基于SWOT分析的廢棄礦山環境治理PPP應用分析

劉亦晴

(江西理工大學礦業發展研究中心，江西 贛州 341000)

綠色礦業

基于SWOT分析的廢棄礦山環境治理PPP應用分析

劉亦晴

(江西理工大學礦業發展研究中心，江西 贛州 341000)

2016年我國礦山環境全面治理翻開新的一頁，面對大量的歷史遺留廢棄礦山環境治理，將環保PPP 模式移植到礦山環境治理領域，解決礦山環境治理資金不足困境，是值得研究的問題。文章分析了環保PPP項目的應用現狀，運用SWOT分析法對廢棄礦山環境治理的實用和可行性進行了分析。根據礦山環境治理PPP模式的自身特點，提出廢棄礦山環境治理PPP具體應用機制：即礦山環境治理PPP項目采用FDBT/FDBOT模式；采用環保區域整體項目包，“二八模式”治理和環境效果付費的合作方式；設計了礦山環境治理PPP項目的利潤回報機制；建立廢棄礦山環境治理 PPP項目動態管理機制；從法規、制度、專業人才多向度完善政府的礦山環境治理配套能力建設；協同公眾力量，利用“互聯網+”實現礦山的智慧治理。

PPP模式；廢棄礦山；環境治理；SWOT

2016年5月，國務院發布《土壤污染防治行動計劃》(簡稱《土十條》)，嚴防礦產資源開發造成的土壤污染。2016年7月，《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》聯合發布，我國對礦山環境的全面治理將翻開新的一頁。指導意見提出要加強新礦山和歷史遺留礦山環境的恢復和綜合治理強度，全面提高我國礦山地質環境恢復和綜合治理水平[1]。

礦業作為中國經濟發展的重要產業，長期的無序開發帶來嚴重的環境約束和生態破壞。截至2015年底，我國因采礦活動破壞的土地面積約303萬hm2，引起礦山地質災害3萬多處，產生固體廢棄物累計存量約450億t，年均抽排地下水約65億t，嚴重污染礦區水土，加快礦山恢復治理刻不容緩。盡管全國已投入礦山治理專項資金超過900億元，治理面積超過80萬hm2[2]，但我國工礦廢棄地復墾和生態恢復率平均僅為15%，遠低于英美發達國家80%的修復率[3]。這與《全國礦產資源規劃》關于歷史遺留的礦山地質環境恢復治理率的規定每年投資額約為300億～500億元相比，差距還很大，歷史遺留的礦山環境恢復治理任務十分繁重。國家《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》規定：對于計劃經濟時期遺留或者責任人滅失的礦山地質環境問題，由各級地方政府統籌規劃和治理恢復，中央財政給予必要支持[1]。面對如此巨大的歷史遺留環境負債，地方政府用于環保建設的資金卻捉襟見肘，因此尋求社會共同治理、市場化運作的礦山地質環境治理新模式尤其迫切。

文章通過對廢棄地礦山環境治理運用PPP模式進行SWOT分析，并根據礦山廢棄地治理特點從礦山治理PPP項目機制、PPP模式、利潤回報方式、制度組織保障等方面進行嘗試分析，以期為PPP模式應用于廢棄礦山環境治理提供學術建議。

1 我國環保PPP 項目應用現狀分析

2014年PPP模式在我國重新推出，與此同時2014年，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，結束了地方政府傳統的融資平臺和融資模式，地方政府面臨資金短缺和高欠債的雙重壓力。在此背景下全國各地迅速推出PPP建設項目，廣泛應用于我國市政工程項目、公共服務和生態環保等領域，PPP成為一種行之有效的新型融資和管理模式。根據中國擬在建項目網數據顯示，截止到2016年8月16日，我國入庫的PPP項目數量達9946個，預計投資金額達13.5萬億元，項目之多，投資額大是國家和地方政策加碼助推的結果。比較前后三批PPP項目發現，從第二批開始環保領域的PPP項目數量增加明顯，全國工商聯環境商會數據顯示，目前PPP 項目中環保類PPP 項目數量占比達到44%，投資額占比達到22%，環保PPP模式已經成為PPP項目的“新貴”。項目領域多集中在污水處理、垃圾處理、管網建設、海綿城市、生態建設與環境保護等方面。如云南大理洱海污染治理PPP項目協議簽署29.8億元，江西鄱陽湖生態治理PPP項目投資120多億元。擬在建項目網環保類型的PPP 項目統計圖顯示我國大氣污染治理共投入約360億元，水污染治理大約400億元，而針對修復難度更大，治理更難的土壤修復，目前正在大力推動中。

通過對PPP項目庫分析發現：一方面當前PPP項目入庫數量多，但PPP項目落地比例卻較低，平均在10%左右，這說明在政府熱火朝天推動的PPP模式在實踐過程中還面臨制度環境、政府信用與契約、PPP定位模糊、企業跑馬圈地等瓶頸制約；另一方面目前環保PPP項目主要集中在高利潤或有穩定利潤回報的領域，如污水處理、垃圾焚燒發電等，但針對廢棄礦山環境治理責任主體不明，治理污染缺乏良好收益機制的中低利潤或無利潤的環保PPP項目還比較少涉及[4]。

對于廢棄礦山的環境治理中低利潤或無利潤項目，由于收益機制不明確，若按照傳統的思維而沒有良好的機制設計，可能無法吸引社會資本進行共同治理實現PPP模式良好運行。如何將政府、礦山企業、社會投資機構、中介機構以及環保專業機構有效設計成一個相互依存的系統，應該是廢棄礦山環境治理PPP項目推廣前必須深思的問題。

2 礦山環境治理PPP項目的SWOT分析

傳統的財政資金治理礦山環境面臨效率不高、資金短缺的問題，文章借用SWOT分析方法對廢棄地礦山環境治理PPP項目參與者進行分析，主要從廢棄地礦山環境治理應用PPP面臨優勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機會(Opportunities)和威脅(Threats)等角度[5]，以期對PPP模式在廢棄礦山環境治理應用的可行性進行評估(圖1)。

圖1 廢棄礦山環境治理PPP模式應用SWOT分析

2.1 廢棄礦山環境治理應用PPP模式優勢

第一，PPP模式能有效減緩政府融資壓力。礦山環境治理需要巨量的投資，比如贛南稀土治污費需用需要380億元，礦山資源地“環境負債”沉重，可地方財力無力負擔如此巨額的治理費用。與此同時我國經濟發展進入新常態和供給側改革階段，傳統制造業產能過剩，房地產行業也處于下行狀態，社會資本也在尋找合適的投資渠道。據統計，我國民間儲蓄超過7萬億元，若加上居民持有的現金、國債、外匯等，實際民間金融資本存量不少于10萬億元，大量的社會資本靜待啟動[6]。面對大量的礦山治理供給和社會資本投資的巨大需求，PPP模式應運而生。PPP強大的融資能力，可以撬動社會資本進入礦山環境治理領域，有效減緩政府環境治理資金壓力。如大理洱海治理PPP項目簽署29.8億元，投資額超大理“十二五”期間環保財政投資總和；葛洲壩集團每年投資100億元以上對岷江等流域開展污染治理。

第二，PPP模式可促進環保企業的生存和發展?！笆濉逼陂g政府對環保領域治理的強力推動，可以使更多環境治理高新技術企業得到扶持。環保PPP項目的大型化趨勢，要求環保行業也日趨集中，迫使環保企業在這場環保PPP的項目爭奪戰中不斷提升自身的技術能力、工程建設和運營能力，推動環保企業自身的重組、并購，在國家利好政策和大批PPP環?；鹱⑷胂绿嵘桶l展企業[7]。

第三，PPP模式可優化管理效率，提升礦山環境治理成效。傳統政府主導方式下的環境治理效率低下，PPP模式將第三方治理引入礦山環境治理，具有資金、管理、技術的專業環保投資運營公司，能提高礦山環境治理的供給和效率。政府也由治理主體轉變為支持和監管主體，強化生態新政，提升生態治理能力。

2.2 廢棄礦山環境治理應用PPP模式劣勢

良好的收益回報是PPP項目吸引社會資本參與的核心，從目前環保類PPP項目實施過程中的問題看，沒有良好的收益機制設計，很容易導致PPP項目的失敗。與普通競爭性行業不同，礦山環境治理屬于典型的政策法規驅動型產業，政府應該退出經濟利益環節，思考法規完善、戰略規劃、政策激勵和監管評估等職能來保障社會資本盈利問題，否則他們之間的風險和利益沖突在所難免，企業“跑馬圈地”也就難以克服。

2.3 廢棄礦山環境治理應用PPP模式機會

目前節能環保治污類PPP項目盡管項目投資周期較長，利潤單薄，但卻成為PPP領域里的“新貴”，受到資本、環保企業追捧。一方面是由于國家和地方高度重視、國家組織專項環境保護PPP中央項目儲備庫；二是政府注入中央財政專項資金、中央撥付的各類環保資金等PPP引導基金已達7000億元優先支持環境保護PPP項目實施，財政種子的吸引效用體現；三地方政府負債壓力和公眾強烈的環境需求推動下；環保PPP市場潛力巨大。四是已有成功的實踐案例，如山西太原采用的引進社會資本全面治理改善生態環境的“二八模式”，將垃圾山、廢棄礦山遺棄地建成西山萬畝生態園的成功實踐為廢棄礦山環境治理引入PPP模式提供了借鑒樣板。

2.4 廢棄礦山環境治理應用PPP模式風險

PPP源于英國并風靡全球,聯合國、世界銀行、歐洲聯盟和亞洲開發銀行都力推PPP，60多個國家爭相效仿，縱觀各國PPP項目的實際應用，相對完善的法規、政策和專門獨立機構是PPP項目推行成功的重要保證。但PPP在中國發展的還很倉促，PPP法規、制度還存在與經濟需求不相匹配；政府在合作過程中的契約精神、信任度還比較欠缺； PPP項目復雜，在招投標、談判、融資過程中需要強大的操作能力，目前PPP項目推廣方面的專業人才還遠遠不夠，這都成為PPP模式推廣中的制約和風險因素。

3 廢棄礦山環境治理PPP模式應用分析

從SWOT分析看出，礦山環境治理引用PPP模式能增加融資、促進環保企業發展，提升治理效率等優勢，也具備龐大環保需求、政府政策驅動、充裕社會資本和成功案例學習的機會，但同時也存在劣勢和風險制約因素。因此PPP應用在廢棄礦山環境治理中的關鍵需要選擇一個合適的PPP模式；設計良好的收益回報機制；從法規、制度、專業人才多向度完善國家礦山環境配套能力建設；協同公眾力量，利用“互聯網+”實現礦山的智慧治理。

3.1 廢棄礦山環境治理 PPP模式選擇

關于PPP 模式選擇的標準，世界各國對PPP模式內涵認識不一。Kessides(1993)[8]、郜建人(2004)[9]、Oyetunji等(2006)[10]都指出以產品(服務)自然經濟屬性、生產外部性、市場競爭潛力等指標作為選擇依據；胡振(2007)則提出消費排他性、收費可能性、項目領域等選擇標準[11]。礦山環境治理PPP模式適用條件不同于一般經營性項目，需要結合礦山環境治理項目本身，因此文章選擇治理項目本身特點、政府能力、私營部門能力三個依據進行礦山治理PPP模式的選擇和設計，具體分析見表1。

從表1分析，廢棄礦山環境治理項目屬于公益性項目、現金流較少，項目系統復雜；政府目前監管能力、支付能力比較有限；私營部門進入的意愿不太強烈、大型專業化的環保治理企業集團較少等特點，礦山環境治理PPP模式選擇傾向于由私營部門部分或全部投資付費合同FDBT/FDBOT模式[12]，即融資-設計-施工-移交(Finance-Design-Build-Transfer )或融資-設計-施工-運營-移交(Finance-Design-Operate-Transfer)。此類模式由私營部門承擔礦山環境治理項目的投融資和建設、在運營期內私營部門轉讓復墾土地、經營產品收費或政府采購服務來獲取回報。這種方式能有效減緩政府資金壓力，但因廢棄礦山環境治理屬于中低利潤環保項目，必須要設計一個較為合理的利益回報機制才能吸引社會資本。

3.2 廢棄礦山環境治理 PPP項目利益回報機制設計

廢棄礦山環境治理屬于中低利潤環保項目，沒有合適的項目利益回報機制和財政資金的引導是很難吸引社會資本進行投資治理的。礦山廢棄地通過土地復墾可以帶來收益，因為土地稀缺同時可以明晰產權，因而具備資產特征，進入礦山廢棄地交易市場可以成為資產。本文嘗試從項目的資源路徑、資金路徑和私營部門退出路徑三個方面設計廢棄礦山環境治理PPP模式的利益回報機制(圖2)，從而能在一定程度上保證私營資本投資廢棄地礦山環境治理PPP項目有資源收益、投資收益和投資安全退出保證。

圖2顯示，廢棄礦山環境治理PPP模式政府與私營部門采用廢棄地項目整體打包、允許私營部門對20%土地進行適度開發，政府依據環境效果進行付費的合作方式。在此基礎上，PPP項目利益回報機制從資源路徑、資金路徑以及私營部門投資安全退出路徑三方面進行保證。

第一，資源收益保證。2013年《土地復墾條例實施法》規定廢棄地進行復墾后可以通過市場進行轉讓，因此政府將礦山廢棄地土地所有權、資源廢料開采權進行轉讓，私營部門通過復墾使廢棄地轉變為可利用的土地資源，由于土地的稀缺性且治理方復墾土地產權可進行市場置換，從而實現廢棄地資源轉化為資產甚至是資本[13]，這樣從土地資源角度保證私營部門有一定的價值回報。

表1 礦山環境治理PPP模式選擇影響因素分析

圖2 廢棄礦山環境治理 PPP項目利益回報機制設計

第二，投資收益保證。廢棄礦山治理投資額巨大，需要財政資金進行引導。政府一方面對礦山環境治理進行財政貼息、補助、獎勵、稅收減免等政策投入，另一方面政府將礦山修復專項資金，企業環境恢復保障金組建成環保種子基金，融合私營部門的礦山修復PPP項目投資，形成專門的基金運作，形成上層基金化模式、下層項目合作模式的多元化投資，在一定程度上即可保證基金對PPP項目的支持，也可以進行20%適度的商業投資，保證資金獲利。

第三，投資安全退出保證。我國PPP還處于推廣階段，私營部門對政府信用和契約精神還持觀望態度，為保證私營部門投資安全退出，政府可以在傳統合同期滿、股權轉讓的基礎上，嘗試建立PPP股權交易平臺、PPP基礎資產證券化等市場金融交易手段，加強社會對復墾產品和服務的市場置換采購，這樣能保證私營部門投資在市場上順利退出，而較少受限于政府的政策和信用約束。

3.3 形成廢棄礦山環境治理PPP項目動態管理機制

國家“十三五”規劃對礦山環境問題提出了明確要求，礦山環境修復和礦山建設正在走向制度化、規范化?？蓮U棄礦山環境治理是一項龐大的系統工程，項目周期長達20～30年，在PPP模式項目的整個生命周期中，項目面臨的風險以及項目目標、組織、信息等內外部環境和條件變化不斷，項目初期設置目標很難準確體現項目全生命周期的質量、利益和風險要求。因此PPP模式項目管理必須是一個動態的過程，在項目整個生命周期內，采用聯動調節的動態調節機制，保證PPP模式項目事前目標、事中跟蹤、事后評價等階段的連續性；運用不同的風險管理方法和工具，持續地進行項目目標、風險等方面進行識別、度量、分配、應對和監控，及時進行動態的修正和調整，以有效降低不利事件發生的概率和影響，最大限度地保證項目目標的實現。爭取每一步都有嚴密的制度考慮，保障財政資金的安全和項目的持續運營。

3.4 從法規、制度、專業人才多向度完善礦山環境治理配套能力建設

PPP模式在世界各地廣泛應用于公共管理的各個領域，其中有很多成功的案例?？v觀PPP模式在不同國家推廣應用實踐，相對完善的法規、政策和專門獨立機構是有效推行PPP項目的保證(表2)[14]。推動PPP立法，從法規、制度、專業人才多向度完善國家礦山環境治理配套能力建設成為調動民間資本、社會資金參與PPP項目積極性的關鍵所在。

根據國際經驗，礦山環境治理PPP模式若要解決融資難和高風險等問題。第一，必須先做好PPP模式法規、政策、建構完整的操作指南、合同指南、PPP標準體系等架構和細則，保證PPP項目的各相關利益方尤其是社會公眾不受損害。其次，建設專門PPP監督管理機構且保證PPP監督管理機構獨立性。財政部已成立政府和社會資本合作中心，各級地方政府也需要省級PPP中心，對項目的全生命周期進行管控，為提升地方政府的契約精神，還需要盡快健全政府信用機制，設置中央對地方信用的監控和兜底。第三，中央已成立專項資金成立環保種子基金，還需要吸引金融機構、信托投資機構為PPP環保產業基金融資，擴充融資渠道和規模。與此同時還需要推動綠色證券、綠色信貸、PPP產權交易平臺等市場工具，從制度上和平臺上克服中低利潤環保項目的融資困境。第四，環保PPP項目投資大、周期長、風險高，涉及財務、技術、運營管理、法律等多學科，在招投標、談判、融資過程中需要強大的操作能力，各級政府、投融資服務中介對PPP模式研究還不夠，人才培養和充實勢在必行。

表2 代表性國家應用PPP模式的法規、政策和專門機構

3.5 協同公眾力量，利用“互聯網+”實現礦山的智慧治理

公民參與環境治理是西方發達國家一項重要的環境法律原則，建立公開透明的生態反饋網絡，可保證公眾生態參與環境評價和治理程序[15]。廢棄礦山環境治理項目推廣應借鑒西方國家的公眾參與方式，加強政府決策者、環境技術專家、企業治理方、公眾、非政府組織商談和對話，提升環境治理公眾參與和接納度，減少治理利益沖突和社會成本[16]。

互聯網技術迅猛發展，為環境信息化提供了機會，礦山環境治理也應進入云智慧時代。利用大數據和“互聯網+”，開發廢棄礦山環境治理PPP項目數據平臺，建立礦山環境治理定位、預警、項目跟蹤、監控和分析于一體環保治理模式，對政府而言，可以利用環境治理數據為PPP項目開展提供決策支持，也能提升政府環境在環境治理談判、項目決策、環境效果付費方面的評判能力；對私營部門而言，可視化操作大大提高礦山環境治理的效率，提升資本的運營和獲利能力；對社會組織和公眾而言，公開透明的數據平臺，為公眾參與治理提供便利，也提升公眾草根的影響力量。

4 結論

將PPP模式引入廢棄礦山的環境和生態修復項目，既可緩解資金短缺，也能提升生態治理效率，還可以提高社會資本的使用效率，實現政府、企業和社會的“多贏”。通過SWOT分析PPP模式應用到廢棄礦山的環境治理項目還存在模式選擇、合理回報機制、法規不足等短板制約。文章分析了礦山環境治理PPP模式的影響因素，提出礦山環境治理具體的PPP模式，即采用由企業、私營方部分或全部投資付費合同FDBT/FDBOT模式；提出了政企PPP合作方式，即采用區域環保整體項目包，二八模式治理、政府以環境效果付費的合作方式；設計了礦山環境治理PPP項目的利潤回報機制，從資源回報、資本回報、投資退出保證三條路徑設計了私營部門在治理廢棄地生態環境問題中合理的利潤回報，當然這還需要交易市場的完善和推動，政府還需要在市場運作方面加對PPP的推動。同時為規避礦山環境治理和生態修復PPP模式過程中的風險和問題，政府還需要形成廢棄礦山環境治理PPP項目動態管理機制，以適應長期的內外部環境條件的變化，還需要從法規、制度、專業人才多向度完善國家礦山環境治理配套能力建設，并充分調動公眾和社會力量，利用環境信息化和大數據平臺實現廢棄礦山智慧治理。

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Analysis of PPP application in abandoned mine environment management based on SWOT

LIU Yiqing

(Mining Development Research Center, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000, China)

In 2016, a comprehensive environmental management of mine opened a new page, in the face of a large number of historical abandoned mines environmental management, environmental protection PPP mode transplanted into the mine field of environment management, to solve the mine environmental governance fund shortage dilemma is worthy of study. This paper analyzes the application status of environmental protection PPP project, and analyzes the practicability and feasibility of the environmental control of abandoned mine by using SWOT analysis method. According to mining environmental management PPP model with its own characteristics, the paper proposes abandoned mining environmental management PPP specific application mechanism: the mining environmental management PPP project uses FDBT / FDBOT mode; using environmentally-friendly region as a whole project package, 20% of the business model of governance and the environment pay cooperation; design of return mechanism mine environmental governance PPP projects; establishment of dynamic management mechanism of PPP project for environmental management of abandoned mines; to improve mining environmental management capacity building support from government regulations, institutions, professionals and other dimension; collaborative public power, the use of “Internet plus” to realize the wisdom of mine environment governance.

PPP mode; abandoned mine; environmental governance; SWOT

2016-05-30

2015年度國家社科基金一般項目資助(編號：15BJY060)；2014年江西省高校人文社會科學研究項目資助(編號：JJ1429)；2014年度江西理工大學基金重點課題資助(編號：HSFJ2014-K02)

劉亦晴(1977-)，女，副教授，主要研究領域為礦業經濟，E-mail:1072039141@qq.com。

X751

A

1004-4051(2016)12-0048-06