政府在PPP項目中的作用研討

姚菁

目前，政府和社會資本合作（PPP）在我國基礎設施建設和公共事業領域尤其是市政基礎設施建設領域越來越受到各級政府的青睞，新一輪的PPP投資熱潮正在掀起。近年來，武漢市也嘗試了一些PPP項目，實際交易和運行中碰到了一些與現行法律法規不協調或者不匹配以及政府角色轉換不到位等問題，以致社會資本參與項目建設的積極性不高。

一、存在主要問題及原因分析

1.PPP項目運行缺乏法律保障環境

現階段，PPP項目的交易和運行尚無具有指導和制約性的專門法律法規，用以操作的僅有中華人民共和國財政部于2014年11月29日印發的《政府和社會資本合作模式操作指南》（試行）和國家發展改革委于2016年10月24日印發的《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》，以及地方性法規和相關規范性文件。一是上述部門規章或地方性法規文件的法律效力較低，約束力受限、不確定性因素較多。二是地方性法規和相關規范性文件有很強的地域性、政策性，比較偏重于政府方面。三是存在很多法規空白。由于缺失上位法，部門規章和地方性法規以及相關規范性文件之間相互銜接不夠，導致多部門職責混淆，交叉監管，遇利害關系時形成“三不管”狀態，造成項目運行停滯甚至中止。

2.建設領域現行法律法規與實施PPP項目不協調

現階段，我國對土地和相關建設工程等均制定了較為完善的法律法規，如《土地管理法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國行政許可法》等，實施市政基礎設施項目涉及征用土地需要經過嚴格的審批程序，加之列入PPP項目庫的項目采取的是動態管理、滾動實施、分批推進的模式進行，尤其是需要政府投入資金的重大市政基礎設施PPP項目要求納入三年滾動政府投資計劃。另外征用土地以及規劃部門出具“兩證一書”（工程規劃許可證、工程用地許可證、項目選址意見書）、辦理時間長，而且PPP項目審批流程和審批時限也很長，少則一年，多則達到3～5年，這樣的實例在武漢曾多次發生。例如江蘇大力士護理材料有限公司與武漢化工新區于2013年7月31日簽定投資建廠協議，因土地征用遇阻使該公司苦苦等了三年多時間還不能進場開工建設，直到2017年3月武漢市政府下猛藥才使土地征用得到解決。建設工程既有國家現行相關法律法規及繁瑣冗余的審批程序與實施PPP項目的不協調性，嚴重制約了PPP項目的正常運行，也極大地扭曲了政府和社會資本合作經營的初衷。

3.政府自我監督法律不完善，其誠信影響社會資本投資人的積極性

在PPP項目中，政府如何履行PPP合同約定，尤其是對政府在PPP項目中的應投資額度和承諾的土地征用時限往往未按合同約定執行，從監管層面既無完善的法律，又無監督機制，政府不履行合同約定往往無人追究責任，同時又要監督社會資本按項目合同約定履行，政府游離于合同約束之外當甩手掌柜的行為，其誠信讓社會資本投資人產生質疑。2017年2月8日由李克強總理主持召開的國務院常務會議上，李克強總理提議的第一個議題就是針對建設領域拖欠工程款的問題，他提出整治重點對象是政府投資工程。李克強總理這里所講的政府投資工程主要指的是融資型政府投資工程，可見政府在PPP項目中誠信程度缺失到什么程度？正因為如此，在2017年3月5日～15日召開的全國政協和全國人大會議上，李克強總理在政府工作報告中，在闡述積極擴大有效投資時，強調和社會資本合作，政府決不能隨意改變約定和不守誠信。應該說報告的這一內容切中了目前政府和社會資本合作存在問題的要害。

二、解決問題的辦法和建議

隨著我國經濟建設的發展，潛在的社會資本投資人將其資金投入市政基礎設施建設的愿望也越來越強烈。作為政府如何利用和正確引導社會資本投入到基礎設施建設中，政府在PPP項目中的作用顯得尤為重要，那么政府在PPP項目中應發揮什么樣的作用，又如何發揮作用呢？

樹立講誠信、守信用、負責任的政府形象。在PPP項目中，政府既是項目出資人、又是監管主體，執行項目合同時應按合同約定履行權利和義務；項目實施過程中自覺接受政府層面的監管，不能游離于監管之外，維護共同利益，尊重社會資本投資人利益。

遵守公平、公正、公開原則。鑒于政府和社會資本合作項目由政府和社會資本發起，以政府發起為主。由于項目來自于政府，政府應放下架子，不應自恃為主人而高高在上，與社會資本投資人按平等身份遇事溝通，遇到難題主動擔當；對于項目回報不應過多強調政府利益，更不應該進行暗箱操作；不規避應由政府承擔的風險，這樣會極大地激發社會資本的活力。

構建具有權威和完善的法律體系。具有行為約束力和完善的法律體系，可有力約束合同雙方行使平等權利義務，尤其是對政府行為形成有力約束；靠簡單行政命令和行政規章或地方性法規對PPP項目進行運作管理，只能使政府游離于監督之外，無助于PPP項目的健康發展。

構建協調統一監督有效的監管體系。由于PPP項目從意向到實施直至竣工交驗運作程序復雜，除了承擔具體項目的政府部門應由政府明確其職責外，政府相關部門也應由政府明確相應的管理職責，形成協調統一監督有效的監管體系，為民間資本撐腰（湖北省《關于深化投融資體制改革的實施意見》中，明確提出推動更多民間資本唱主角、挑大梁；放寬放活，為民間投資撐腰），促進PPP項目的良好運行，形成社會資本踴躍參與市政基礎設施建設的氛圍。

尊重社會資本投資人的合理利益訴求。市政基礎設施由于建設周期相對較長，受政治影響和不可抗力以及拆遷等因素影響比較明顯，因此政府和社會資本合作項目不可避免的存在著利益風險，合作雙方應本著“利益共享、風險共擔、全程合作”的宗旨進行運作，當社會資本投資人存在潛在經濟利益受損時，擁有龐大資源的政府應尊重社會資本投資人的合理利益訴求，雖然滿足投資人的訴求可能使政府經濟利益受到一定損失，但影響的卻是潛在社會資本投資人，一定會起到事半功倍的效果。

三、結語

推行PPP項目，其目的在于激活民間社會資本的活力，充分發揮政府投入資金的經濟效益和社會效益、環境效益。可以肯定的是，在城市基礎設施建設相當長的時間內，利用社會資本進行基礎設施建設將是政府籌措建設資金的主要來源之一。武漢市2017年的“一號工程”便是招商引資，這意味著要引進更多的社會資本投入到武漢市的城市經濟建設中。總之，民間社會資本投資人群眾龐大，投資人資金擁有量也較雄厚，如何引進和如何利用，關鍵取決于政府在項目合作中應起的作用和如何起好作用。