何為產業政策

最近，著名經濟學家張維迎和林毅夫就產業政策展開了一場空前的論戰，由于雙方都在我國經濟學界享有很高的聲譽，因而吸引了不少經濟學者參與和普通民眾的圍觀。

對于這場爭論，與其說是爭論更不如說是反思。因為雖然爭論針對產業政策而發，但倆人眼中的產業政策明顯是有巨大差異的。盡管如此，他們的爭論使得目前我國產業政策中的一些問題比較充分地得到暴露。筆者認為，相比于產業政策有無效果、要不要產業政策等吸引眼球的結論，爭論中對中國目前產業政策的反思更有價值。產業政策儼然成為當下最流行的話語，但是很多讀者并不了解產業政策的來龍去脈，下文筆者就產業政策的來龍去脈做一些介紹。

一、產業政策的界定

雖然產業政策的研究文獻浩如煙海，但學界對于產業政策的界定并不統一。即使如張維迎和林毅夫這樣的重量級經濟學家，他們對產業政策的理解也不盡一致。事實上，對于產業政策，學界很難給出一個統一的界定。

但是，按照政府作用強度和方式，可以把產業政策分為功能性產業政策和選擇性產業政策。功能性產業政策重點是政府通過人力資源培訓、研發補貼、市場服務等形式完善整體產業發展基礎功能進而提高產業競爭力，功能性產業政策一般不針對具體產業。而選擇性產業政策重點是政府通過補貼、稅收、法規等形式直接支持、扶持、保護或者限制某些產業的發展，以加快產業結構轉型升級，實現經濟趕超。

我們看到一些關于產業政策的主流界定都是選擇性產業政策，張維迎與林毅夫爭論的焦點也主要在于選擇性產業政策。

《現代日本經濟事典》對產業政策做了比較全面的概括，認為“產業政策是指國家或政府為了實現某種經濟和社會目的，以全產業為直接對象，通過對全產業的保護、扶植、調整和完善，積極或消極參與某個產業或企業的生產、經營、交易活動，以及直接或間接干預商品、服務、金融等的市場形成和市場機制的政策的總稱”。上述定義強調了產業政策的內容特征，在日本學術界具有一定代表性。

歐美研究者則更多地從促進產業結構優化和維護有效競爭的功能特征來界定產業政策，這與歐美的市場相對發達和政策具有功利主義傳統等背景有關。

美國學者詹姆斯·羅賓遜認為，產業政策的含義是政府有意識地促進工業發展。西方學者通常將產業政策與財政政策、貨幣政策并稱為三大經濟政策。這雖然大致反映了三種經濟政策具有同等地位的事實，但并沒有理清它們之間的相互關系。日本學者提出，產業政策與財政政策、貨幣政策不是并列關系，不應當將它們相提并論。因為產業政策表明它的作用對象和范圍是產業全體，而財政政策和貨幣政策則表明它們分別以財政手段和金融手段為政策工具，其影響范圍則是超越財政和金融部門本身的。 事實上，產業政策在多數情況下都需要財政政策和貨幣政策的配合才能付諸實施，也就是說，財政政策和貨幣政策經常充當實現產業政策目標的基本工具，它們之間是相互交叉、 而不是并列關系。

二、產業政策的起源

產業政策這個詞是舶來品，最早應該引自日本，但也許大家感到不可思議——中國是人類歷史上實行產業政策最早的國家，也是產業政策連續時間最長的國家。“農本商末”觀念是中國傳統經濟思想主調，由此形成“重農抑商”政治方針是古代統治者慣行的基本治國之策。自戰國時形成“獎耕戰”、“抑商賈”政策始，秦漢后“重農抑商”、“崇本抑末”漸成國策，到宋元“專賣”法乃至明清“海禁”，均是重農抑商政策之表現。重農抑商政策抑制了中國人的企業家精神，阻礙了中國市場經濟的發展。

盡管中國是世界上最早制定并執行產業政策的國家，但中國的產業政策更多地是在封建社會的自然經濟環境中運轉。西方雖然較晚才出現產業政策，但由于西方在工業革命的基礎上更早實現了市場經濟的成熟和完善，因而西方在通過產業政策促進市場經濟方面積累了比中國更豐富和多樣的經驗。以致中國在改革開放后為了發展市場經濟，轉而向日本學習產業政策的經驗。

德國和美國從19世紀開始，就對民族產業采取過關稅保護與扶持政策。 德國經濟學家李斯特認為，在經濟發展相對落后的國家，大多數產業都不具備同先進國家競爭的實力。在這種情況下，政府有必要以關稅和扶持政策對本國的產業實行保護，待經濟實力增強之后，再實行積極的開放政策。

歐美各國早期產業政策的重要目標，是維持競爭秩序。這集中表現為反壟斷政策以法律形式在歐美各國的正式出臺。例如，法國1791年的《沙彼利耶法》就有禁止卡特爾的內容。法學界公認，美國于1890年制定的《謝爾曼法》是世界第一部由國家主權保障實施的現代反壟斷法。《謝爾曼法》的制定和實施，大大緩解了美國因長期的完全自由放任政策所導致的經濟秩序危機，是西方早期最有影響的產業組織政策的縮影。

日本自明治開國時起， 就明確提出了“殖產興業、富國強兵”的口號， 并由政府直接出面創辦了一大批官營的近代產業，以期通過對民間產生示范和勸業作用，來加速日本的工業化和近代化過程。

三、中國產業政策的演進

中國產業政策的制定與實施分為兩個階段。第一階段是20世紀80年代末期至20世紀90年代末期，產業政策的重點是推動總體產業發展，希望通過制定產業政策全面提升產業能級，促進產業發展，推動經濟增長。第二階段是2000年以來至今，產業政策的重點是促進重點產業升級與產業結構調整，限制部分過剩和落后產能，產業政策不斷細化，覆蓋范圍不斷擴大，除了制定針對總體經濟發展的產業政策外，針對重點產業的產業政策不斷增多。

改革開放之初，受長期計劃經濟體制下過于強調發展重工業的影響，中國的產業結構極為失衡，為了調整極度扭曲的經濟結構，政府先后制定了一系列政策，但效果并不顯著。受日本等國家實施產業政策推動產業發展成功經驗的影響，1989年中央政府提出要通過制定產業政策調整產業結構，推動產業發展，同年頒布《國務院關于當前產業政策要點的決定》。這一時期雖然國家對基礎產業實施傾斜政策，但基礎設施和基礎產業仍然滯后于國民經濟發展，而且產能過剩不斷加劇，在20世紀90年代初期，產業失衡問題仍然嚴重。

1994年頒布的《90年代國家產業政策綱要》是確立社會主義市場經濟體制改革目標后第一個正式的產業政策。為進一步發揮產業政策推進產業發展的作用，在產業政策綱要的基礎上，針對部分亟待發展的行業制定了針對具體行業的產業政策。

縱觀第一階段的產業政策，對國家整體產業發展起到了重要作用，這一時期的產業政策對經濟微觀領域的干預也較少。

中國自2000年以來的產業政策，一方面強調要發揮市場在資源配置中的基礎性作用，一方面又強調要加強國家產業政策的引導，目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理（淘汰落后產能）等行政性直接干預措施進一步被強化，而深化市場體制改革促進市場機制更好地發揮資源配置功能的具體政策措施相對較少。

（一）目錄指導——不只是簡單的“指導”

2000年頒布了《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄（2000年修訂）》，1999-2007年期間相繼發布了四個版本《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南》，這是鼓勵類的指導目錄；1999-2002年期間相繼發布的三批《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》則是淘汰類目錄。2005年頒布《產業結構調整指導目錄（2005年本）》進一步詳細分列了鼓勵類、限制類和淘汰類的目錄。與《產業結構調整指導目錄（2005年本）》相配套，國土資源部和發展改革委頒布了配套的《限制用地項目目錄（2006年本）》與《禁止用地項目目錄（2006年本）》。2009年以來推行的重點產業調整與振興規劃中，《船舶工業科研開發重點項目目錄》、《船舶工業技術改造項目及產品目錄》、《裝備制造業技術進步和技術改造項目及產品目錄》、《石化產業技術進步與技術改造項目及產品目錄》、《汽車產業技術進步和技術改造項目及產品目錄》等是其中的重要內容，將調整《產業結構調整指導目錄》和《外商產業投資產業指導目錄》作為兩項重要的實施細則。

以上指導目錄均以結構調整為核心，1999年8月頒布、在21世紀初實施的《工商投資領域制止重復建設目錄（第一批）》則是以制止重復建設為主要目的，《產業結構調整指導目錄（2005年本）》將低水平重復建設和明顯產能過剩的行業、產品、項目列入到限制類目錄，試圖以此抑制部分行業產能過剩和重復建設。

從實踐來看，目錄指導具有較強的強制性，因而，目錄指導是產業政策中具有強烈直接干預市場性質的政策措施。

（二）投資審批與核準和市場準入

2004年《關于投資體制改革的決定》與《政府核準的投資項目目錄》則為政策部門審核和管理各產業內的企業投資提供了依據，這種投資核準也成為推行產業政策的重要措施。在《鋼鐵產業發展政策》和《汽車產業發展政策》中，投資核準和行業準入具有重要作用。第一，《鋼鐵產業發展政策》中第四章第十二條中鋼鐵工業裝備水平和技術經濟指標準入條件，就是促進設備大型化、產業技術升級的重要措施；新增煉鐵、煉鋼、軋鋼生產能力項目由國務院投資主管部門核準，是政策部門促使企業按照政策意圖選擇相應的技術、規模進行投資的重要手段，也是政府部門實施扶植大企業、提高市場集中度等調整產業組織政策的少數具有一定效力的手段；這種核準也為非鋼企業進入鋼鐵行業設立實質性的進入壁壘。第二，《汽車產業發展政策》對市場準入和投資核準的規定更為嚴格，這是政策部門促進大規模生產和調整產業組織形態最為有效的工具，在準入管理、投資管理的條款下，進入汽車行業以及汽車行業中跨類別進入均非常困難。產業發展政策中，是否獲得投資核準是嚴控土地和貸款的唯一標準。需要進一步指出的是，符合核準條件和準入條件并不必然被政策部門準入或者核準，政策部門在采取這兩個手段時具有比較大的自由裁量空間，更接近于審批的性質。

2009年以來，作為重點產業調整與振興規劃實施細則的重要實施，政策部門擬出臺一系列行業準入政策。在這些政策中，政府對行業準入的行政管理顯著加強，制定了嚴格的管理程序，政府在行業準入上除環境、安全方面的規定外，還對設備規模與工藝、企業規模、技術經濟指標方面設定了一系列詳細的準入條件。

例如在擬出臺的《現有鋼鐵企業生產經營準入條件及管理辦法》（以下簡稱《準入管理辦法》），對鋼鐵行業現有企業生產經營實行準入管理，并且作為有關部門核準或備案建設和改造項目、配置資源、核發建筑鋼材生產許可證、規范鐵礦石經營秩序及推進淘汰落后鋼鐵產能等事項的依據。工業與信息化部作為審核準入的主管部門，每年對準入公告企業進行抽查。各省、自治區、直轄市工業部門每年要對公告企業保持準入條件的情況進行一次監督檢查，并將監督意見報告工業與信息化部。

（三）越來越受重視的強制淘汰落后產能

2009年以來，政策部門越來越重視淘汰落后產能工具的使用，并強調通過行政問責制保障淘汰落后產能工作的實施。在2010年2月頒布的《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》中，淘汰落后工作被賦予了極為重要的意義，為保證這一措施行之有效，《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》強調“采取更加有力的措施，綜合運用法律、經濟、技術及必要的行政手段”，規定“工業和信息化部、能源局提出分行業的淘汰落后產能年度目標任務和實施方案，并將年度目標任務分解落實到各省、自治區、直轄市……各省、自治區、直轄市人民政府要根據工業和信息化部、能源局下達的淘汰落后產能目標任務，認真制定實施方案，將目標任務分解到市、縣，落實到具體企業”，并進一步強化了問責制的實行和行政上的組織領導，就淘汰落后產能重點工作在各部、委以及各級地方政府進行詳細的分工。

（四）抑制部分行業產能過剩和重復建設

2006年《國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整通知》（以下簡稱《結構調整通知》）中的重點措施是：嚴把土地、信貸兩個閥門，嚴格控制固定資產投資；在環境、安全、技術、規模方面制定更加嚴格的標準，提高準入門檻，嚴格控制新上項目；淘汰落后生產能力，促進兼并重組；加強信貸、土地、建設、環保等政策與產業政策的協調配合；健全行業信息發布制度；深化行政管理和投資體制、價格形成和市場退出機制等方面的改革。以《結構調整通知》為基礎，國家發展改革委聯合財政部、中國人民銀行等部門，相繼發布了汽車、鋼鐵、電石、水泥、煤炭、鋁工業、鐵合金、紡織、鉛鋅等行業加快結構調整、應對產能過剩的相應政策。國家發展改革委又相繼頒布了電石、鐵合金、焦化、玻璃纖維、鋁、鉛鋅、銻、鎢、錫、銅冶煉等10個行業準入條件，從技術標準、生產規模、能耗、環保等方面制定具體的準入條件。這些文件的相繼出臺，將《國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整通知》里的政策和措施具體落實到各行業。

2009年9月頒布的《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中的對策措施有九點：嚴格市場準入，強化環境監管，依法依規供地，實行有保有控的金融政策（信貸審批），嚴格項目審批管理，做好企業兼并重組，建立信息發布制度，實行問責制，深化體制改革。這些措施在很大程度上是原有產能過剩治理措施的延續，《若干意見》與《結構調整通知》相比，細化了土地控制和信貸控制的措施，新增了問責制的內容，試圖通過行政問責制來保障政策的實施。《若干意見》中關于社會體制改革的內容，依舊缺乏具體措施，難以具體實行。從以上兩個重要政策文件來看，投資的審批與核準和行業準入實際上是最為核心的政策措施，供地審批和信貸審批措施都是以行業準入與投資項目的審批、核準為依據的，政策措施依然以直接干預為主。