個稅改革的腳步悄然加快

最近關于個稅的討論遍布網絡，先是一條“年收入12萬元以上屬于高收入人群，要多交個人所得稅”的信息刷爆朋友圈，令萬千“北漂”和“南漂”們驚恐萬狀；然后一篇“為何年薪百萬依然很窮”的文章在網絡瘋傳，令一眾白領、金領唏噓不已。

關于個稅改革臨近的消息也不絕于耳，先是多位財政部領導在多種場合表示推進個稅改革的決心，繼而是各路學者多方披露個稅改革的進程，最近財政部調整機構設置，單獨設立個人所得稅處。

所有這些，都指向一個終點——個稅改革距離推出已經不遠，這個不遠可能是以月計量，也可能是以年計量。

一、我國個稅的演進

新中國之前，當時的政府和有識之士也曾進行過個人所得稅制度的嘗試，但是并未形成完整的個稅制度體系，加之當時社會動蕩，國民經濟凋敝，個稅有名無實。

新中國建立之后，特別是改革開放以后，我們國家才真正建立起自己的個稅體系，梳理歷史，新中國以后的個稅經歷了以下三個階段。

（一）個稅稅制初期

1980年9月10日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過并公布了《中華人民共和國個人所得稅法》，同年12月經國務院批準，財政部公布了《個人所得稅法實施細則》，我國個稅稅制自此建立。

由于初期個稅稅制的不完備，國務院于1986年1月發布了《中華人民共和國城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例》，對工商業戶所得采取7%-60%的十級超額累進稅率征稅，并于1987年7月起開征個人收入調節稅。對工資薪金等勞動所得適用20%-60%的五級超額累進稅率，對非勞動所得使用20%的比例稅率，對個稅稅制進行了完善。

（二）1994-2002年的個人所得稅稅制改革

為了調節個人收入差距，緩解社會分配不公，1994年我國對個人所得稅進行了改革，把個人所得稅、個人收入調節稅和城鄉個體工商業戶所得稅3個稅種合并為個人所得稅。改革內容主要包括：增加應稅項目；統一采用“分項扣除、分項定率、分項征收”的征稅模式；調整費用扣除額，將生活費用扣除標準從400元提高到800元；調整稅率，對不同的應稅項目，適用不同的稅率。其中工資、薪金所得適用5%-45%的九級超額累進稅率，個體工商業戶所得和企事業單位承包承租經營所得適用5%-35%的五級超額累進稅率，稿酬所得、勞務報酬所得和特許權使用費所得等適用20%的比例稅率。

（三）2003-2011年的個人所得稅稅制改革

從2005年到2011年，我國先后四次對《個人所得稅法》進行了修改。2005年的個人所得稅法修改內容有兩項，一項是費用扣除標準的調整，另一項是納稅申報規定的修改。由于居民個人收入的增長和物價水平的變化，2005年10月，國家將工薪所得費用扣除標準從800元提高到1600元。有關納稅申報規定個人所得超過國務院規定數額，在兩處以上取得工資、薪金所得的，納稅人應當按照國家規定辦理納稅申報。

2007年8月，國家將利息個稅稅率由20%調低到5%，同年12月將費用扣除標準從1600元提高到2000元。

2011年6月，全國人大在三次審議之后通過新的個稅修正案，也就是目前的個稅法案，將個稅扣除標準提高至3500元，同時，將原來的9級超額累進稅率調整為7級，取消了15%和40%兩檔，并將最低一檔由5%修改為3%。

二、當前個稅存在的問題

當前的個稅已經持續5年多了，自那時以來，國內的經濟社會發生了很大變化，普通物價和住房投資價格相比于老百姓的收入上升較為明顯，教育支出、養老支出、家庭剛性支出等的增長也顯著增大了老百姓的負擔，在這種背景之下，當前個稅的一些問題開始暴露出來。

（一）稅負公平問題

對于稅負，目前存在兩種認識，一種是財經學者之間的學術術語，它指的是衡量不同納稅人稅收負擔的一套經濟學分析框架；一種認識就是納稅者對稅收負擔的直觀感受。筆者以為，探討中國的稅負問題，離開老百姓的立場，將會脫離現實，本文所指的稅負是指納稅者對稅負的主觀感受，它看似不嚴謹，但它不一定不正確，重要的是它對政策制定具有更直接的參考價值。筆者手頭沒有詳細的統計數據，但是從筆者直接或間接的接觸來看，目前的稅負主要存在的問題：一是從勞動和資本稅負的角度來分析，根據相關研究顯示勞動稅負重于資本稅負；從不同收入階層來分析，中低收入階層明顯感覺到稅負是偏重的，因為高收入階層的收入來源更加多元化，所享受的扣除更多；從地區來看，經濟發達地區稅負比經濟欠發達地區更高。出現稅負不公平的原因有以下三個。

一是現行個稅并沒有將個人所得全部納入個人所得稅計征范圍，特別需要加大收入再分配調節力度的薪酬之外的一些高收入，卻調節不到或力度過低。目前，我國個人所得稅包括薪酬、稿酬、經營所得等11類。隨著經濟社會發展和個人收入來源多元化，個人收入所得形式非上述11類所能涵蓋。比如，廠主型的富豪，不給自己開工資或僅象征性地開工資，就可以全部或大部規避超額累進稅率的調節機制。又如城鎮化進程中，大量城市周邊居民獲得大量房產和補償收入，但目前不用繳納個人所得稅。此外，按照現行政策規定，房屋產權所有人將房屋產權無償贈與與其有特殊關系的人，均免征個人所得稅。諸如此類的收入逍遙個稅之外，難怪工薪層感到稅負不公。

二是同類收入適用不同的計稅方法和稅率。現行個人所得稅法將勞動所得分為三類且分別適用不同的計稅方法。三類勞動所得包括：薪酬所得、勞務所得和稿酬。薪酬所得計稅方法分別為在減除薪酬所得費用基礎上適用7級累進稅率，勞務所得在一次性扣除基礎上按適用20%的比例稅率，稿酬適用20%比例稅率，并按應納稅額減征30%。在過去薪酬所得占主體的情況下，分別適用不同政策差異及其所導致的征管難度尚不明顯，隨著用工制度和雇傭關系多元化，薪酬和勞務之間的邊界越發模糊，試圖做出清晰界定也越發困難。

三是同類所得適用不同的政策。近年來，隨著全國二手房交易市場的火爆，房產買賣個人所得稅收入規模大幅增加。目前對于個人出售家庭非唯一住房需要繳納個人所得稅，計征時依能查到原值與否，分別適用不同的計征方法。能查到原值的房產按照房產差價的20%計征，查不到原值的或公房，按照網簽價的1%計征。同一地段相同市場價的房子，在出售時，因房屋狀態不同，個人所得稅稅負差異巨大。從中可以看出，這些政策已然忽視了個人所得稅制設計的量能納稅原則。

（二）扣除問題

隨著我國城市化進程進入后半期，老齡化提前到來，子女的教育支出、老人供養支出等在家庭支出中的比率不斷上升，對各主要納稅人構成不小的負擔。參考世界各主要國家，將居民的醫療、住房和教育支出等都納入抵扣范圍，從而更好地體現了個稅的公平性。而我國當前的個稅仍然未能將其納入抵扣范圍，這個問題已經越來越受到人們的關注。

（三）分類征收與綜合征收的問題

當前的個稅是分類個人所得稅制度，這種所得稅制度由于未能綜合考慮一個家庭的支出負擔問題，被普遍認為是不科學和不夠公平的，雖然當前稅制引入了年收入12萬以上個人自行申報個稅的條款，但是在稅負實踐中實行的并不好。

從中國的歷史發展來講，由于國家治理體系的現代化建設緩慢，在征收水平有限的客觀限制下，分類所得稅是不得已的選擇。但是，隨著我們國家治理體系的現代化水平不斷提升，稅收征管的技術水平不斷提升，施行更加科學、合理的綜合或者混合個人所得稅的客觀條件已經具備。

三、今后個稅改革中需要注意的幾個問題

當前個稅存在的問題是人所共知的，但對于如何推進個稅改革，有許多不同的聲音。有一些問題需要特別注意。

（一）個稅改革必須有準確的定位和明確的方向

當前我國的個稅改革從稅制結構調整的角度出發，在保證個稅財政籌資功能的基礎上，重點發揮個稅的收入分配功能是我國個稅改革的方向。然而，由于其直接稅的身份和稅感最為強烈的特點，個稅改革又受到了減稅政策的影響，個稅改革的指導思想一直在調節收入差距和減稅之間搖擺，這個問題如果不重視就會背離個稅改革的初衷。

首先，個稅改革在減稅方面的指導思想混淆了居民減稅與個稅減稅的關系。從宏觀稅負的角度來看，考慮到我國公共支出特別是社保領域的支出不足，我國居民個人承受的稅收負擔確實偏重。通過結構性減稅政策降低居民稅負確實是較為合理的政策選擇。但個稅作為直接稅，過度承擔了由間接稅帶來的稅負過高的責任。因此，個稅改革是否以減稅為指導思想必須明確個稅在我國結構性減稅中的責任，正確區分個稅減稅與居民減負之間的差異。

其次，個稅改革應該正確認識個稅的收入分配功能，切勿對個稅的收入調節作用有不切實際的過高期待。當前我國居民收入分配不公問題日益嚴重，基尼系數不斷升高，已經嚴重影響到我國經濟的穩定增長并引發社會問題。個稅作為具有促進收入分配公平功能的稅種，也受到了全社會的期待。但是，應該看到當前我國居民收入在國民收入分配中比重不斷降低，收入分配不斷失衡有著復雜的原因，并非某一項政策或者某一稅種能夠解決的。尤其是當前我國的收入分配不公問題很大程度上發生在初次分配領域，并非個稅單獨所能控制。

（二）個稅改革要有整體的稅制設計

我國的個稅改革從設定了綜合與分類相結合的稅制改革目標之后，對稅制結構一直缺乏更為細致的設計。由于缺乏對社會成本和政治成本的考慮，長期以來個稅改革一味依靠提高工薪所得的免征額以緩解改革壓力，試圖通過小修小補替代整體改革。以個稅工薪所得項目的免征額而言，上調幅度的測算也顯得十分粗糙，缺乏細致的稅制設計和考慮。財政部和國家稅務總局負責人在回答工資薪金免征額標準提高原因的時候，主要以城鎮居民消費性支出指標為依據進行計算，通過城鎮居民消費性支出乘以每一就業者負擔人數再乘以消費性支出的平均增長率，從而計算出個稅工資薪金所得的大致扣除范圍。表面上工資薪金所得的免征額計算已充分考慮到了個人生活成本扣除、家庭因素以及通貨膨脹因素，然而事實上，個稅工資薪金所得的免征額依靠平均數據為基礎的測算方式顯然與個稅調節收入分配、考慮個人差異的稅制要求南轅北轍。就城鎮居民消費性支出而言，2010年我國城鎮居民月均消費性支出最高的上海達1933元，與最低的青海省801元之間相差1132元，前者是后者的2.41倍之多，其區域差異顯而易見。就家庭因素而言，通過計算每一就業者所負擔人數來考慮顯然無法合理區分家庭撫養人口的具體差別。就消費支出的平均增長率而言，由于其每年都在增長，在現有的工薪所得免征額制度設計下，只有隔一段時間就調整一次才能夠確保免征額設計的合理性。我國個稅改革中，屢次調整的工薪所得免征額設計尚且如此粗糙，更遑論個稅稅率調整、勞動資本所得稅負差異等其他方面。可以說，個稅是強調差異化、強調因人而異的稅種，個稅改革中的“簡單平均”模式很大程度上導致了個稅收入分配功能的弱化。因此個稅改革中突破原有的簡單粗糙的“平均”模式，更加精細化地進行制度設計，才符合個稅因人而異調整收入分配的要求，才是解決單純依靠免征額上調延緩改革步伐，導致與“寬稅基”要求相沖突的關鍵。

（三）正確認識征管約束

征管約束可以說在任何時候、任何國家都會存在，關鍵在于如何正確對待和認識征管約束。短期內，考慮調整稅制設計，適應現有的征管水平，是約束條件下的最優化選擇；長期內，應考慮通過提高信息化水平、加強執法力度、促進個稅控管等一系列征管配套改革，提高稅務機關的征管水平，進而擺脫征管水平對個稅功能發揮的約束。

然而，當前我國的個稅改革既沒有適合現有征管水平的個稅稅制設計，也沒有提高征管水平的具體措施。以個稅工薪所得稅率設計為例，長期以來我國工薪所得的累進稅率多達9級，2011年改革之后依然有7級累進稅率，而最高邊際稅率高達45%。顯然在征管水平允許的情況下，多級累進和高邊際稅率的方式能夠較為有效地調節收入分配促進社會公平。然而，在征管水平較為落后、且個稅收入分類征收的情況下，過多的累進級次和較高的邊際稅率將會助長納稅人的逃稅避稅激勵，導致個稅收入的逆向調節。而在世界其他國家逐步考慮現有征管水平轉向個稅平稅制以及單一稅率取得巨大成功的情況下，我國的個稅改革恰恰由于缺乏對現有征管水平約束的考量，從而陷入了理論與現實的巨大反差，導致了無論窮人、富人都感覺不公平不滿意的情況。因此我國的個稅改革應以現有征管水平為前提，充分考慮現有征管水平條件下稅制設計能夠達到的現實效果，這是在我國取得改革中的理論公平與征管約束下的現實公平的關鍵。

此外，加快個稅征管領域的配套改革是個稅改革的題中應有之義。

一是通過建立較為透明的財產公示制度，全面掌握和了解納稅人的財產信息，將納稅人的財產收入顯性化和可控化，解決存量財產監控問題。

二是要進一步加強源泉扣繳和代扣代繳制度，從流量環節加強對納稅人收入的監控。

三是要通過建立信息聯網和共享平臺，在公司財務、銀行以及稅務機關之間實現信息相互銜接，以確保對納稅人收入信息的及時更新和匯總。

四是要適時建立與居民消費指數相掛鉤的免征額自動調節機制，通過免征額與CPI掛鉤的指數化聯動，確保我國個人所得稅免征額的時效合理性。

五是要強化納稅人依法納稅的獎懲機制，通過建立信用累積制度對納稅人逃稅行為進行約束，通過合理的稅收返還增強納稅人主動納稅的獎勵激勵，從而提高納稅人的納稅積極性。

參考文獻：

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