方式做好協商民主工作，黨外代表人士要善于運用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施。在具體問題協商上，更要依法協商，避免隨意性，推進立法協商、行政協商、基層民主協商的法治化，通過程序化的操作與法治化的保障，將“協商什么”、“與誰協商”、“怎樣協商”、“協商成果如何轉化為具體實踐”等操作性內容清晰的界定出來，在協商程序如何設置、協商形式如何選擇、協商結果如何運用等方面建立相應機制，通過制度來規范和保證提案協商辦理過程和效果，通過清晰的協商民主法律關系建構，運用法律調整協商主體及其權力、義務、責任，明確協商民主運用的范圍、規范協商民主的程序，在法規制定與執行過程上下功夫，抓細節、講透明、促公平、得人心。

（二）完善法治的民主化機制

法治的民主化機制主要是針對法律制定過程中的民主化而言的。人民代表大會制度是保證人民當家做主的根本政治制度，要深入開展人大立法工作中的協商，制定立法規劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議，更好匯聚民智、聽取民意。目前，我國法律對于立法協商的規定過于籠統和模糊，僅規定了“聽取各方面意見”等一些原則性規范，缺乏實際操作性規定。為此，需要在各類立法文件中增加立法協商的相關內容，完善法律議題的形成機制。如在協商民主介入問題認定環節時要充分傾聽民意訴求，以明確該問題所涉及的群體、范圍、影響、趨勢等相關因素，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體等在立法協商中的作用，健全提案辦理協商制度中的交辦、辦理、督辦協商機制以及建立和完善臺賬制度等。此外，還應健全立法論證、聽證、評估機制，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。對于法律關系復雜、意見分歧較大的法律法規草案，要進行廣泛深入的調研、論證、協商，在各方面基本取得共識基礎上再依法提請表決。總之，經過多元協商主體參與的問題認定過程能更加及時的發現問題、清晰的洞察問題、排除“偽問題”的干擾，為后續的法律制定提供“揚聲器”和“過濾器”的作用。

四、以協同監督機制助力全面從嚴治黨

協商民主凝聚著共產黨人合群共事、率眾達標、協力創業的政治智慧。其內在具有的廣泛聯系性恰好可以發揮對執政黨協同監督的作用。在從嚴治黨之前加上“全面”二字，就是要實現對執政黨執政情況監督的全覆蓋、立體化，不遺縫隙、不留死角，更大限度地拓展從嚴治黨的深度和廣度。

在全面從嚴治黨的背景下，為了避免執政黨自我監督的“燈下黑”問題，必須擴展對執政黨監督主體的范圍，要充分利用協商民主充分聯系群眾、聯系參政黨的特點，以政黨協商加強對執政黨的監督，幫助各級黨委查找工作不足，既有效減少和避免決策失誤，又提高拒腐防變和抵御風險的能力?，F有制度設計為政黨協商及監督執行黨自身建設提供了多領域渠道，從中也可窺見中共加強自身建設的決心和力度。此外，還要繼續加強人民政協的民主監督與協商機制，發揮多黨派、多群體、多階層的協同監督力量，在細節上做實協商與監督，將協商與監督融為一體，相互貫通，為全面從嚴治黨提供制度約束。

（一）繼續完善政黨協商機制

作為協商民主首要形式的政黨協商，指的是中國共產黨與各民主黨派和無黨派人士的政治協商。加強政黨協商，既有利于執政黨廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監督，廣泛達成決策和工作的最大共識，推進中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政，鞏固共產黨領導；又能發揮民主黨派智力密集、聯系廣泛的優勢，廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執己見、排斥異己的弊端，既尊重多數人的意愿，又照顧少數人的合理要求，實現最廣泛的人民民主。各民主黨派通過提出意見、批評、建議的方式進行的中國參政黨的民主監督使中國共產黨在執政過程中多了一些諍友。他們所參與的民主監督對于黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行，提升執政黨依法執政水平，促進為政清廉等方面有著不可替代的作用。

《條例》第十四條規定，“中國共產黨和各民主黨派實行互相監督。中國共產黨處于領導和執政地位，更需要自覺接受民主黨派的監督?！蓖ㄟ^提出意見、批評、建議的方式對中國共產黨進行政治監督，監督內容既可以是黨風廉政建設和反腐敗工作、針對黨委有關方針政策、重大決策部署的執行和實施情況，也可以是其他專項檢查和知法監督工作；監督渠道既可以通過政協會議的方式，也可以在專項監督中，還可以由民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大會議中提出意見和建議。

（二）完善人民政協民主監督與協商機制

政治協商與民主監督是人民政協的基本職能，二者相輔相成，在很多情況下，監督可以通過協商的方式進行，參與協商本身也是在履行著監督職能。所以，在新形勢下人民政協要繼續履行好監督與協商的雙重職能，做到開展監督有計劃、有題目、有載體、有成效。以專委會為依托，以會議、調研、視察、提案、信息、大會發言、新聞報道等為載體，圍繞黨建新常態下從嚴治黨的各項要求，開展具有監督性的履職活動，如實反映情況，坦率提出批評和建設性意見，促進相關工作的改進和加強。強化民主監督組織協調、知情反饋、溝通聯系等環節制度建設，提高監督實效。此外，人民政協對于執政黨的監督還不能僅停留在“廟堂之高”，不能僅在召開政協會議時遞交提案，還要保證所提交的建議案是經過縝密的調查、嚴密分析得出來的結論，既要在群眾中扎根，反映黨建中的細小問題，見微知著，也要從實處著眼，堅持崇實、務實、求實的價值導向，政協委員密切聯系群眾、了解社會、反映民意，向國家機關和其他有關組織提出中肯的批評或建議，提高履職服務水平，發揮好專委會的基礎性作用和界別的優勢專長，以高度的政治意識、責任意識和使命意識切實履行監督職能。

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責任編輯/韓 芳