洪澤湖禁止采砂工作的實(shí)踐與思考

尤其中

洪澤湖禁止采砂工作的實(shí)踐與思考

尤其中

一、洪澤湖非法采砂及監(jiān)管現(xiàn)狀

2007年4月洪澤湖水域相繼發(fā)現(xiàn)砂源后，江蘇省內(nèi)外一些采砂船只陸續(xù)涌入洪澤湖進(jìn)行非法采砂活動(dòng)，情況一度處于失控狀態(tài)。為加強(qiáng)對(duì)洪澤湖及淮河干流采砂的監(jiān)督管理，打擊非法采砂行為，2010年淮安市政府成立了淮安市河道采砂專(zhuān)項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括洪澤湖周邊的洪澤、盱眙、淮陰等縣區(qū)政府，以及市水利、公安、交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等職能部門(mén)。2012年，進(jìn)一步充實(shí)新增市政法委、環(huán)保、安監(jiān)和省洪澤湖漁管辦等部門(mén)。按照“三部?jī)墒　蓖ㄖ渴鸷褪±镆螅窗彩型ㄟ^(guò)政府主導(dǎo)，部門(mén)聯(lián)合，市、縣聯(lián)動(dòng)，定期組織開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，始終保持對(duì)非法采砂嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)，洪澤湖非法采砂得到了一定控制。但在暴利驅(qū)使下，仍有一些采砂船頂風(fēng)偷采，致使洪澤湖非法采砂現(xiàn)象一直未能有效根除。目前整個(gè)湖區(qū)仍滯留幾百條采砂船只，這些采砂船分布散亂，流動(dòng)性大，人員狀況復(fù)雜，監(jiān)管難度很大。

二、全面禁止采砂所采取的措施

1.落實(shí)禁采監(jiān)管職責(zé)

“三部?jī)墒　蓖ㄖ“l(fā)后，淮安市及時(shí)完善《淮安市河道采砂專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)方案》，調(diào)整充實(shí)河道采砂專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員，健全相關(guān)制度。在《淮安日?qǐng)?bào)》要聞版刊登《通知》內(nèi)容，詳細(xì)解讀禁采監(jiān)管機(jī)制、措施、責(zé)任。以市政府辦公室名義在《淮安日?qǐng)?bào)》上向社會(huì)公布淮安市洪澤湖禁止采砂責(zé)任人名單，明確市政府一名副市長(zhǎng)和洪澤湖周邊洪澤、盱眙、淮陰三縣區(qū)各一名副縣（區(qū)）長(zhǎng)為政府責(zé)任人，市水利局局長(zhǎng)和沿湖三縣區(qū)水利（務(wù)）局局長(zhǎng)為牽頭部門(mén)責(zé)任人。盱眙縣、洪澤區(qū)政府研究出臺(tái)打擊淮河及洪澤湖水域非法采砂實(shí)施方案，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是河湖采砂管理工作的責(zé)任主體，落實(shí)禁采任務(wù)。

2.強(qiáng)化巡查和聯(lián)合執(zhí)法

為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，淮安市、縣（區(qū)）兩級(jí)水利部門(mén)結(jié)合實(shí)際，制定湖區(qū)執(zhí)法巡查方案，面上巡查每天不少于1次，對(duì)交界水域、采砂多發(fā)水域?qū)嵭型粨粞膊椤Ⅰv點(diǎn)巡查。市水政支隊(duì)組織開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法巡查每周不少于1次。洪澤區(qū)水政大隊(duì)安排執(zhí)法人員及一艘執(zhí)法船艇長(zhǎng)期駐守老子山水域；盱眙縣水政大隊(duì)聯(lián)合水警和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利用視頻監(jiān)控等科技手段，實(shí)時(shí)掌握非法采砂船只行蹤。定期組織市、縣兩級(jí)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，始終保持對(duì)非法采砂高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，市級(jí)每月組織1～2次聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，縣（區(qū)）每月組織聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)2～4次。近兩年共開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法150余次，出動(dòng)執(zhí)法人員5400余人次，出動(dòng)執(zhí)法船艇900余艘次。

3.建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

為保障洪澤湖防洪、供水、航運(yùn)和生態(tài)安全，使打擊非法采砂工作保持常態(tài)化、長(zhǎng)效化，淮安市政府印發(fā)《淮安市洪澤湖禁止采砂長(zhǎng)效管理實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確沿湖地方人民政府及水利、國(guó)土、交通、公安、環(huán)保、監(jiān)察、安監(jiān)、漁管等部門(mén)禁采工作職責(zé)，確定長(zhǎng)效管理工作重點(diǎn)。具體措施如下：（1）強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法巡查，沿湖縣區(qū)每天至少開(kāi)展一次巡查，市各有關(guān)部門(mén)每月組織不少于一次執(zhí)法檢查。交通、公安、水利等部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)非法采砂船只和涉砂行為，按照各自部門(mén)的法律法規(guī)依法處置。（2）嚴(yán)厲打擊非法采砂行為，堅(jiān)持部門(mén)聯(lián)動(dòng)、綜合執(zhí)法，建立健全打擊非法采砂協(xié)同機(jī)制。定期開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊非法采砂、運(yùn)砂及暴力抗法等行為。推進(jìn)“兩法銜接”，對(duì)于查獲非法采砂涉及的金額、違法事實(shí)情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送公安機(jī)關(guān)依法追究違法人員刑事責(zé)任。（3）強(qiáng)化源頭治理，重點(diǎn)實(shí)施采砂船集中停靠管理，各縣區(qū)對(duì)停留在所轄水域的采砂船舶指定地點(diǎn)集中停靠，組織人員集中看管。嚴(yán)密監(jiān)視境內(nèi)造船企業(yè)，對(duì)存在非法改建采砂船只的行為進(jìn)行查處，實(shí)現(xiàn)對(duì)采砂船只的長(zhǎng)效監(jiān)管。對(duì)篩砂船、黃砂堆場(chǎng)等加強(qiáng)管控，且不斷強(qiáng)化對(duì)各縣區(qū)和相關(guān)職能部門(mén)的履職紀(jì)律和問(wèn)責(zé)要求。

三、禁采工作存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

1.采砂管理法律剛性不強(qiáng)

淮安市境內(nèi)河道采砂現(xiàn)象已出現(xiàn)多年，采砂管理工作也開(kāi)展了多年，但無(wú)論從國(guó)家或省級(jí)層面，均尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)采砂管理方面的法律法規(guī)。已經(jīng)頒布實(shí)施的水利法規(guī)、管理?xiàng)l例及實(shí)施辦法等對(duì)河道采砂監(jiān)管措施和手段也十分有限，剛性約束明顯不強(qiáng)。目前，江蘇省僅有《江蘇省湖泊保護(hù)條例》和《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》中個(gè)別條款涉及采砂監(jiān)管和處罰的內(nèi)容，而且《江蘇省湖泊保護(hù)條例》調(diào)整范圍過(guò)于狹窄，僅適用于湖泊，湖泊以外的河道采砂監(jiān)管則不能適用該條例；《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》賦予水利部門(mén)的執(zhí)法手段則過(guò)于單一，僅規(guī)定可以處以一萬(wàn)元至十萬(wàn)元罰款。由于處罰力度不大，程序復(fù)雜，耗時(shí)較長(zhǎng)，對(duì)于流動(dòng)性極強(qiáng)的河道采砂作業(yè)而言法律威懾性不強(qiáng)，難以有效震懾非法獲利者。

2.現(xiàn)有管理體制機(jī)制不順

目前，洪澤湖非法采砂行為已經(jīng)形成了產(chǎn)、泊、運(yùn)、銷(xiāo)“一條龍”非法產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，合法的采砂行為，不但要辦理河道采砂許可證，還需辦理采礦許可證和水上水下安全施工作業(yè)證等。就涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)而言，具有管理職權(quán)的有水利、交通、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)，但現(xiàn)實(shí)是部門(mén)之間缺乏有效溝通平臺(tái)，協(xié)調(diào)、配合相當(dāng)困難，多家發(fā)證、多頭管理造成了職責(zé)交錯(cuò)不清，甚至是矛盾沖突，同時(shí)也造成了執(zhí)法力量的分散。以淮安為例，市水利部門(mén)尚無(wú)水上執(zhí)法基地，而海事、漁政部門(mén)均有良好的執(zhí)法基地、漁港與碼頭，有較為先進(jìn)的執(zhí)法船艇裝備、湖區(qū)視頻系統(tǒng)，執(zhí)法力量也比較充足，海事又是船舶管理的主管部門(mén)，掌握著船舶及船主的詳細(xì)信息。但在采砂監(jiān)管執(zhí)法上，這些部門(mén)的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)并未能夠得到充分利用與發(fā)揮。

3.禁采執(zhí)法綜合保障不足

突出表現(xiàn)在“人、財(cái)、物”三個(gè)方面。禁采執(zhí)法力量不足：目前淮安市涉砂管理的縣（區(qū)）有盱眙縣、洪澤區(qū)、淮陰區(qū)，均存在執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。如盱眙縣水政大隊(duì)包括大隊(duì)長(zhǎng)在內(nèi)一共只有3名水政監(jiān)察員（其中1名為借用人員）；洪澤區(qū)、淮陰區(qū)水政大隊(duì)同時(shí)還承擔(dān)著規(guī)費(fèi)征收、水資源管理等工作，很難保證足夠的執(zhí)法力量從事采砂監(jiān)管工作。禁采執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足：水上執(zhí)法與陸地執(zhí)法相比，需要更多的經(jīng)費(fèi)投入，尤其是聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，調(diào)集人員多，調(diào)用借用船艇、車(chē)輛多，執(zhí)法成本大。僅2015年以來(lái)，淮安市、縣（區(qū)）兩級(jí)水利部門(mén)已在打擊采砂活動(dòng)中投入資金200余萬(wàn)元。缺少專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)使得禁采工作難以為繼。執(zhí)法設(shè)備裝配不足：淮安市各級(jí)水利部門(mén)普遍缺少水上執(zhí)法裝備，尤其缺少抗風(fēng)能力強(qiáng)的船艇，有些縣區(qū)甚至沒(méi)有專(zhuān)用的執(zhí)法艇。目前，市水政支隊(duì)僅有一艘玻璃鋼艇，抗風(fēng)浪能力較差；盱眙縣、淮陰區(qū)水政大隊(duì)沒(méi)有專(zhuān)用執(zhí)法船艇；洪澤區(qū)大隊(duì)僅有一艘執(zhí)法快艇。每次開(kāi)展較大規(guī)模的執(zhí)法行動(dòng)，均要提前向省漁管辦、省洪澤湖水利工程管理處或者當(dāng)?shù)睾Ｊ碌炔块T(mén)借用。僅靠水利部門(mén)現(xiàn)有的執(zhí)法船艇遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足河道巡查和打擊非法采砂活動(dòng)的需要。

四、對(duì)禁采工作的思考與建議

1.加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)

河道采砂已形成多年，但目前江蘇省尚無(wú)有效力的河道采砂管理方面的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。目前水利部門(mén)只能依照《江蘇省湖泊保護(hù)條例》對(duì)正在進(jìn)行中的非法行為采取行動(dòng)，相對(duì)于采砂暴利而言，效果欠佳。建議借鑒安徽省的做法（安徽省人民政府于2013年頒布《安徽省淮河河道采砂管理規(guī)定》）出臺(tái)針對(duì)洪澤湖非法采砂專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，明晰事權(quán)，使打擊非法采砂行為有更為有力的法律法規(guī)依據(jù)。同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)政府主體責(zé)任，加大對(duì)洪澤湖內(nèi)“三無(wú)船只”的打擊取締力度，并有效疏導(dǎo)船只出湖。建議從省級(jí)層面建立定期聯(lián)席會(huì)商機(jī)制，將水利、交通、公安、海洋與漁業(yè)等執(zhí)法部門(mén)力量進(jìn)行整合，開(kāi)展常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法，建立信息共享互通制度，整合執(zhí)法資源，形成執(zhí)法合力。特別是針對(duì)洪澤湖區(qū)域非法采砂嚴(yán)重的現(xiàn)狀，建議省級(jí)考慮成立專(zhuān)門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)非法采砂現(xiàn)象進(jìn)行管控。

2.強(qiáng)化統(tǒng)一聯(lián)合行動(dòng)

由于洪澤湖分屬兩市四縣二區(qū)，執(zhí)法監(jiān)管力度不一，地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制還沒(méi)有完全落實(shí)。單個(gè)地方組織的打擊行動(dòng)雖然頻繁，但受管理區(qū)域的限制，非法采砂船只往往能夠通過(guò)“游擊戰(zhàn)術(shù)”躲避查處。建議省級(jí)層面及早形成包括淮安、宿遷兩市四縣二區(qū)在內(nèi)的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，確保聯(lián)合行動(dòng)之下，非法采砂船只無(wú)處遁形。建議省級(jí)層面加大打擊非法采砂的專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展的密度與廣度，從“產(chǎn)、泊、采、運(yùn)、銷(xiāo)”五個(gè)方面綜合整治。產(chǎn)：質(zhì)監(jiān)、工商等部門(mén)加大對(duì)非法采砂船只的生產(chǎn)和銷(xiāo)售查處力度，重點(diǎn)查處沿湖部分船廠(chǎng)非法組裝、改造、維修采砂船等行為。泊：航政等部門(mén)加大力度調(diào)查湖面采砂船只的合法性，湖區(qū)內(nèi)停止停泊非法采砂船只。查扣無(wú)合法手續(xù)非法船只。采：對(duì)采砂行為造成的洪澤湖漁業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境、水利設(shè)施的破壞以及河砂資源流失進(jìn)行追責(zé)、追償。運(yùn)：強(qiáng)化源頭管理，嚴(yán)禁采砂船只進(jìn)入湖區(qū)及河砂資源外運(yùn)。加大過(guò)閘船只監(jiān)管，設(shè)置運(yùn)砂船檢查站，禁止非法開(kāi)采砂石資源外運(yùn)。銷(xiāo)：無(wú)合法手續(xù)的，嚴(yán)禁沿湖碼頭為非法采砂、運(yùn)砂提供服務(wù)。同時(shí)，建議公安部門(mén)進(jìn)一步加大“清水藍(lán)天”行動(dòng)的力度，重點(diǎn)對(duì)洪澤湖非法采砂衍生的黑惡勢(shì)力進(jìn)行打擊，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

3.加強(qiáng)資源開(kāi)發(fā)利用研究

黃砂是工程建設(shè)的重要材料，也是一類(lèi)重要礦產(chǎn)資源。如今洪澤湖有一定的黃砂儲(chǔ)量，對(duì)湖區(qū)黃砂開(kāi)采，既是對(duì)資源的合理利用，也能補(bǔ)充地方財(cái)政的不足。建議加大對(duì)洪澤湖內(nèi)黃砂科學(xué)合理開(kāi)采的研究力度，規(guī)范采砂行業(yè)，轉(zhuǎn)變管理模式，以“總量控制、合理引導(dǎo)”為原則，在保證湖區(qū)防洪安全、生態(tài)安全和資源安全的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)定開(kāi)采區(qū)，明確開(kāi)采范圍和開(kāi)采期，設(shè)定年最低開(kāi)采能力，制定開(kāi)采棄料回填強(qiáng)制措施，強(qiáng)化依法監(jiān)管，引入市場(chǎng)機(jī)制，科學(xué)合理地開(kāi)采利用資源

（作者單位：江蘇省淮安市水利局223005）