中小河流治理工作實踐與思考

耿萍

中小河流治理工作實踐與思考

耿萍

筆者結(jié)合中小河流近期治理工作實踐，在分析信陽中小河流災(zāi)害特點和存在主要問題的基礎(chǔ)上，提出中小河流治理的原則，探討中小河流的治理措施，旨在構(gòu)建防洪綜合治理體系的基礎(chǔ)上，盡可能修復(fù)中小河流生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人水和諧。

一、基本情況

信陽市地處河南省南部、淮河上游，淮河橫貫全境長309公里，境內(nèi)支流密布，流域面積在200～3000平方公里的中小河流26條、長1803.5公里。多年平均降水量1116毫米，降水量年內(nèi)、年際之間變化很大，降水主要集中在主汛期的6～9月，降雨量占全年的54%，徑流量占全年的60.3%，豐、枯水年降雨量相差可達(dá)2～3倍，徑流量相差8～9倍。加之我市淮河南岸支流河道多是源短、坡陡、流急，洪水暴漲暴落，極易出現(xiàn)干支流洪水疊加，形成峰高量大的洪水過程；淮河以北低洼平緩，河道彎曲狹窄，行洪遲緩，易形成澇災(zāi)。這些降雨特點和河道行洪特點，決定了我市洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，對中小河流的科學(xué)治理和合理開發(fā)利用任重道遠(yuǎn)。

二、存在的問題

1.基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)低

新中國成立后，國家組織開展了大規(guī)模的防洪除澇工程建設(shè)，主要是對大江大河進(jìn)行了不同程度的治理。對于數(shù)量眾多的中小河流治理總體嚴(yán)重滯后。信陽境內(nèi)許多中小河流，特別是河流沿岸的城市、重要集鎮(zhèn)和糧食生產(chǎn)基地的防洪除澇設(shè)施少、標(biāo)準(zhǔn)低，甚至很多處于未設(shè)防狀態(tài)，遇到常遇洪水就可能造成較大洪澇災(zāi)害；已建防洪除澇工程標(biāo)準(zhǔn)低。淮南支流白露河、潢河已建成圩區(qū)12處，淮北支流閭河已建成圩區(qū)4處，這些圩區(qū)堤防大多是六七十年代群眾自建的生產(chǎn)堤，九十年代治淮工程對其進(jìn)行加高培厚的，堤防矮小單薄，堤身質(zhì)量差，險工隱患多，圩區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)不足10年一遇，除澇標(biāo)準(zhǔn)不足5年一遇，加之河道彎曲狹窄，洪水下泄不暢，每逢汛期，圩區(qū)四面環(huán)水形如孤島，險情頻發(fā)，群眾的生命財產(chǎn)無安全保障，農(nóng)業(yè)落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

2.管理不到位，治理理念落后

由于中小河流占線長、跨越不同行政區(qū)，河道管理涉及水利、環(huán)保、交通等多個行政主管單位，部門之間職能交叉、各自為政，形成“多頭治水”弊端，監(jiān)督管理較為混亂，加之缺乏維護(hù)經(jīng)費和民眾的環(huán)境意識不強(qiáng)，致使非法取土、非法采砂、向河道棄置垃圾、建設(shè)違章建筑侵占河道和灘地屢禁不止，加劇了河道淤積萎縮，行洪排澇能力逐步降低，對所在地區(qū)城鄉(xiāng)的防洪安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。長期以來，中小河流治理是以防御水患為主，沒有能夠形成以開發(fā)利用促進(jìn)河道治理的可持續(xù)發(fā)展理念。單純通過工程措施實現(xiàn)防洪除澇減災(zāi)目標(biāo)，不但改變了河道原有屬性，對沿河生態(tài)環(huán)境造成了不利影響，治理效果不理想。新的發(fā)展理念對治水提出了更高的要求，環(huán)保部門負(fù)責(zé)河流的水環(huán)境治理和水質(zhì)的改良，市政部門為改善城市環(huán)境治理城市內(nèi)河水系，國土部門為整合城鄉(xiāng)建設(shè)用地而改變原河流水系功能，這種單一的治理目標(biāo)如果不進(jìn)行整合，勢必造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費。

3.缺乏規(guī)劃指導(dǎo)

由于治理段初步設(shè)計缺乏統(tǒng)一治理規(guī)劃指導(dǎo)，沒有處理好干支流、上下游、左右岸及水資源利用的關(guān)系，中小河流治理項目區(qū)內(nèi)的灌排及渠系配套設(shè)施未能同步建設(shè)，防洪標(biāo)準(zhǔn)提高后，排澇灌溉能力未能充分發(fā)揮，影響項目綜合效益；治理河段防洪標(biāo)準(zhǔn)提高后，在現(xiàn)有河道行洪能力有限的情況下，勢必加大下游未治理區(qū)域的洪澇災(zāi)害損失，形成新的防洪薄弱段。羅山縣小黃河治理工程，2010年項目實施后，治理段防洪標(biāo)準(zhǔn)由5年一遇提高到10年一遇，但項目區(qū)灌排設(shè)施不配套，可以抵御外河洪水，但內(nèi)澇排除能力欠佳，形成內(nèi)澇；因河道疏浚清淤，原來的提水泵站進(jìn)水口水位下降而無法正常使用，造成群眾上訪事件。

4.缺乏系統(tǒng)治理

受上級投資政策的影響和地方財力薄弱的限制，中小河流沒有進(jìn)行過系統(tǒng)治理。自2010年以來，信陽市先后列入河南省重點地區(qū)中小河流治理規(guī)劃并實施的河道22條、32個治理項目，治理河長242.824km，占中小河流總長度的13.46%，主要是以縣行政區(qū)劃為單元對重要河段進(jìn)行了局部治理，而整條河的防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)并沒有提高，河道的根本問題沒有得到有效解決。平原河道淤塞嚴(yán)重，山區(qū)河道險工發(fā)育，堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)僅5～10年一遇，除澇標(biāo)準(zhǔn)3～5年一遇，洪澇災(zāi)害依然頻繁發(fā)生。

5.污水治理體系不健全，環(huán)境問題突出

生產(chǎn)和生活污水的處理設(shè)施建設(shè)滯后，致使大量污水進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)，河道水質(zhì)問題沒有得到根本的解決，河道仍然承擔(dān)著排放污水的功能，嚴(yán)重影響著沿河兩岸的環(huán)境。水環(huán)境的優(yōu)劣直接影響和制約著生態(tài)系統(tǒng)的演變和發(fā)展。同時，人類的生產(chǎn)、生活也離不開水環(huán)境的支持，對水環(huán)境的破壞最終會危及人類自身的健康和發(fā)展。

三、治理建議

1.統(tǒng)籌規(guī)劃，為中小河流治理奠定基礎(chǔ)

在規(guī)劃階段，應(yīng)該根據(jù)每一條河的具體情況，例如歷史洪水、保護(hù)對象、地質(zhì)特點等，結(jié)合全流域各縣區(qū)發(fā)展的實際情況，進(jìn)行具體的分析，以綠色、共享的發(fā)展理念開展綜合規(guī)劃。要堅持因地制宜、因害設(shè)防、保護(hù)為先的原則，突出對重點城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等人口密集區(qū)和群眾生產(chǎn)、生活設(shè)施的保護(hù)；要堅持以流域為單元，以治理主河道為重點，同時兼顧干支溝及溝口涵閘的治理；在規(guī)劃目標(biāo)上，以增強(qiáng)河道抵御洪澇災(zāi)害的能力為主，兼顧河道水系的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能都得到充分的發(fā)揮，使流域的安全性、舒適性得到不斷改善，并支持流域可持續(xù)發(fā)展。在治理措施上，要堅持工程措施、非工程措施與生物措施相結(jié)合，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然生態(tài)文明觀念，從生態(tài)文明視角下推進(jìn)中小河流治理和合理開發(fā)利用。

2.堅持規(guī)劃指導(dǎo)，系統(tǒng)治理

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加，河流沿岸的城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴(kuò)大，社會財富日益聚集，重要糧食生產(chǎn)基地的生產(chǎn)能力將進(jìn)一步提高，都對防洪保安和生態(tài)環(huán)境提出越來越高的要求，沒有科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，難以實現(xiàn)有效的系統(tǒng)治理。白露河是淮河上游南岸較大支流，干流全長141公里，流域面積2238平方公里，流經(jīng)淮濱、固始、潢川、光山、商城和新縣六個縣、32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、380多個村。歷次治淮過程中，對白露河也進(jìn)行了局部整治，下游已成型的12個圩區(qū)，面積約463km2。由于其上游處于大別山暴雨中心區(qū)，缺少洪水控制工程；現(xiàn)有工程標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)施不完善，每遇暴雨上游山區(qū)洪水迅猛，下游河道彎曲狹窄，致使洪澇災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徘徊不前，嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾生活水平提高。所以，實行統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)治理尤為重要。白露河跨6個縣，綜合規(guī)劃應(yīng)由上一級水行政主管部門組織開展，確定統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)、原則和治理標(biāo)準(zhǔn)，改變以往各個項目“單兵作戰(zhàn)、各自為陣”的現(xiàn)狀。治理過程中將整條河以行政區(qū)域為單元分段，在綜合規(guī)劃指導(dǎo)下，按照輕重緩急的要求逐步完善防洪減災(zāi)體系，以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)整治，推進(jìn)生態(tài)河道建設(shè)。

3.加強(qiáng)河道管理工作的法制建設(shè)

行政手段是河道保護(hù)管理的重要方式。從上個世界90年代開始，市場機(jī)制開始逐步納入河道管理的范疇。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，一切行政手段的實施都要以法制制度為前提，要避免運用行政權(quán)力帶來的不恰當(dāng)行政干預(yù)。必須加強(qiáng)河道管理工作的法制建設(shè)。在《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的專項規(guī)章制度和規(guī)范性文件，加強(qiáng)對河道的監(jiān)督管理。借助河長制的推行，加大管護(hù)資金投入，通過建立執(zhí)法責(zé)任制，建立河道整治嚴(yán)格執(zhí)法的管理機(jī)制，全面推進(jìn)河道管理和水環(huán)境綜合治理工作。

4.引導(dǎo)公眾參與河道治理與管理

長期以來，河道治理與開發(fā)利用一直被認(rèn)為是政府職責(zé)，沒有形成公眾參與機(jī)制，導(dǎo)致一方面政府疲于應(yīng)付沿河群眾肆意侵占河道亂搭亂建、傾倒垃圾而造成的行洪不暢和水體污染行為，另一方面卻無法營造公眾自覺參與河道整治的良好氛圍。河道整治工作需要全民的支持和參與，需要開展多渠道、多形式的水環(huán)境保護(hù)宣傳教育活動，提高和增強(qiáng)廣大群眾的水環(huán)境保護(hù)知識水平和對河道整治工作的關(guān)心程度，改變不良的行為方式，形成公眾參與水環(huán)境保護(hù)的良好氛圍。河道整治和水環(huán)境保護(hù)工作是全體公民的責(zé)任和義務(wù)。政府應(yīng)該利用新聞媒體，加強(qiáng)宣傳與執(zhí)法，讓群眾參與河道整治與水環(huán)境保護(hù)工作。通過媒體報道，提供群眾防范洪水意思和環(huán)境衛(wèi)生意思，培養(yǎng)群眾良好的衛(wèi)生習(xí)慣，杜絕人水爭地、隨意傾倒垃圾額陋習(xí)。賦予群眾監(jiān)督權(quán)力，鼓勵群眾對各種危及河道安全的行為進(jìn)行投訴，建立全社會監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)體系。

四、結(jié)語

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，開啟了社會主義生態(tài)文明新時代。水是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成部分，加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前水利中心工作之一，是建設(shè)美麗中國的重要基礎(chǔ)。中小河流科學(xué)治理和合理開發(fā)，是應(yīng)對氣候變化、生態(tài)破壞等重大問題的有效手段，是保證水資源可持續(xù)利用、社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。因此，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然生態(tài)文明觀念，從生態(tài)文明視角下推進(jìn)中小河流治理和合理開發(fā)利用工作是解決人水矛盾、實現(xiàn)人水和諧的重要舉措。

（作者單位：信陽市淮河管理處）