明天我們需要怎樣的產(chǎn)業(yè)政策

無論從上面我們闡述的歷史事實(shí)，還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析來講，產(chǎn)業(yè)政策并不必然是會失敗的，也并不必然是成功的。產(chǎn)業(yè)政策需要在一定的條件下才能成功。由于人類認(rèn)知和信息的不完全性的限制，我們不可能找到產(chǎn)業(yè)政策成功的充分條件，但我們通過歷史資料研究可以發(fā)現(xiàn)一些產(chǎn)業(yè)政策成功的必要條件。盡管即使?jié)M足全部必要條件，我們也不能保證一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的成功，但至少我們可以提高產(chǎn)業(yè)政策成功的概率。鑒于現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)業(yè)政策較低的成功率，這也是件了不起的工作，也應(yīng)當(dāng)是我們回顧和反思我國產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵所在。正如哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授丹尼·羅德里克所指出的，政府失靈與市場失靈不是關(guān)鍵，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)政策制度化框架設(shè)計(jì)指南更為實(shí)用。換言之，與其討論政府是否應(yīng)該出臺產(chǎn)業(yè)政策，不如討論如何改革政府機(jī)制，讓政府出臺有良好效果的產(chǎn)業(yè)政策的概率提升。

一、未來需要更有效的產(chǎn)業(yè)政策

無論是學(xué)者還是官員，在考慮制定新的產(chǎn)業(yè)政策之前，都應(yīng)該對過去的不成功的做法進(jìn)行很好的總結(jié)和反思，提出一些切實(shí)有效的改進(jìn)辦法，把小概率事件變成大概率事件。那么產(chǎn)業(yè)政策怎樣做才能變得有效？

（一）尊重市場在資源配置中的決定性作用

發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，尤其要注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好而不是更多地發(fā)揮政府的作用。正如前文所述，我們國家的產(chǎn)業(yè)政策中曾經(jīng)出現(xiàn)過以政府判斷、選擇代替市場判斷和市場選擇的問題，這個問題對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響非常嚴(yán)重。如果政府甄別產(chǎn)業(yè)尚存在爭議的話，那么政府選擇特定工藝、技術(shù)、企業(yè)規(guī)模等是極其可笑和荒唐的，是典型的無視市場的表現(xiàn)。某個行業(yè)里面，何種產(chǎn)品、何種技術(shù)、何種工藝未來會在市場競爭中勝出，除了市場競爭之外，誰也不知道，誰也不能代替市場競爭人為決斷。類似這樣的問題，在以后的產(chǎn)業(yè)政策中還是要堅(jiān)決避免的。

從理論上來說，政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)甄別也是不可行的，但考慮的我國的實(shí)際，在今后很長的一個歷史時期，產(chǎn)業(yè)甄別不可避免，但我們要充分吸取教訓(xùn)，在產(chǎn)業(yè)甄別中要充分考慮市場因素。當(dāng)然，如何適當(dāng)超前地選擇符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)作為扶持對象，仍然是說起來容易做起來難。而且，從概率上來講，成功的概率也不會很高，這是我們必須面對的客觀事實(shí)。

（二）不損害市場競爭

市場之所以能高效配置資源，一個重要的原因即是競爭機(jī)制。如果市場的競爭機(jī)制遭到損害，那么市場配置資源的效率也會大打折扣。

過去的產(chǎn)業(yè)政策中出現(xiàn)了政府直接決定企業(yè)是否有資格進(jìn)入某種私人物品生產(chǎn)的現(xiàn)象，如過去國家采取產(chǎn)業(yè)政策支持家電和汽車等行業(yè)的發(fā)展，不但選定重點(diǎn)支持企業(yè)，還不許其他企業(yè)進(jìn)入，是很糟糕的做法。政府選擇優(yōu)勝者，不僅容易引發(fā)企業(yè)對政策公平性的懷疑，也容易滋生各種腐敗，從多個方面破壞市場的效率，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。此外，這種人為的選擇，也會扭曲企業(yè)的激勵，進(jìn)而導(dǎo)致政策偏離最初的設(shè)想。現(xiàn)實(shí)中不少企業(yè)為了獲得政府政策的支持，把工作的重點(diǎn)放在了政府公關(guān)而不是研發(fā)創(chuàng)新上。一些業(yè)內(nèi)專家和學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國政府的大部分創(chuàng)新補(bǔ)貼流向了創(chuàng)新比較少的國有企業(yè)，這就說明關(guān)系比創(chuàng)新重要。應(yīng)該來說，這與政府支持創(chuàng)新的最初愿望是背道而馳的。所以，在今后的產(chǎn)業(yè)政策中，必須要仔細(xì)考量新的政策是不是會損害市場競爭，損害市場競爭的產(chǎn)業(yè)政策絕對不能通過。

（三）謹(jǐn)慎干預(yù)

干預(yù)的目的只有一個，就是消解產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的瓶頸。政府干預(yù)一個產(chǎn)業(yè)的手段有很多，可以選擇補(bǔ)貼，也可以選擇管理準(zhǔn)入門檻，補(bǔ)貼也可以選擇不同的環(huán)節(jié)。比如現(xiàn)在支持新能源汽車，政府的選擇是撒胡椒面式地補(bǔ)貼后端的消費(fèi)者。這當(dāng)然可以讓生產(chǎn)商有利可圖，繼續(xù)投入研發(fā)活動。但這可能不是最佳的政策選擇。新能源汽車的技術(shù)瓶頸在電池，一是成本，二是壽命，三是安全性。我國的新能源汽車能不能形成國際競爭力，關(guān)鍵還是看電池技術(shù)能否獲得突破性的進(jìn)展。國家應(yīng)該把資金和科研力量集中起來支持前端的電池研發(fā)，也許這比分散地支持所有的汽車企業(yè)各自為政搞開發(fā)更加有效。

（四）要有退出機(jī)制

我國支持勞動密集型制造業(yè)的政策能夠獲得成功，除了符合比較優(yōu)勢和不限制競爭之外，就是及時退出。產(chǎn)業(yè)政策是臨時幫助新興產(chǎn)業(yè)形成的，不是長期支持它們發(fā)展的。很多國家的“幼稚產(chǎn)業(yè)”一直成長不起來，就是因?yàn)檎堰@些重點(diǎn)企業(yè)保護(hù)了起來。保護(hù)政策一直不退出，這些所謂的“創(chuàng)新企業(yè)”也就變成了一個特殊的利益群體，可以躺在國家政策的身上討生活，哪里還會有創(chuàng)新的動力和能力？所以，在制定任何一個產(chǎn)業(yè)政策的時候，都必須同時設(shè)計(jì)一個退出機(jī)制。過了一段時期，如果新興產(chǎn)業(yè)還是沒能發(fā)展起來，就應(yīng)該果斷放棄，不應(yīng)該讓它變成國家長期的負(fù)擔(dān)。

（五）要做事后評估

地方執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，要么大家都跟著中央跑。中央倡導(dǎo)發(fā)展新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，各地不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，全國都下同一盤棋。要么換一茬官員就改一套思路，沒有一套方案能夠堅(jiān)持到底。說到底，還是干部評價體系出了問題，雖然政績至上，做的都是表面化的文章，但決策者并不承擔(dān)政策后果。以工信部出臺政策支持嬰兒奶粉為例，最后國家的錢是產(chǎn)生了預(yù)期的目的、打了水漂還是進(jìn)了特定個人或是機(jī)構(gòu)的腰包，反正完全無從得知。所以，要執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，首先應(yīng)該設(shè)立評估制度，特別是請第三方機(jī)構(gòu)對每一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的效果做獨(dú)立評估。決策官員必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、在反思基礎(chǔ)上提高產(chǎn)業(yè)政策水平

產(chǎn)業(yè)政策扎根于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深處，在今后很長的時間里，產(chǎn)業(yè)政策仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要組成部分。近年經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下行，背后有周期性和趨勢性因素的作用，但最大的變化是過去長期支持經(jīng)濟(jì)增長的勞動密集型制造業(yè)和資源型重工業(yè)失去了活力，現(xiàn)在迫切需要培養(yǎng)和發(fā)展新的有競爭力的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，支持下一個階段的經(jīng)濟(jì)增長。所以，現(xiàn)在迫切需要做的，一方面是讓已經(jīng)失去競爭力的舊的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級或者退出，另一方面是讓新興產(chǎn)業(yè)更快地形成并發(fā)展。因此，產(chǎn)業(yè)政策在今后一段歷史時期仍將扮演重要的角色。但是，鑒于產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)際中出現(xiàn)的種種問題，產(chǎn)業(yè)政策再也不能按照過去的老路走下去。

（一）在反思的基礎(chǔ)上重新認(rèn)識產(chǎn)業(yè)政策中政府作用的邊界

正如前文所述，中國產(chǎn)業(yè)政策的一個顯著特點(diǎn)就是以政府的判斷和選擇來代替市場機(jī)制，以政府對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇，來替代市場競爭過程中對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇；以政府對市場供需狀況的判斷以及控制供給來代替市場的協(xié)調(diào)機(jī)制。

實(shí)施這樣的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策制定者需要關(guān)于生產(chǎn)成本、消費(fèi)者偏好、開發(fā)新產(chǎn)品及實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的所有知識，而這些知識只能依靠市場競爭過程的展開而逐漸顯示和暴露出來，在市場過程產(chǎn)生這些信息之前獲取它們是無法實(shí)現(xiàn)的。并且這些知識具有的主觀性、私人性和分散性，伴隨著默示的和與特定時空有關(guān)的知識，是無法進(jìn)行匯總的知識，政策制定部門無法利用這些知識進(jìn)行有意義的統(tǒng)計(jì)并據(jù)此進(jìn)行正確的經(jīng)濟(jì)計(jì)算和預(yù)測。

競爭是一個發(fā)現(xiàn)某些事實(shí)和知識的過程，通過競爭過程市場能夠解決分散知識的利用問題。如果不存在競爭，這些事實(shí)要么仍然不為人所知，要么至少不被利用。在市場競爭所凸顯或隱含的利潤機(jī)會的驅(qū)使下，經(jīng)濟(jì)主體積極主動地去發(fā)現(xiàn)、獲取和利用未被他人發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)世界的知識，通過知識的交流、傳播和擴(kuò)散及其他學(xué)習(xí)過程，進(jìn)行試錯、糾錯和適應(yīng)的市場行動，進(jìn)而推動知識增長和經(jīng)驗(yàn)積累促使新知識和新技術(shù)的出現(xiàn)。有關(guān)技術(shù)、偏好和其他數(shù)據(jù)等有關(guān)信息尚未為人所知時，競爭作為發(fā)現(xiàn)這些信息的動態(tài)過程，是經(jīng)濟(jì)主體分散和默示的知識的協(xié)調(diào)過程。信息是競爭過程的結(jié)果，“哪些產(chǎn)品是稀缺的或哪些東西是產(chǎn)品，其稀缺程度有多大、價值有多高，這恰恰是有待競爭過程發(fā)現(xiàn)的事實(shí)”，包括有關(guān)市場的信息和知識以及有關(guān)制度的信息與知識。競爭是一個發(fā)現(xiàn)的過程，不管是運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)還是運(yùn)用于科學(xué)，都不可能預(yù)先知道尚未展開之過程的結(jié)果。

因而，政府不可能在產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備、工藝、技術(shù)和產(chǎn)量等方面的選擇上比市場更有效率。政府代替市場機(jī)制來進(jìn)行選擇，反而可能會壓制經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行知識發(fā)現(xiàn)的積極性，阻礙市場自發(fā)調(diào)整過程，導(dǎo)致市場運(yùn)行效率低下，在產(chǎn)業(yè)政策中應(yīng)盡量避免以政府選擇來代替市場機(jī)制。

我國產(chǎn)業(yè)政策中，另一個典型特點(diǎn)就是政府通過市場準(zhǔn)入、投資項(xiàng)目審批和選擇性培育特定企業(yè)，來提高市場集中度和培育大規(guī)模企業(yè)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。這種政策混淆了結(jié)果與過程。一定時期特定市場的企業(yè)數(shù)量、市場結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)是特定競爭過程的暫時結(jié)果，本身并無多大的意義。競爭性集中之所以有效率，是因?yàn)楦偁幮赃^程的選擇性作用。脫離開這一過程片面的強(qiáng)調(diào)集中度的效率是毫無意義的。

產(chǎn)業(yè)集中是競爭性爭勝過程的必然趨勢，是企業(yè)不斷創(chuàng)新和適應(yīng)環(huán)境的市場過程之必然結(jié)果。只有經(jīng)由競爭才能夠最終判定誰能勝出，只有經(jīng)過無數(shù)次爭勝競爭試驗(yàn)過程才能篩選出暫時的贏家。因此，政府不可能代替市場競爭性過程來選擇真正的贏家。

倘若政府干預(yù)代替市場選擇過程進(jìn)行勝者的選擇，導(dǎo)致產(chǎn)生自發(fā)的發(fā)現(xiàn)過程的競爭的消失，其結(jié)果必然是促使被選擇的經(jīng)濟(jì)主體不需要經(jīng)歷競爭對手對自身生存和盈利所帶來的威脅，失去積極探尋、發(fā)現(xiàn)和獲得依靠市場過程的展開所逐漸顯示和暴露出來的滿足消費(fèi)者的需求和產(chǎn)品知識的動力，失去追求以較低成本實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者偏好的創(chuàng)新激勵，進(jìn)而失去動態(tài)競爭的市場效率，而整個市場必然失去甄別、發(fā)現(xiàn)、利用和創(chuàng)造新知識的動力，行動主體對利潤機(jī)會所保持的警覺也會消失。由此就帶來了另一問題：政府對勝者的選擇也使得經(jīng)濟(jì)主體通過非市場手段俘獲政策制定者的不良現(xiàn)象更為嚴(yán)重和普遍，由此進(jìn)一步扭曲了市場過程的有效運(yùn)行。

（二）提升產(chǎn)業(yè)政策決策的透明性和開放性

過往產(chǎn)業(yè)政策制定中經(jīng)常出現(xiàn)閉門造車現(xiàn)象，各部門小范圍制定產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)際調(diào)研和考察不夠，對學(xué)術(shù)界和企業(yè)界的意見聽取不夠，這往往導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策脫離實(shí)際，政策水平低下。

今后的產(chǎn)業(yè)政策制定中，要堅(jiān)持調(diào)研現(xiàn)行，在實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上提出問題；要廣開言路，多聽專家學(xué)者意見；要重視企業(yè)層面的意見，多聽聽企業(yè)家的意見。

（三）要對產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，定期評估

客觀上，由于認(rèn)知能力限制和不完全信息，無法確保產(chǎn)業(yè)政策的正確性和有效性，因而，需要在實(shí)踐中不斷評估和修正，防止不適當(dāng)?shù)恼唛L期運(yùn)行帶來嚴(yán)重后果。這就要求同時配套建立政策修正機(jī)制和退出機(jī)制。

今后的產(chǎn)業(yè)政策要實(shí)行運(yùn)行監(jiān)控制度，要建立相關(guān)的機(jī)構(gòu)跟蹤產(chǎn)業(yè)政策的效果，定期調(diào)研產(chǎn)業(yè)政策的效果，發(fā)現(xiàn)問題比較嚴(yán)重的要通過修改政策加以改進(jìn)。同時，要建立產(chǎn)業(yè)政策定期評估機(jī)制，每隔一年或者幾年，委托第三方評估機(jī)構(gòu)對政府制定實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評估，評估顯示政策沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的，要進(jìn)一步論證、改進(jìn)；評估顯示嚴(yán)重脫離實(shí)際的，要及時退出，以便將負(fù)面影響降至最低。