全力防災 科學救災 確保農業生產穩定發展—基于湖南省抵御農業氣象災害的思考

彭向陽，王景晨，伍 娟

（1．湖南省農委，長沙 410005；2．湖南省農情分析研究中心，長沙 410005）

湖南是農業氣象災害多發之地，主要有洪澇、干旱、寒潮、冰雹、臺風、龍卷風等。文章就近年來湖南農業災害發生情況進行了分析，對湖南農業如何避災防災、抗災減災提出了相關建議。

1 湖南農業氣象災害基本特點

湖南屬亞熱帶季風濕潤氣候，雨量充沛；同時，境內地形復雜，有湖區平原、丘陵、山地等，河網密布，地貌多變，極易形成洪澇、干旱、寒潮、寒露風、冰凍、泥石流、山體滑坡等自然災害。從湖南歷年情況看，農業氣象災害以洪澇、干旱為主，“大災三六九，小災年年有”，近幾年洪澇、干旱交織發生，且呈頻發重發的態勢。具體呈現“四性”。

1.1 氣象災害的普遍性

湖南每年都有氣象災害發生，有時是局部的、輕微的，但大多數年份是大范圍的、危害劇烈的。近5年，湖南僅在2014年未出現較大氣象災害外，其他年份均出現較大災情，2013年是湘中以南大范圍的特大干旱，2015年、2016年是多流域特大洪澇災害，特別是2017年的洪澇災害強降雨總量之多、范圍之廣、強度之大、歷時之久、汛情之緊，均為歷年罕見，使該省農業經濟蒙受了很大損失。

1.2 氣象災害的區域性

從湖南氣象災害發生情況來看，洪澇災害和旱災是該省農業生產面臨的主要災害，兩者造成的農業災損占氣象災害災損的80%以上。而兩種災害的發生又具有明顯地域性，湘北水災甚于旱災，但旱災也時有發生；湘南、湘西南則旱災甚于水災，但水災特別是山洪危害十分嚴重。同時，湘中以南特別是衡邵婁等地區，往往洪旱急轉，災害疊加造成的危害更甚。

1.3 氣象災害的季節性

從歷史規律看，湖南氣象災害往往發生在關鍵農時。湘北的洪災多發生于6月下旬到8月下旬，且由于湘北特殊的地理位置，洪澇災害往往造成大范圍農田受損。湘南、湘西南的干旱往往從6月底開始，間歇延續到8月中旬直至9月下旬，多為夏秋連旱甚至夏秋冬3季連旱，這個時間段正是早稻抽穗揚花灌漿、晚稻移栽、秋冬種作物需水高峰期，常造成稻谷結實率不高、干枯，晚稻和秋冬種作物無法下種或移栽；湘南、湘西南洪災則多發于春夏和夏秋之交，常因暴雨造成山洪暴發，使人民生命、財產蒙受毀滅性災難。從全省范圍來講，還有其他的一些災害，如4、5月份的持續低溫陰雨，9月中下旬的“寒露風”，11月到次年1、2月份的凍害，也往往發生在水稻、柑橘、棉花、蔬菜、瓜果等作物生長、收獲的關鍵時期。

1.4 災害危害的嚴峻性

農業災害由于覆蓋面廣、破壞性強，對農業經濟和社會發展造成了較大的負面影響。僅從近5年氣象災害對該省糧食生產的影響來看，據省農情中心統計，2013年至今，湖南糧食受災面積年均達到86.67萬hm2，絕收面積年均達到4萬 hm2，每年因氣象災害損失近220萬t（22億kg），按全省鄉村人口5 600萬人計算，人均因災減產糧食78.5 g。同時，由于農業災害的影響，作物種了毀、毀了種，加之比較效益偏低，農民從事農業生產的積極性受到嚴重影響。

2 全省農業防災救災工作大體情況

為做好農業防災減災工作，全省各級農業部門積極應對，切實加強防災救災能力建設，在應對重大自然災害、重大疫病防控等方面起到了積極作用。

2.1 加強頂層設計，健全防災救災體系

制定了《湖南省農業自然災害應急預案》，經歷了多次的修改完善，基本覆蓋了全省各地農業自然災害的預防和應急處置。嚴格落實工作責任，健全預警機制和應急響應機制，層層成立工作領導小組和技術專家組，主要領導靠前指揮，及時研究制訂工作方案，做到思想、人員、物資、責任、措施“五到位”。

2.2 強化技術支撐，提升科學救災水平

近年來，湖南省農委組織編制了不同災害、不同作物、不同時段的抗災救災技術方案，結合“萬名”工程，組建了抗災救災專家技術指導小組。2016年、2017年兩次洪澇災害發生期間，省農委均及時啟動了應急預案，迅速下發技術方案，省、市、縣層層派出抗災救災工作小組、技術服務小分隊，把抗災救災技術措施落實到田間地頭，有力地保障了全年農業生產的穩定。

2.3 加強物資調度，提升災后重建能力

近年來，湖南各級農業部門進一步加強救災種子種苗的儲備工作，省級每年安排了1 000萬元的救災種子儲備。健全了災害期間種子種苗、化肥、農藥、農膜等籌備、調度機制，引導企業和社會力量投入救災。同時，積極向上級匯報災情，爭取救災資金。2017年，通過多方爭取，共安排1.34億元的農業生產救災資金投入災后生產恢復；通過緊急調撥省級救災儲備種子，發動種子企業捐助，共組織配發種子350萬kg；共調運魚種8 000余萬尾，共調撥動物疫苗800多萬頭份、消毒物資63 t。

2.4 加強生產自救，盡力減輕災害損失

災害發生時，各級農業部門及時發布救災技術方案，組織專家和農技人員深入一線指導農民抗災救災，科學避災。災害發生后，根據不同農時季節特點，通過廣泛開展技術服務和提供種子種苗等，引導農民積極開展生產自救，確保災后農業生產穩定。2017年特大洪澇災害之后，該省搶在8月1日之前，對早中稻和部分瓜果絕收的田塊，組織發展“倒種春”4萬hm2，在大災之年確保了全省糧食總產穩中略增。同時，積極發揮職能作用，加強與民政、水利、保險等部門的協調配合，如2017年配合保險部門全面開展勘災理賠，使農業保險、巨災保險因災報損資金（近6億元）較快理賠到位。

3 農業防災減災工作中存在的問題

3.1 農業防災能力弱

主要是農田小水利設施的欠賬較多、基礎薄弱，大部分地方還是靠天吃飯，抵御災害能力不強。2017年湖區岳陽、益陽、常德3市及長沙市望城區受淹嚴重，共計造成5.56萬hm2農作物絕收，占全省絕收面積的一半以上。分析其原因，除洪水上堵下頂外，還有部分地方是因為排澇設施不足、農作物長時間被淹。

3.2 農業避災能力弱

該省氣象災害往往發生在關鍵農時，如6、7月份的洪澇災害，正值早稻成熟收割、中稻抽穗揚花和晚稻育秧關鍵時期。而一些地方在生產布局上往往沒有充分考慮規避災害風險的因素，農業生產茬口布局不科學，往往災害來臨時遭遇滅頂之災、顆粒無收。

3.3 災后補損能力弱

主要是農業救災投入相對較少，災后主要靠農戶自身力量開展生產自救；同時，農業保險覆蓋面還不廣、農戶投保積極性還不高，理賠的標準也還偏低。2017年洪澇災害造成全省農田受淹面積67.41萬hm2，有1.53萬hm2損毀耕地至今難以恢復；有3.7萬口魚塘被沖毀，面積達1.97萬hm2，目前還有近1萬口魚塘未完全恢復。

4 提升農業防災減災救災能力的建議

4.1 進一步加強農業基礎設施建設

特別是加強農田水利建設，確保旱能灌、澇能排。加大對農業新型經營主體的扶持力度，支持他們抓好農田基礎設施建設，提高防范氣象災害的能力。

4.2 進一步加大對農業防災減災的資金投入

該省除安排了一定的救災種子儲備資金外，沒有安排專門的農業防災減災資金，每年靠向農業部、財政部爭取幾千萬的農業生產救災資金，在大的災害面前顯得杯水車薪。同時，由于資金撥付往往滯后于農時，救災補損時常面臨資金短缺的制約。建議省財政設立農業生產救災資金專項，以便在災害發生后第一時間組織生產自救。

4.3 進一步加大農業保險投入力度

近年來，該省逐步加大了農業保險保費補貼力度，擴大了保險品種。但也還存在著散戶投保積極性不高、一些種養大戶投保不及時、理賠標準偏低、理賠時間較長等問題。建議進一步加大農業保險投入力度，改進完善農業保險實施辦法。

4.4 進一步調整種植結構，發展高效避災農業

要立足節水和避洪，大力推行水改旱和雙季稻連作改為水旱輪作、糧經結合的耕作制度，選擇優質種植模式，調整作物茬口，避開洪水期和干旱期，實現災年不減收。比如，在一些河流沿線、低洼地帶、湖區蓄洪垸極易被淹，要大力推進退耕還濕、退耕還湖，涵養生態。或積極發展蓮藕、茭白等水生作物，或“改種為養”，飼養鴨、鵝等水禽，實現生態效益和經濟效益“雙豐收”。對江河沿岸易受規律性洪災影響的雙季稻生產，調整為水旱輪作，上半年種一季5月下旬就能收獲的油菜、蔬菜或飼草等作物，7月下旬再種一季晚稻，確保洪災來臨時無作物在田。在夏秋兩季易受干旱影響的地區，大力推進“水改旱”，或者采用“早水晚旱”的模式，利用上半年雨水充足的時機種植早稻，下半年則種植旱地作物。同時，對易受災害影響、生態退化的耕地，有計劃地推進耕地休耕或季節性休耕；積極推進糧改經、糧改飼、糧改漁等，發展特色高效農業。