他山之石：國際濕地保護模式與借鑒

萬海峰

他山之石：國際濕地保護模式與借鑒

萬海峰

（一）濕地保護三部曲

世界濕地保護經(jīng)歷了濕地過度開墾和破壞、濕地保護與控制利用、濕地全面保護與科學恢復(fù)3個階段。與之對應(yīng)，世界濕地保護政策經(jīng)歷了鼓勵濕地利用、濕地保護與限制使用和“濕地零凈損失”3個階段。

世界濕地的破壞與人類社會經(jīng)濟發(fā)展的進程密切相關(guān)，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都經(jīng)歷了從破壞到保護的過程。例如，尼日爾、乍得、坦桑尼亞等眾多發(fā)展中國家的濕地面積都減少了50%以上；美國損失了8700萬公頃的濕地，占54%，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；葡萄牙西部阿爾嘎福70%的濕地已經(jīng)轉(zhuǎn)化為工農(nóng)業(yè)用地；從1920年至1980年的60年內(nèi)菲律賓的紅樹林損失了30萬公頃；荷蘭1950年到1985年間濕地損失了55%，法國1990年到1993年損失了67%，德國1950年到1985年損失了57%；農(nóng)業(yè)開墾和商業(yè)性開采，英國的泥炭濕地消失了近84%。

為保護全球濕地以及濕地資源，1971年2月2日，來自18個國家的代表在伊朗拉姆薩爾共同簽署了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》，又稱《拉姆薩爾公約》）。《濕地公約》確定的國際重要濕地，是在生態(tài)學、植物學、動物學、湖沼學或水文學方面具有獨特的國際意義的濕地。自簽署公約以來，人們對濕地功能和價值的認識不斷深化，已從最初的關(guān)注濕地水禽棲息地保護，發(fā)展到今天注重整體生態(tài)系統(tǒng)的保護和生態(tài)服務(wù)功能的發(fā)揮，這是公約對全球生態(tài)保護做出的重要貢獻。

（二）健全的法規(guī)體系為濕地保護保駕護航

世界各國雖多重視濕地保護，但由于國情不同采取的具體行動和政策也有較大差異，發(fā)達國家由于社會整體發(fā)展水平較高，全民生態(tài)環(huán)境意識強，國家用于環(huán)境和生態(tài)保護的公共財政體系完善，其濕地保護政策更加完備。

完善的濕地保護法規(guī)體系

從上個世紀70年代開始，國外發(fā)達國家重視通過立法明確濕地保護的社會責任，以及通過法律規(guī)范社會對濕地利用的行為。

歐盟1979年簽署的《鳥類法令》和1992年簽署的《動物植物棲息地法令》組成了歐洲自然保護框架具有綜合性和代表性的“Natura 2000網(wǎng)絡(luò)”，其成員國需根據(jù)標準確認和保護相關(guān)區(qū)域。《歐洲水資源框架法令》要求成員國需在2015年前使各類水體水質(zhì)達到良好水平，對違反歐盟法令規(guī)定的行為歐洲法院可強制執(zhí)行處罰。

上世紀90年代初期，美國政府頒布了《濕地零喪失政策》，指出任何地方的濕地都應(yīng)該盡可能地受到保護，轉(zhuǎn)為其他用途的濕地數(shù)量必須通過新建或恢復(fù)的方式予以補償，從而保持甚至增加濕地資源基數(shù)。

濕地零喪失政策很快影響到加拿大、德國、澳大利亞、日本等發(fā)達國家，相繼出臺了類似的國家濕地政策，標志著濕地進入了全面保護時期。美國的大部分州都有自己的濕地專門立法，有些州甚至對不同類型的濕地分別立法保護。比如馬里蘭州將本州的濕地分為三大類型，分別用非潮汐濕地法、潮汐濕地法、海岸區(qū)管理計劃三部濕地法律進行分類保護。

重視綜合政策體系構(gòu)建

濕地保護是一項建立在復(fù)雜利益關(guān)系調(diào)整基礎(chǔ)上的事業(yè)，既涉及私人利益與公共利益關(guān)系的調(diào)整，也關(guān)系到國家短期利益與長期利益的取舍，這就客觀要求濕地保護政策具有綜合協(xié)調(diào)功能。

美國在制定和實施濕地政策的過程中，比較注重各個部門之間的高度協(xié)調(diào)和各項政策之間的密切配合。例如，繼1977年《清潔水法》規(guī)定許可證制度后，濕地轉(zhuǎn)換為農(nóng)地的門檻提高了；1985年《食品安全法》中的大沼澤條款著手解決聯(lián)邦農(nóng)場政策和濕地保護之間的沖突問題，對那些破壞濕地的農(nóng)場項目不給予政策扶持；1986年《稅收改革法》取消轉(zhuǎn)換濕地成本的稅收優(yōu)惠待遇，進一步提高濕地轉(zhuǎn)換的成本。這一系列政策環(huán)環(huán)相扣，互為補充，極大地增強了政策實施效果。又如，濕地“零喪失”目標的出臺是由環(huán)境、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、研究機構(gòu)、政府部門等各領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者共同參與討論的結(jié)果，體現(xiàn)了各部門之間的高度協(xié)調(diào)。《緊急濕地資源法》放寬了濕地貸款法的權(quán)限，免去了先前的預(yù)付款規(guī)定；北美濕地保護行動創(chuàng)設(shè)濕地信托基金會，并且成立北美濕地保護委員會來負責濕地恢復(fù)工程的審批工作；再加上保護儲備計劃和濕地儲備計劃的密切配合，使“零喪失”政策得以順利實施。

在濕地保護政策手段選擇上，發(fā)達國家既重視法律和管理手段的應(yīng)用，也越來越重視通過市場、稅收、補償?shù)冉?jīng)濟手段處理濕地保護和利用中的各種利益關(guān)系。

如20世紀末，歐洲自然保護區(qū)旅游活動除了帶來經(jīng)濟效益外，也給自然環(huán)境和當?shù)厣鐣斐闪烁鞣N負面影響，尤其是生態(tài)破壞問題越來越嚴重，《歐洲保護區(qū)可持續(xù)旅游憲章》就是在這一背景下由歐洲國家公園聯(lián)盟制定的，目的就在于促進旅游企業(yè)、旅游活動在保護地生態(tài)環(huán)境保護方面自我約束和管理，實行可持續(xù)旅游認證制度。保護區(qū)可持續(xù)旅游認證一方面使旅游企業(yè)有了動力和壓力來提高其環(huán)境保護水平，減少旅游活動對生態(tài)環(huán)境的負面影響；另一方面，也喚起了旅游者對其旅游活動和消費行為的審視，使旅游者在選擇旅行社、賓館、飯店和其他旅游服務(wù)經(jīng)營者時更加重視環(huán)境因素，從而直接或間接地為環(huán)境保護做出貢獻。

實施濕地保護和恢復(fù)項目

由于濕地破壞造成嚴重的自然災(zāi)害，濕地公約、生物多樣性公約等國際公約相繼將濕地恢復(fù)列為全球發(fā)展目標。隨著全球氣候變化框架公約將濕地圍墾帶來巨大碳排放達成共識后，濕地保護與恢復(fù)成為清潔發(fā)展機制的重要目標。濕地恢復(fù)是濕地保護區(qū)管理的重要一環(huán)，各國政府對濕地恢復(fù)的投入力度也逐漸增大。

如美國濕地恢復(fù)項目自1991年開始在少數(shù)州進行試點，1994年在全美展開。美國政府通過規(guī)定項目的實施面積來控制項目進度，1990年規(guī)定的項目面積上限是到1995年達到100萬英畝，2002年上調(diào)到2275萬英畝，2008年進一步上調(diào)到3041萬英畝，到2009年受保護和恢復(fù)的濕地面積達到4500萬英畝。2005財政年度，全美啟動濕地項目9226個，新增濕地174.4萬英畝，同時完善了137萬英畝濕地的地役權(quán)。在州一級層面，美國國會授權(quán)成立由陸軍工程兵團牽頭負責小組，出具路易斯安那州沿海濕地恢復(fù)項目清單，并根據(jù)美國1990年保護和恢復(fù)法案的沿海濕地計劃為濕地恢復(fù)項目提供資金支持。美國的濕地恢復(fù)預(yù)算在2005年的卡特里娜颶風災(zāi)害后出現(xiàn)井噴， 僅僅Louisana海岸帶濕地恢復(fù)項目預(yù)算就達到150億美元。

在歐盟，各國實施相關(guān)濕地保護和恢復(fù)項目可以獲得歐盟的資金支持。《歐盟農(nóng)業(yè)共同政策》也提供了對濕地限制利用的相關(guān)補償機制，歐盟補助濕地標準為每年每公頃350歐元。此外，德國、西班牙等國的中央、區(qū)域政府和企業(yè)也支持實施一大批濕地保護恢復(fù)項目。1979～2010年，德國實施了大規(guī)模河流濕地保護恢復(fù)項目，涉及30個項目，核心區(qū)域面積11.37萬公頃，投資2.56萬歐元。在恢復(fù)治理過程中，采取自愿原則、利益相關(guān)者之間的平衡原則和土地有償轉(zhuǎn)讓原則，確保土地業(yè)主不喪失所有權(quán)，并在限制利用時給予土地業(yè)主資金補償。

建立濕地保護管理公務(wù)協(xié)商機制

在明確不同濕地保護管理部門的責權(quán)范圍基礎(chǔ)上，建立協(xié)調(diào)機構(gòu)，形成共同參與的協(xié)商機制。如西班牙國家濕地委員會，作為非政府協(xié)調(diào)和合作機構(gòu)，工作范圍是制訂和實施西班牙濕地保護和合理利用戰(zhàn)略計劃，支持和監(jiān)督國家和地方履約，確認和協(xié)助申報國際重要濕地，解釋和應(yīng)用國際重要濕地標準，編寫國家履約報告，組織濕地調(diào)查，開展水鳥調(diào)查，制訂濕地恢復(fù)計劃，資助特別和廣泛使用的研究，協(xié)調(diào)和資助出版物等。

另外，成立于1973年的歐洲自然與國家公園聯(lián)盟作為一個非政府組織，目前在歐洲有39個國家400個成員單位。其宗旨是促進自然保護地的良好管理實踐，推動管理者和專家的合作與交流，促進政府和相關(guān)機構(gòu)支持保護地的目標和工作。總部設(shè)在德國雷根斯堡，2007年在布魯塞爾設(shè)立辦公室。該組織設(shè)主席和協(xié)調(diào)員，任務(wù)是與總部和各部門、各分支機構(gòu)溝通交流，加強成員間聯(lián)絡(luò)，組織研討、會議和成員大會，準備項目建議，保持網(wǎng)絡(luò)交流等。聯(lián)盟作為各國家公園、生物圈保護區(qū)和自然公園等保護地的一體性組織，“代表歐洲保護地的聲音”。

推動國際和區(qū)域交流合作

相當一部分濕地資源跨越了多個國家和地區(qū)，因此區(qū)域聯(lián)動、通力協(xié)作就成為保護濕地及其他生態(tài)環(huán)境的必然選擇。

如斑尾塍鷸的遷徙，每年3月下旬500多萬只斑尾塍鷸都要從南半球的新西蘭出發(fā)，一刻不停地飛抵北半球的中國、朝鮮和日本等國家的灘涂，停歇約5周后繼續(xù)飛往美國阿拉斯加繁衍后代，之后再飛回新西蘭。這趟超過3.5萬公里的旅程跨越了22個國家和地區(qū)，只有這些國家和地區(qū)共同努力，這趟遷徙才能順利完成。

為此，澳大利亞、日本每年都會出資召開研討會，供沿途的國家交流數(shù)據(jù)，共享資料。美國還為一些鳥裝上了小型衛(wèi)星跟蹤裝置，并動用了3顆衛(wèi)星進行全程監(jiān)測，所得數(shù)據(jù)無償提供給這22個國家和地區(qū)的相關(guān)組織。更重要的是，各個國家和地區(qū)都盡力保護沿途濕地，不輕易開發(fā)這些一年可能只被小鳥使用幾周的濕地，大家深知一旦路途中的某塊濕地受到破壞，這個跨越22個國家和地區(qū)的旅程就無法繼續(xù)了。

廣泛的社會參與政策

濕地保護需要各級政府、當?shù)厣鐓^(qū)以及各相關(guān)利益方的共同參與。在濕地保護與恢復(fù)的進程中，通過加大公眾宣教力度，確保社區(qū)、個體積極參與濕地保護與管理。

澳大利亞為確保各政府機構(gòu)及社會群體積極參與濕地保護政策制定，于1995年7月成立了國家濕地咨詢委員會，委員會負責向澳大利亞政府提供范圍廣泛的政策咨詢。澳大利亞環(huán)境與遺產(chǎn)部還將實施社區(qū)教育，提升公眾對濕地價值及功能的認識納入全國性的項目或計劃。

1979 年，美國環(huán)保署在其頒布的法規(guī)中明確了公眾參與公共決策的重要性，并就公眾會議、咨詢小組、許可證實施細則、財政資助協(xié)議等做出相應(yīng)規(guī)定。2003年，美國環(huán)保署制定了《公眾參與政策》，鼓勵和支持公眾在濕地保護與管理中發(fā)揮更大的作用。

此外，通過立法和相關(guān)制度建設(shè)搭建公眾參與濕地保護的平臺，利用社會力量增加濕地保護投入，并通過濕地保護信息公布制度加大社會監(jiān)督是發(fā)達國家濕地保護政策的新走向。

（三）借鑒與啟示

中國和其它國家在國家體制、國情、經(jīng)濟發(fā)展水平方面存在著明顯的差異，我們不能一成不變地照搬他們的模式，但很多先進理念、手段和方法是非常值得學習、借鑒的：

依法保護管理濕地資源。國家和各地都要把濕地保護立法作為一項大事來抓，積極與各部門溝通協(xié)調(diào)，為早日出臺做好準備、創(chuàng)造條件。各地要采取一切有效措施，加大執(zhí)法力度，加強對自然濕地的監(jiān)管，扭轉(zhuǎn)濕地減少和生態(tài)環(huán)境惡化的局面。要嚴格控制各類開發(fā)占用天然濕地的活動，凡是列入國際重要濕地和國家重要濕地名錄以及位于自然保護區(qū)的濕地，禁止開墾占用或隨意改變用途。要依法做好濕地的登記、確權(quán)、發(fā)證工作，建立濕地資源檔案，為保護管理提供依據(jù)。

科學編制濕地保護規(guī)劃規(guī)范。國家和各地要抓緊編制濕地保護的相關(guān)規(guī)劃，并做好與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌、銜接工作，爭取納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃。各濕地保護區(qū)、濕地公園也要制定和完善總體規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃。國家和各地要在第二次濕地資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立科學的濕地確認、界定和評價指標體系，合理確定具有國際、國家和地方重要意義的濕地名錄。

加強重點濕地保護恢復(fù)。對具有國際重要意義的濕地，抓緊進行申報國際重要濕地；對具有國家重要保護意義的濕地，抓緊國家級自然保護區(qū)、國家濕地公園的規(guī)范建設(shè)或批建工作。按照全國濕地保護工程規(guī)劃，分輕重緩急，有重點、分步驟地實施一批濕地生態(tài)保護恢復(fù)工程。對退化和遭破壞的濕地，要科學評估濕地利用方式和受損狀況，因地制宜地采取自然恢復(fù)和各種生態(tài)技術(shù)工程修復(fù)措施，恢復(fù)原濕地的結(jié)構(gòu)和功能。

增加濕地保護建設(shè)的投入。積極爭取各級政府和有關(guān)部門的大力支持，不斷增加濕地保護的公共財政投入。按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，探索和建立濕地生態(tài)效益補償制度。充分調(diào)動社會各方面積極性，在國家、區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，鼓勵社會團體、企業(yè)或個人建立濕地公園、保護小區(qū)和保護點，開展?jié)竦乜沙掷m(xù)利用項目。濕地保護區(qū)可在立足保護的前提下，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，對濕地資源開展適度有序、科學合理的利用活動，增強自我發(fā)展能力。

廣泛開展宣傳教育活動。以“國際濕地日”、“愛鳥周”和“野生動物宣傳月”為契機，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳教育活動。重點濕地可利用濕地資源優(yōu)勢，突出濕地特色，挖掘歷史文化內(nèi)涵，舉辦各種節(jié)、會等活動；濕地保護區(qū)、濕地公園，要經(jīng)常舉辦野外考察、專題講座、觀鳥、攝影比賽等活動，多形式展示濕地功能、濕地生態(tài)和濕地文化。

加強濕地保護交流合作。加強濕地保護的國內(nèi)外交流與合作。積極開展與有關(guān)國家、國際組織和國外民間團體的交流，拓展合作領(lǐng)域，創(chuàng)新合作模式，學習借鑒國外先進、適用的保護管理技術(shù)、管理模式，使我國濕地保護工作與國際接軌。如借鑒和運用國外先進的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念和其修復(fù)濕地的成功經(jīng)驗，促進我國濕地生態(tài)系統(tǒng)保護管理的科學化、現(xiàn)代化。同時推動國內(nèi)濕地保護的交流和合作，發(fā)揮濕地保護區(qū)、濕地公園、學會、協(xié)會、研究機構(gòu)、志愿者等各方面的積極性，搭建信息交流平臺，提升我國濕地保護管理效能。

可持續(xù)利用濕地資源。實施濕地可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)濕地保護區(qū)、濕地公園生態(tài)環(huán)境的特點、環(huán)境容量和生態(tài)承載能力，探索在優(yōu)先保護的前提下，促進資源的可持續(xù)利用，增強保護區(qū)、濕地公園發(fā)展的活力。要學習借鑒歐洲國家保護地可持續(xù)旅游的經(jīng)驗，推廣濕地生態(tài)旅游產(chǎn)品和服務(wù)認證制度，促進濕地景觀旅游的健康發(fā)展。

推進利益相關(guān)者廣泛參與。當前，我國濕地保護區(qū)、濕地公園的管理模式存在著明顯的缺陷，特別是忽視了利益相關(guān)者對保護利用問題的訴求，這方面和發(fā)達國家相比存在著明顯的差距。在今后的保護管理中，只有實行利益相關(guān)者共同參與的戰(zhàn)略性濕地管理模式，建立保護管理與利益相關(guān)者良好的雙向互動機制，才能夠高效地、全方位地開展?jié)竦乇Ｗo管理工作。

就世界而言，濕地保護政策還在不斷發(fā)展和完善，遏制濕地面積減少和通過綜合政策手段增加濕地面積是其政策的共同點。不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有很多值得我們學習和借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)。在我國濕地保護政策體系建設(shè)中，不僅要學習國外的先進經(jīng)驗，更要結(jié)合本國的具體情況，從發(fā)展的角度，本著人與自然相協(xié)調(diào)和可持續(xù)的原則發(fā)展和完善我國的濕地保護政策體系。