中小河流治理工作實踐與思考

耿萍

中小河流治理工作實踐與思考

耿萍

筆者結合中小河流近期治理工作實踐，在分析信陽中小河流災害特點和存在主要問題的基礎上，提出中小河流治理的原則，探討中小河流的治理措施，旨在構建防洪綜合治理體系的基礎上，盡可能修復中小河流生態環境，促進人水和諧。

一、基本情況

信陽市地處河南省南部、淮河上游，淮河橫貫全境長309公里，境內支流密布，流域面積在200～3000平方公里的中小河流26條、長1803.5公里。多年平均降水量1116毫米，降水量年內、年際之間變化很大，降水主要集中在主汛期的6～9月，降雨量占全年的54%，徑流量占全年的60.3%，豐、枯水年降雨量相差可達2～3倍，徑流量相差8～9倍。加之我市淮河南岸支流河道多是源短、坡陡、流急，洪水暴漲暴落，極易出現干支流洪水疊加，形成峰高量大的洪水過程；淮河以北低洼平緩，河道彎曲狹窄，行洪遲緩，易形成澇災。這些降雨特點和河道行洪特點，決定了我市洪澇災害頻繁發生，對中小河流的科學治理和合理開發利用任重道遠。

二、存在的問題

1.基礎設施薄弱，防洪除澇標準低

新中國成立后，國家組織開展了大規模的防洪除澇工程建設，主要是對大江大河進行了不同程度的治理。對于數量眾多的中小河流治理總體嚴重滯后。信陽境內許多中小河流，特別是河流沿岸的城市、重要集鎮和糧食生產基地的防洪除澇設施少、標準低，甚至很多處于未設防狀態，遇到常遇洪水就可能造成較大洪澇災害；已建防洪除澇工程標準低。淮南支流白露河、潢河已建成圩區12處，淮北支流閭河已建成圩區4處，這些圩區堤防大多是六七十年代群眾自建的生產堤，九十年代治淮工程對其進行加高培厚的，堤防矮小單薄，堤身質量差，險工隱患多，圩區防洪標準不足10年一遇，除澇標準不足5年一遇，加之河道彎曲狹窄，洪水下泄不暢，每逢汛期，圩區四面環水形如孤島，險情頻發，群眾的生命財產無安全保障，農業落后，經濟發展緩慢。

2.管理不到位，治理理念落后

由于中小河流占線長、跨越不同行政區，河道管理涉及水利、環保、交通等多個行政主管單位，部門之間職能交叉、各自為政，形成“多頭治水”弊端，監督管理較為混亂，加之缺乏維護經費和民眾的環境意識不強，致使非法取土、非法采砂、向河道棄置垃圾、建設違章建筑侵占河道和灘地屢禁不止，加劇了河道淤積萎縮，行洪排澇能力逐步降低，對所在地區城鄉的防洪安全構成了嚴重威脅。長期以來，中小河流治理是以防御水患為主，沒有能夠形成以開發利用促進河道治理的可持續發展理念。單純通過工程措施實現防洪除澇減災目標，不但改變了河道原有屬性，對沿河生態環境造成了不利影響，治理效果不理想。新的發展理念對治水提出了更高的要求，環保部門負責河流的水環境治理和水質的改良，市政部門為改善城市環境治理城市內河水系，國土部門為整合城鄉建設用地而改變原河流水系功能，這種單一的治理目標如果不進行整合，勢必造成重復建設、資源浪費。

3.缺乏規劃指導

由于治理段初步設計缺乏統一治理規劃指導，沒有處理好干支流、上下游、左右岸及水資源利用的關系，中小河流治理項目區內的灌排及渠系配套設施未能同步建設，防洪標準提高后，排澇灌溉能力未能充分發揮，影響項目綜合效益；治理河段防洪標準提高后，在現有河道行洪能力有限的情況下，勢必加大下游未治理區域的洪澇災害損失，形成新的防洪薄弱段。羅山縣小黃河治理工程，2010年項目實施后，治理段防洪標準由5年一遇提高到10年一遇，但項目區灌排設施不配套，可以抵御外河洪水，但內澇排除能力欠佳，形成內澇；因河道疏浚清淤，原來的提水泵站進水口水位下降而無法正常使用，造成群眾上訪事件。

4.缺乏系統治理

受上級投資政策的影響和地方財力薄弱的限制，中小河流沒有進行過系統治理。自2010年以來，信陽市先后列入河南省重點地區中小河流治理規劃并實施的河道22條、32個治理項目，治理河長242.824km，占中小河流總長度的13.46%，主要是以縣行政區劃為單元對重要河段進行了局部治理，而整條河的防洪除澇標準并沒有提高，河道的根本問題沒有得到有效解決。平原河道淤塞嚴重，山區河道險工發育，堤防防洪標準僅5～10年一遇，除澇標準3～5年一遇，洪澇災害依然頻繁發生。

5.污水治理體系不健全，環境問題突出

生產和生活污水的處理設施建設滯后，致使大量污水進入區域內，河道水質問題沒有得到根本的解決，河道仍然承擔著排放污水的功能，嚴重影響著沿河兩岸的環境。水環境的優劣直接影響和制約著生態系統的演變和發展。同時，人類的生產、生活也離不開水環境的支持，對水環境的破壞最終會危及人類自身的健康和發展。

三、治理建議

1.統籌規劃，為中小河流治理奠定基礎

在規劃階段，應該根據每一條河的具體情況，例如歷史洪水、保護對象、地質特點等，結合全流域各縣區發展的實際情況，進行具體的分析，以綠色、共享的發展理念開展綜合規劃。要堅持因地制宜、因害設防、保護為先的原則，突出對重點城市、鄉鎮等人口密集區和群眾生產、生活設施的保護；要堅持以流域為單元，以治理主河道為重點，同時兼顧干支溝及溝口涵閘的治理；在規劃目標上，以增強河道抵御洪澇災害的能力為主，兼顧河道水系的資源功能、環境功能、生態功能都得到充分的發揮，使流域的安全性、舒適性得到不斷改善，并支持流域可持續發展。在治理措施上，要堅持工程措施、非工程措施與生物措施相結合，樹立尊重自然、順應自然、保護自然生態文明觀念，從生態文明視角下推進中小河流治理和合理開發利用。

2.堅持規劃指導，系統治理

隨著經濟發展和人口增加，河流沿岸的城鎮規模日益擴大，社會財富日益聚集，重要糧食生產基地的生產能力將進一步提高，都對防洪保安和生態環境提出越來越高的要求，沒有科學的規劃指導，難以實現有效的系統治理。白露河是淮河上游南岸較大支流，干流全長141公里，流域面積2238平方公里，流經淮濱、固始、潢川、光山、商城和新縣六個縣、32個鄉鎮、380多個村。歷次治淮過程中，對白露河也進行了局部整治，下游已成型的12個圩區，面積約463km2。由于其上游處于大別山暴雨中心區，缺少洪水控制工程；現有工程標準低、設施不完善，每遇暴雨上游山區洪水迅猛，下游河道彎曲狹窄，致使洪澇災害頻繁，農業生產徘徊不前，嚴重制約著當地經濟社會發展和群眾生活水平提高。所以，實行統一規劃、系統治理尤為重要。白露河跨6個縣，綜合規劃應由上一級水行政主管部門組織開展，確定統一的規劃目標、原則和治理標準，改變以往各個項目“單兵作戰、各自為陣”的現狀。治理過程中將整條河以行政區域為單元分段，在綜合規劃指導下，按照輕重緩急的要求逐步完善防洪減災體系，以實現統一規劃、系統整治，推進生態河道建設。

3.加強河道管理工作的法制建設

行政手段是河道保護管理的重要方式。從上個世界90年代開始，市場機制開始逐步納入河道管理的范疇。市場經濟是法制經濟，一切行政手段的實施都要以法制制度為前提，要避免運用行政權力帶來的不恰當行政干預。必須加強河道管理工作的法制建設。在《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規的基礎上制定相應的專項規章制度和規范性文件，加強對河道的監督管理。借助河長制的推行，加大管護資金投入，通過建立執法責任制，建立河道整治嚴格執法的管理機制，全面推進河道管理和水環境綜合治理工作。

4.引導公眾參與河道治理與管理

長期以來，河道治理與開發利用一直被認為是政府職責，沒有形成公眾參與機制，導致一方面政府疲于應付沿河群眾肆意侵占河道亂搭亂建、傾倒垃圾而造成的行洪不暢和水體污染行為，另一方面卻無法營造公眾自覺參與河道整治的良好氛圍。河道整治工作需要全民的支持和參與，需要開展多渠道、多形式的水環境保護宣傳教育活動，提高和增強廣大群眾的水環境保護知識水平和對河道整治工作的關心程度，改變不良的行為方式，形成公眾參與水環境保護的良好氛圍。河道整治和水環境保護工作是全體公民的責任和義務。政府應該利用新聞媒體，加強宣傳與執法，讓群眾參與河道整治與水環境保護工作。通過媒體報道，提供群眾防范洪水意思和環境衛生意思，培養群眾良好的衛生習慣，杜絕人水爭地、隨意傾倒垃圾額陋習。賦予群眾監督權力，鼓勵群眾對各種危及河道安全的行為進行投訴，建立全社會監督的網絡體系。

四、結語

黨的十八大把生態文明建設擺在突出位置，開啟了社會主義生態文明新時代。水是生態環境的控制性要素，水生態文明是生態文明的重要組成部分，加快推進水生態文明建設是當前水利中心工作之一，是建設美麗中國的重要基礎。中小河流科學治理和合理開發，是應對氣候變化、生態破壞等重大問題的有效手段，是保證水資源可持續利用、社會經濟可持續發展的重要抓手。因此，面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，樹立尊重自然、順應自然、保護自然生態文明觀念，從生態文明視角下推進中小河流治理和合理開發利用工作是解決人水矛盾、實現人水和諧的重要舉措。

（作者單位：信陽市淮河管理處）