水利事業單位內部控制機制探析

吳笑冰

摘要：目前，水利事業單位內部控制工作暴露出的問題較多，因此提高單位內部控制管理能力和完善管理體系成為了當前水利事業單位的內控工作的重點。本文針對水利事業單位內部控制體系的架構狀況進行分析，并對目前水利事業單位內控建設中的突出問題及相應的改進對策進行了探討。

關鍵詞：水利事業單位 內部控制

水利事業單位是以履行政府職能、公益服務為宗旨，參與水利建設和發展的公益性或準公益性單位。近年來筆者所在單位以《行政事業單位內部控制規范（試行）》試點為契機，以提高自身管理水平為動力，充分依托已有的管理優勢，在《行政單位會計制度》《行政單位財務規則》等國家有關政策法規的基礎上，提出了建立單位層面與業務層面并舉的內部控制體系，以經濟活動風險定期評估為長效機制，以信息技術為手段，提升風險防范能力，實現本單位內部控制管理的系統化與常態化。

一、內部控制理論及其目標

（一）內部控制的含義解析

水利事業單位的內部控制旨在對于單位內部的預算管理、支出管理、收入管理、政府采購管理、合同管理、資產管理和項目管理等七項經濟活動進行規范。內部控制有利于提高水利事業單位公共資金的使用效率和效果，并提高部門整體的內部管理水平。

（二）水利事業單位內部控制的原則及目標

1.內控原則

從內部控制原則上來講，組織并實施內部控制與管理辦法，要結合單位管理中的具體管理實務和管理內容，按照一定的原則，進行規范性的管理。根據水利事業單位中的特點，在內部控制的組織和建設上應遵循以下四條原則。

（1）全面性原則。水利事業單位的內部控制需要貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對水利事業單位的全面控制。

（2）重要性原則。在全面控制的基礎上，水利事業單位內部控制主要關注單位重要經濟活動和經濟活動的重要風險。

（3）制衡性原則。水利事業單位內部控制旨在實現其內部機關各部門的管理、職責分工、業務流程等方面的相互制約和相互監督。

（4）適應性原則。水利事業單位內部控制需要符合國家的有關規定和單位的實際情況，并隨著外部環境變化、經濟活動調整和管理要求的提高，進行不斷地修訂和完善。

2.水利事業單位內控目標

水利事業單位的內部控制制度的建立和完善主要的目標是提高其單位內部管理水平和經濟活動的安全性。為了實現這一目標，水利事業單位需要通過制定制度、實施措施和執行程序，對事業單位經濟活動的風險進行防范和控制。

水利事業單位的內控目標可以詳細的分為兩個方面：首先，內部控制要起到合理保證水利事業單位經濟活動的合法合規、資產安全和使用有效以及財務信息的真實完整這三方面的作用。其次，內部控制要有效地防范水利事業單位內部舞弊現象和腐敗現象的發生，提高事業單位公共服務的效果和效率。

二、水利事業單位內控建設設計

（一）重大經濟事項的決策與管理

水利事業單位內部控制管理圍繞的是制衡機制的核心思想，其內控的主要目的之一就是對事業單位內部重大項目建設和大宗經費開支進行決策與管理。首先，在事業單位內部重大經濟事項管理過程中，首先根據支出金額的不同對重大經濟事項進行界定。水利事業單位的重大經濟項目包括年度部門預算、水利建設項目計劃、需要二次分配的資金項目計劃、大宗辦公設備及固定資產處理事項等。根據水利事業單位的內控指導思想，對重大經濟的管理通過提出事項、列入議題、會議準備、討論決定、形成紀要和正式支付的決策管理過程進行相關的裁決，并由相關組織部門分工負責落實和實施。

（二）關鍵崗位職責的明確

水利事業單位的內部管理體系要求對管理部門的各崗位進行細致地分工，并通過明確崗位職責來保障內控管理的順利實施與進行。內部控制管理設計的關鍵崗位主要包括預算管理、支出管理、收入管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位。

（三）經濟活動風險評估機制的確立

建立健全事業單位內部經濟活動的風險評估機制也是內部控制管理中的重要組成部分。水利事業單位內控風險評估工作應由單位財務部門組織實施，在展開經濟活動風險評估前成立風險評估小組，并按照制定風險評估方案、具體實施風險評估、匯總編制風險報告和風險結果報送與應用的工作程序進行經濟活動的風險評估工作。

三、水利事業單位內部控制建設中的突出問題

（一）內部控制環境亟待完善

1.管理層的內控管理理論與實際管理工作銜接較差

目前，隨著市場環境壓力的增大，水利事業單位開始普遍根據自身的管理狀況制定了相應的內部控制管理制度，但是在制度的建設、落實和執行上，仍然難以起到全面控制的作用。由于目前水利事業單位的內部控制主要由單位財務部門進行組織與落實，在綜合管理上財務部門同事業單位其他部門之間在管理理念和溝通上還存在著不少的矛盾，在控制層面上也沒有實現全體員工的共同參與。其中，最主要的問題體現在水利事業單位還沒有形成以內部控制為核心的管理文化體系。由于缺乏必要的和正確的思想觀念，內控管理理論同實際管理工作之間出現了脫節的現象。隨著公共財政體制改革不斷深入，公共財政資金的使用和管理已成為社會各界關注的重點，尤其是出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費等“三公經費”的預決算公開更是民眾關注的焦點。因此，建立一套合理、完善和有效的內部控制體系來規范事業單位的日常經濟活動，對合理保證經濟活動的合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果具有重要意義。

2.管理組織結構尚需完善

目前水利事業單位的內部控制是以對其內部重大經濟事項進行控制為目標的控制與管理手段。在組織結構設立上，內部控制主要由單位財務部門進行組織、協調與管理。雖然目前財務部門在內控管理的理念和制度上為了實現管理的制衡性，采取了不相容崗位相互分離制度和內部授權審批控制制度及歸口管理制度等，然而在控制的力度和范圍上來講，由于缺乏獨立的內控專職機構，由財務部門主導的內部控制依舊偏重于對事業單位財務會計內控。例如，部分地區的水利事業單位分屬于不同層級的政府或水利行政部門管轄，導致了水利事業單位資金、資源和人才存在一定程度的浪費，制約了水利事業單位內部控制管理、建設與完善。

（二）人事設置上缺乏必要的約束與激勵機制

1.管理中激勵和約束機制不健全

內部控制制度同目前水利事業單位人事管理制度中存在的隱性矛盾也是導致水利事業單位內控管理力度下降的重要原因之一。由于目前在內部控制制度的設計與實施中，一般僅對內控各項管理辦法和崗位職責進行了要求，然而對于崗位的變動、實施標準與考核登記情況并沒有做出具體的管理規定。例如，從水利資源人才配置上來看，一個職位的調動需要經過單位研究、上報上級人事管理部門、上級水利主管部門黨組研究批復。在人員調動上，一個職位的調動至少需要經歷半年到一年的周期，周期長、流程僵化，制度本身缺乏生機和活力。因此，內部控制制度實施過程中由于無法同人事管理中的晉升、薪酬、評優、調崗等方面取得必要的關聯，導致內部控制管理工作中的激勵和約束力度大打折扣。

2.崗位執行能力偏弱

內部控制制度的建立旨在對水利事業單位的經濟行為進行有效的監督和管理。雖然目前內部控制機制中大都實行了在制衡原則之下的不相容崗位分離的內部控制管理辦法，然而，由于目前事業單位中的內部控制管理制度與辦法還處在相對基礎的建設和實驗階段，大部分水利事業單位的管理在單位制度之上，難以實現《行政事業單位內部控制規范（試行）》中提到的在崗位分離職責機制基礎上的輪崗制度。輪崗制度的優勢在于能夠促進機關單位內部的管理和工作人員隊伍的優化，并提高整體的工作效能，從而達到強化內控管理的目的。但是，大部分水利事業單位尚缺少實行輪崗制的管理環境，導致了內部控制實行起來由于受到崗位因素導致的管理僵化和力度下降的現狀，成為了目前水利事業單位內部控制崗位管理上的弱項。

（三）內控評價監督管理作用有待加強

水利事業單位實行內部控制的時間相對較短，因此雖然管理制度中對于內部控制的監督管理的部門、崗位及崗位職責做出了明確的規定，但內部控制在評價和監督上依舊存在著很大的不足。這些不足集中表現在由于水利事業單位的內控監督評價工作主要落實在紀檢監察部門中，由于內部審計工作和制度的相對薄弱，筆者所在單位紀檢監察部門普遍面臨著審計人員不足、專業程度不高和項目審計經驗缺乏等一系列問題。這些問題嚴重影響了內部控制監督與評價的效率和成果，導致了水利事業單位內控監督機制比較弱勢。

四、水利事業單位內控制度體系的完善

（一）加強內部控制管理制度的落實工作

加強內部控制管理制度的落實是應對當前事業單位內部控制環境較弱的主要手段之一。內控管理作為組織管理的重要手段之一，內部控制作為完善與革新管理制度的重要手段，要深入到水利事業單位的日常管理環節，融入到各級、各部門的管理過程中去，從而形成一個有效的內部控制機制和體系。同時內部控制理念作為一種管理文化，在工作落實的過程中能夠為水利事業單位創造更好的人文環境。隨著內部控制理念在事業單位各部門和各位員工中的滲透，內部控制程序和管理的執行將不再依靠一紙文書的管理制度，而是能夠在水利事業單位的工作環境中形成一種良好的組織文化，把管理工作融入到日常的工作與管理中去，從而形成對水利事業單位各方面工作管理效力的提升。

（二）建立完善內部控制制度體系建設

隨著水利事業單位經濟活動和業務的開展，單位面臨的各項風險也隨之增大。其中決策管理風險、制度缺陷風險都會嚴重影響到水利事業單位的日常管理活動。隨著公共財政體制改革不斷深入，公共財政資金的使用和管理已成為社會各界關注的重點，尤其是出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費等“三公經費”的預決算公開更是民眾關注的焦點。因此，建立一套合理、完善和有效的內部控制體系來規范水利廳的日常經濟活動，對合理保證經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果具有重要意義。在完善規章制度、梳理業務流程和評估經濟活動風險的基礎上，建立了“湖南省水利廳內部控制工作手冊”，包括預算管理、支出管理、收入管理、政府采購管理、合同管理、資產管理、建設項目等七個方面的風險管控體系。

（三）建立健全內控激勵與問責機制

1.實行工資績效與內控機制相結合的模式

工資作為績效考核的重要控制手段之一，將工資績效同內部控制管理相結合可以加速內控制度在各部門和崗位上的落實，督促員工重視內控制度相關內容的學習和內控管理工作的參與程度。在目前水利事業單位的人事和內控管理機制的基礎上采用內部控制同人力資源工資績效掛鉤的方法可以有效提高內控管理效率。水利事業單位的內部控制在制度上應走出財務管理的局限，逐步通過考慮各個崗位同內控管理實施的關系，并將崗位工作同內控效果通過獎懲機制和績效制度結合起來，從而達到全面內控的目的。

2.認真組織年度考核工作

為了保障內控制度工作的落實以及對內控工作效果的監控，水利事業單位可以通過組織月度、季度或年度考核工作，對內控制度的落實情況進行考核與評價。在透明、公開原則的基礎上，事業單位各部門可以通過組織考核和評價的專項小組，對內控管理人員的能力和貢獻程度進行相應的考核，并將考核結果同其薪酬、獎懲與晉升掛鉤，從而促進事業單位內部控制管理人員在內控工作中的積極性與創造力。

3.實行崗位問責制

為了保障內部控制的具體實施與落實，建立與內控制度相應崗位問責制度可以為內控的執行提供有力的保障。事業單位應在制定內部控制管理機制和崗位職責劃分的基礎上，對內控各崗位工作的職責制定必要的量化與考核標準。崗位問責制度可以降低水利事業單位經濟活動中的風險，并增強其在風險應對與控制上的能力。一旦在經濟活動的內控崗位上出現任何問題，都能夠做到落實到崗位、落實到個人，根據問題出現的關鍵環節和關鍵點，進行崗位和個人的問責工作，從而確保內控制度的順利執行。

（四）加強內部控制監督工作

1.加強內部控制的內部監督工作

有效的評價與監督機制是水利事業單位內控得以實施的有效保障。近年來，隨著經濟社會的發展，由于水利工作地區差異性很大，水資源匱乏等現象頻發，圍繞水利建設項目的問題也就愈加復雜。水利事業單位目前項目建設的重點集中在河道流域綜合治理、農村飲水和水資源、水生態環境保護等方面。防汛抗旱、河道治理、灌溉開發和水資源流失等重點水利工程項目也正在進行中。因此，水利事業單位項目建設投資在不斷增大，參與管理的水利事業單位的隊伍也愈發龐大起來。在這種前提下，水利事業單位的內部控制與監督工作也顯得尤為突出。在內控管理過程中，首先要實現事業單位內部監督工作的順利進行。紀檢監察部門通過成立內審機構可以實現對當前內部控制的有效評價和監督。通過制定相關的內控監督與管理制度，兩個部門可以有效地實現工作人員的結構組成、崗位設置、崗位職責、相關權限、監督方法、監督范圍和信息溝通、自我評價報告的撰寫等多方面的監督工作。

2.加強內部控制的外部監督工作

除了內部監督控制之外，為了保障水利事業單位的內控制度的順利實施，還需要引入必要的外部監督機制來保障內控制度的全面落實。對水利事業單位來講，有效的外部監督部門主要包括紀委、財政、審計和監察等相關部門。這些外部監督部門可以對水利事業單位內控工作中的問題有針對性地提出必要的建議，并督促其進行整改，從而達到優化和完善水利事業單位的內部控制體系的目的，保障其內控制度的有效實施。

五、結語

隨著社會經濟的不斷發展和國家在水利建設中投入資金的增加，水利事業單位內部涉及的經濟項目的管理內容及金額也在逐步增大。因此建立和完善水利事業單位內控環境，落實內控崗位制度并加強監督和管理是當前優化水利事業單位內控體系的最佳選擇。

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（作者單位：湖南省水利廳綜合事業局）