鄉鎮領導干部民主意識的實證分析

梁軍峰

〔摘要〕

鄉鎮黨委書記作為農村社會的直接領導者，他們的民主意識直接影響著所轄地域基層民主發展的程度和質量。問卷調查結果顯示，在目前階段，民主仍未成為大多數基層領導干部的政治共識。無論是對民主體制的觀念認可，還是對村民自治民主實踐的滿意度，在鄉鎮黨委書記中都沒有超過半數。民主有一個成長的過程，觀念的進步、技術的改進、制度的完善和公民素質的提高，只有在實踐中才能逐步完成。

〔關鍵詞〕

基層民主；民主意識；鄉鎮黨委書記

〔中圖分類號〕D267.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）01-0098-06

一、問題的提出

改革開放以來，我國基層民主發展成效顯著，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治日益成為廣大農民群眾參與社會主義民主政治建設的重要渠道和實踐形式。基層民主發展，根本的動力在于農村經濟體制改革后基層群眾要求變革社會治理方式的利益呼聲和權利訴求，這一點可以從全國第一個村民委員會由農民自發選舉產生中看出。①但是在中國當前的政治語境下，中國共產黨的領導是政治發展的基本邏輯，全國范圍的村民自治也是在黨和政府的領導下全面推開的。鄉鎮黨委書記作為農村社會的直接領導者，他們的民主意識直接影響著所轄地域基層民主發展的程度和質量。為了考察基層領導干部對民主理念和基層民主實踐的理解和把握，2014年到2015年，我們利用河北省鄉鎮黨委書記分期分批到省委黨校進行輪訓學習的機會，對他們進行了問卷調查，共收到有效問卷1216份。

二、問卷調查結果分析

1.對民主作用的認知

從專制走向民主是人類社會政治發展的基本規律，但在不同國家，由于經濟發展階段和歷史文化傳統的差異，對民主治理方式的接受程度有所不同。為了考察鄉鎮黨委書記對民主體制及其作用的認知程度，我們設計了三個問題：

一是對民主體制和專制體制的比較認可度。請問下列說法哪個最符合您的看法？（1）無論怎樣，民主體制總是比其他任何政治體制都要好；（2）在有些情況下，一個專制的政府比民主體制更好；（3）對我來說，不管民主體制還是專制體制，都一樣；（4）不知道或說不清。從統計結果看（表1），認可民主體制只有49%，將不到半數，民主共識遠未形成。

二是對民主制度現實功效的看法。下面有兩種說法，您比較接受哪一種看法？（1）民主制度可以解決我們國家面臨的各種問題；（2）民主制度不能解決我們國家面臨的各種問題；（3）不知道或說不清。從統計結果看（表2），認為民主制度不能解決我們國家面臨的各種問題的比例高達60.7%，說明在鄉鎮黨委書記這一級，對推進民主政治建設的信心并不充足。

三是對民主建設和經濟發展重要性的看法。如果您必須在民主和經濟發展之間做一選擇，您覺得哪個更重要？（1）經濟發展更重要；（2）民主更重要；（3）同樣重要；（4）不知道或說不清。從統計結果看（表3），認為經濟發展更重要的占46.8%，遠高于認為民主更重要的9.5%。值得重視或可說令人欣慰的是，有42.6%的鄉鎮黨委書記認為民主建設和經濟發展同樣重要。

2.對村民自治現狀的滿意度

村民自治實施多年，成效很大，問題也不少，如普遍存在的賄選，家族對選舉的操控，黑惡勢力對基層政權的侵蝕，等等。在此復雜的情況下，作為基層民主建設的直接責任人，鄉鎮黨委書記對村民自治的現狀滿意嗎？從調查的統計結果（表4）看，僅有一半左右的鄉鎮黨委書記對其所在鄉鎮的村民自治現狀表示滿意。

伴隨著村民自治的發展，一直存在著一種質疑的觀點，認為“農民文化素質低，不適合搞民主”。在基層領導干部中這種觀點也很流行，但具體占多大的比例呢？從我們的問卷調查結果（表5）看，在鄉鎮黨委書記中贊同這一觀點的比例高達73.5%。

3.對基層人大代表選舉的看法

社會主義民主的本質是人民當家做主，而人民當家做主的一個主要渠道就是選舉人大代表。長期以來，我國的人大代表選舉是建立在不鼓勵競爭、強調協商和醞釀基礎之上的，即所謂“確認型選舉”或“安排型選舉”。隨著改革開放的深入和中國經濟社會的發展，公民的權利意識開始覺醒，近年來在深圳、北京、湖北、四川等地進行的區縣人大代表選舉中，涌現了大批自主競選的個案，掀起了一輪公民競相問政的高潮。〔1〕這表明，現行文本制度中內在的民主精神和民主規則，正在被越來越多的選民珍視并自覺行使。在農村社會，最基層的人大代表選舉可以進行自由競爭嗎？從問卷調查的結果（表6）看，在鄉鎮黨委書記中59.5%的人認為不可行，由此可見，大多數鄉鎮黨委書記對人大代表自由競選心存疑慮。

目前，我國人大代表多為兼職而非專職，并且大多是生產和工作第一線的人，其本職工作在一定程度上影響代表從事人大工作的精力和時間，由此產生了人大代表到會率低、到會發言率及發言水平低、參加視察、檢察活動以及聯系選民少的情況。為了充分發揮人大代表的作用，很多人主張要逐步實現人大代表的專職化。鄉鎮黨委書記如何看待這一問題呢？從問卷調查的結果（表7）看，71%的鄉鎮黨委書記認為不可行。

4.對擴大直接選舉層次的看法

村民自治的民主實踐具有很強的示范效應，老百姓自然會想，既然村干部可以選，鄉鎮干部為什么不能選？現實的基層民主發展回應了這一思想邏輯，自1998年四川省遂寧市步云鄉在全國首次進行了村民直選鄉長的嘗試之后，很多地方都進行了由村民直接選舉產生鄉鎮長①，或由全鄉鎮的黨員公推直選鄉黨委書記或鄉鎮黨委領導班子的試點工作②。2007年10月中組部副部長歐陽淞在回答香港記者提問時講到，全國共有300多個鄉鎮開展了鄉鎮領導班子的直選試點。〔2〕另外，根據馬得勇教授對媒體報道的統計整理，截至2013年，在中國31個省、市、自治區中只有9個未出現過公推直選的案例，這些省市有：甘肅、新疆、內蒙、浙江、北京、天津、西藏、福建、海南。〔3〕河北省的唐山市、滄州市、承德市也進行了公推直選鄉鎮黨委書記試點工作。對此項推進基層民主發展的重大舉措，鄉鎮黨委書記這一群體持怎樣的看法呢？問卷調查的統計結果（表8）顯示，高達77.5%的鄉鎮黨委書記認為公推直選不可以全面推廣。

1987年4月16日鄧小平同志在會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時說：“大陸在下個世紀，經過半個世紀以后可以實行普選。現在我們縣以上實行的是間接選舉，縣級和縣以下的基層才是直接選舉。”鄧小平同志還講：“搞普選，也要有一個逐步的過渡，要一步一步來。”〔4〕這也就是說，不是要拖到21世紀中葉才以激進方式突然實現普選，而是在此之前就要逐步實行普選制。從鄧小平同志的講話中我們還可以看出，他認為當時我國縣以下就應該并且能夠實行直接選舉。③現在距鄧小平講話的時間已經過去了將近30年，直接選舉到底可以在哪個層次上推開呢？從問卷調查的結果（表9）看，有將近一半（58.8%）的鄉鎮黨委書記認為當前直接選舉只能在村委會一級實行，看來我們距離鄧小平同志所講的“縣級和縣以下的基層才是直接選舉”還有很大的差距，更不要說“普選”了。

三、總結與思考

對鄉鎮黨委書記問卷調查結果，我們有以下幾點思考：

1.在目前階段，民主仍未成為大多數基層領導干部的政治共識。無論是對民主體制在觀念的認可，還是對村民自治民主實踐的滿意度，在鄉鎮黨委書記中都沒有超過半數。特別是在擴大直接選舉層次問題上，高達77.5%的鄉鎮黨委書記認為公推直選鄉鎮領導不可以全面推廣，這和普通村民的認知態度差距非常大。馬得勇教授針對村民的一項問卷調查顯示，在“公推直選鄉鎮領導是否應在本地推廣”這一問題上，總體有62.4%的受訪者認為“應該推廣，并且現在就可以”。馬得勇教授把種情況用時下流行的一句話形象地表述為：“群眾已經過了河，但是領導們還在摸石頭”。〔5〕

2.相當高比例（73.5%）的鄉鎮黨委書記贊同“農民文化素質低，不適合搞民主”的觀點，雖然在問卷中我們沒有進一步追問農民文化素質低影響民主的具體表現，但在同部分鄉鎮黨委書記的座談中很多人認為，村民選舉中出現的大量的賄選、家族勢力操控選舉等事實表明，村民的民主素質不夠高，不珍惜自己的民主權利，往往不是出于公心而投票。我們認為，說農民素質太低，搞不了選舉是對農民群體的一種習慣性的偏見。首先，蔡定劍教授2001年的調查研究已經表明：“公民素質太低，搞不了民主選舉”是站不住腳的理論。①其次，如果承認“農民文化素質低，不適合搞民主”，那我們就面臨這樣一個邏輯困境：是不是農民文化素質提高了，就可以搞民主了，可是因借口農民文化素質低一直不讓他們進行民主實踐，農民的民主素質又如何提高？民主意識和民主習慣會突然有一天從天上掉下來嗎？古人云：“以禮義治者積禮義，以刑罰治者積刑罰。”在專制統治下只能產生順民或暴民，不可能有現代意義的公民。因此，公民素質不高決不是拒絕民主的理由，恰好是要實行民主的理由，因為民主意識的形成、民主能力的提高必須在民主的實踐中養成。列寧曾經說過：“難道除了通過實踐，除了立刻開始實行真正的人民自治，還有其他訓練人民自己管理自己，避免犯錯誤的方法嗎？”〔6〕至于村民選舉中出現的問題，只能說明基層民主的制度設計還不完善，不能成為農民素質低的理由，更不能成為否定民主的借口。譬如賄選現象的存在，說明村民自治的“四個民主”發展并不均衡，民主監督這一環節還不夠硬。如果權力監督有力，能夠有效地防止權力濫用，當選者不能非法得利，恐怕就不會有人出巨資賄選了。

①2001年北京大學人民代表大會與議會研究中心組織了一項研究課題，由蔡定劍教授主持，在全國約20個地區發放了2500份問卷，圍繞選舉設計了56個問題，從受教育程度、經濟收人、職業、政治身份、城市與農村，經濟發展不同地區、搞過與沒有搞過民主選舉的地方等八個方面進行了交叉比較分析，調查研究證明：“公民素質太低，搞不了民主選舉”是站不腳的理論！詳細內容見蔡定劍.公民素質與選舉改革調查〔J〕.戰略與管理，2003，（2）.

3.在鄉鎮黨委書記中，反對基層人大代表競選、反對擴大直接選舉層次的比例相當高，對其中的理由和原因我們在問卷中并沒有進一步追問。在此我們以“小人”之心度“君子”之腹，是不是存在一種既得權力階層的思維方式在作怪，為了自己的權力和利益，反對民主和法治的發展，因為民主意味著人民群眾的投票選擇，法治必然是對權力的約束和控制。老一輩無產階級革命家謝覺哉同志曾親自參與抗日戰爭時期中國共產黨領導下的陜甘寧邊區民主政權的建設，總結歷史經驗，謝老多次講過，我們有些領導干部，在反動派統治下，領導人民革命，去爭取民主和自由，當時他們表現得非常出色，不愧為人民的英雄。但是，一旦推翻地主資產階級，自己掌握政權之后，視人民用鮮血和生命換來的民主和自由為私有物，吝嗇民主，不給人民民主。在這種觀念的支配下，他們把自己當成人民的主人，民主的主宰者，而把人民群眾看成自己的奴仆和施舍的對象。這種干部，如不認識錯誤的嚴重性，痛下決心，認真徹底地改正，就有可能在不民主的環境下，由人民的好干部，變為新惡霸而被人民所唾棄。〔7〕謝老的這段話可謂是遠見卓識，對我們今天的領導干部仍有極好的警示作用。套用一句曾經非常流行的話，在民主問題上，“嚴重的問題是教育干部”。

4.對中國的基層民主建設，我們仍持相對樂觀的態度。盡管說民主仍未成為大多數基層領導干部的政治共識，但從另一個角度看，畢竟在鄉鎮黨委書記中有將近一半的人認可民主體制，而且有42.6%的鄉鎮黨委書記認為民主建設和經濟發展同樣重要，這在中國這樣一個有著幾千年封建社會歷史、民主和法治傳統缺失、基層民主實踐才搞了30多年的國家，已經是彌足可貴。作為一個典型的后發國家，中國政治民主化過程很可能沿循“初級民主制度—民主觀念提升—高級民主制度”的后發民主化模式演進，即首先架構起基本的民主制度，爾后通過各種途徑和方式的民主實踐使人們的觀念逐漸“民主化”，以使其最終適合并支撐民主政治體系，進而在此基礎上使新的民主政治體系得到進一步的鞏固和完善。民主有一個成長的過程，觀念的進步、技術的改進、制度的完善和公民素質的提高，只有在實踐中才能逐步完成。

最后，需要說明的是，本文研究所依據的問卷調查，受條件限制采取了便利抽樣方法，只對河北省的鄉鎮黨委書記進行了抽樣調查，因此問卷調查的結果很難說在全國范圍內具有代表性，只能算是管中窺豹吧。

〔參考文獻〕

〔1〕 曹健，全天賜.2003年深圳、北京人大代表競選的行為主義分析〔A〕.當代中國政治研究報告IV〔C〕 ，北京：社會科學文獻出版社，2005.336-337.

〔2〕 全國 300 個鄉鎮開展了領導班子直選試點〔EB/OL〕.中國共產黨新聞網 （ http： / /cpc. people. com. cn/GB/104019 /104109 /6392100. html）.

〔3〕 馬得勇.中國鄉鎮治理創新——10省市24鄉鎮的比較研究〔M〕 .南開大學出版社，2014.62.

〔4〕 鄧小平文選：第3卷 〔M〕.人民出版社，1993，220.

〔5〕 馬得勇.選舉試驗與民主觀念的擴散——對鄉鎮直選政治效應的比較分析〔J〕.天津行政學院學報，2014，（5）.

〔6〕 列寧選集：第3卷 〔M〕.人民出版社，1995.306.

〔7〕 楊善華，木可.邊區民主政治建設與凈化執法環境〔J〕.西北政法學院學報，1998，（1）.

【責任編輯：朱鳳霞】