全力防災(zāi) 科學(xué)救災(zāi) 確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展—基于湖南省抵御農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害的思考

彭向陽，王景晨，伍 娟

（1．湖南省農(nóng)委，長沙 410005；2．湖南省農(nóng)情分析研究中心，長沙 410005）

湖南是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害多發(fā)之地，主要有洪澇、干旱、寒潮、冰雹、臺風(fēng)、龍卷風(fēng)等。文章就近年來湖南農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生情況進(jìn)行了分析，對湖南農(nóng)業(yè)如何避災(zāi)防災(zāi)、抗災(zāi)減災(zāi)提出了相關(guān)建議。

1 湖南農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害基本特點(diǎn)

湖南屬亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，雨量充沛；同時，境內(nèi)地形復(fù)雜，有湖區(qū)平原、丘陵、山地等，河網(wǎng)密布，地貌多變，極易形成洪澇、干旱、寒潮、寒露風(fēng)、冰凍、泥石流、山體滑坡等自然災(zāi)害。從湖南歷年情況看，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害以洪澇、干旱為主，“大災(zāi)三六九，小災(zāi)年年有”，近幾年洪澇、干旱交織發(fā)生，且呈頻發(fā)重發(fā)的態(tài)勢。具體呈現(xiàn)“四性”。

1.1 氣象災(zāi)害的普遍性

湖南每年都有氣象災(zāi)害發(fā)生，有時是局部的、輕微的，但大多數(shù)年份是大范圍的、危害劇烈的。近5年，湖南僅在2014年未出現(xiàn)較大氣象災(zāi)害外，其他年份均出現(xiàn)較大災(zāi)情，2013年是湘中以南大范圍的特大干旱，2015年、2016年是多流域特大洪澇災(zāi)害，特別是2017年的洪澇災(zāi)害強(qiáng)降雨總量之多、范圍之廣、強(qiáng)度之大、歷時之久、汛情之緊，均為歷年罕見，使該省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)蒙受了很大損失。

1.2 氣象災(zāi)害的區(qū)域性

從湖南氣象災(zāi)害發(fā)生情況來看，洪澇災(zāi)害和旱災(zāi)是該省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的主要災(zāi)害，兩者造成的農(nóng)業(yè)災(zāi)損占?xì)庀鬄?zāi)害災(zāi)損的80%以上。而兩種災(zāi)害的發(fā)生又具有明顯地域性，湘北水災(zāi)甚于旱災(zāi)，但旱災(zāi)也時有發(fā)生；湘南、湘西南則旱災(zāi)甚于水災(zāi)，但水災(zāi)特別是山洪危害十分嚴(yán)重。同時，湘中以南特別是衡邵婁等地區(qū)，往往洪旱急轉(zhuǎn)，災(zāi)害疊加造成的危害更甚。

1.3 氣象災(zāi)害的季節(jié)性

從歷史規(guī)律看，湖南氣象災(zāi)害往往發(fā)生在關(guān)鍵農(nóng)時。湘北的洪災(zāi)多發(fā)生于6月下旬到8月下旬，且由于湘北特殊的地理位置，洪澇災(zāi)害往往造成大范圍農(nóng)田受損。湘南、湘西南的干旱往往從6月底開始，間歇延續(xù)到8月中旬直至9月下旬，多為夏秋連旱甚至夏秋冬3季連旱，這個時間段正是早稻抽穗揚(yáng)花灌漿、晚稻移栽、秋冬種作物需水高峰期，常造成稻谷結(jié)實(shí)率不高、干枯，晚稻和秋冬種作物無法下種或移栽；湘南、湘西南洪災(zāi)則多發(fā)于春夏和夏秋之交，常因暴雨造成山洪暴發(fā)，使人民生命、財產(chǎn)蒙受毀滅性災(zāi)難。從全省范圍來講，還有其他的一些災(zāi)害，如4、5月份的持續(xù)低溫陰雨，9月中下旬的“寒露風(fēng)”，11月到次年1、2月份的凍害，也往往發(fā)生在水稻、柑橘、棉花、蔬菜、瓜果等作物生長、收獲的關(guān)鍵時期。

1.4 災(zāi)害危害的嚴(yán)峻性

農(nóng)業(yè)災(zāi)害由于覆蓋面廣、破壞性強(qiáng)，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成了較大的負(fù)面影響。僅從近5年氣象災(zāi)害對該省糧食生產(chǎn)的影響來看，據(jù)省農(nóng)情中心統(tǒng)計(jì)，2013年至今，湖南糧食受災(zāi)面積年均達(dá)到86.67萬hm2，絕收面積年均達(dá)到4萬 hm2，每年因氣象災(zāi)害損失近220萬t（22億kg），按全省鄉(xiāng)村人口5 600萬人計(jì)算，人均因?yàn)?zāi)減產(chǎn)糧食78.5 g。同時，由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的影響，作物種了毀、毀了種，加之比較效益偏低，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性受到嚴(yán)重影響。

2 全省農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)工作大體情況

為做好農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作，全省各級農(nóng)業(yè)部門積極應(yīng)對，切實(shí)加強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)，在應(yīng)對重大自然災(zāi)害、重大疫病防控等方面起到了積極作用。

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全防災(zāi)救災(zāi)體系

制定了《湖南省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，經(jīng)歷了多次的修改完善，基本覆蓋了全省各地農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)急處置。嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任，健全預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，層層成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和技術(shù)專家組，主要領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，及時研究制訂工作方案，做到思想、人員、物資、責(zé)任、措施“五到位”。

2.2 強(qiáng)化技術(shù)支撐，提升科學(xué)救災(zāi)水平

近年來，湖南省農(nóng)委組織編制了不同災(zāi)害、不同作物、不同時段的抗災(zāi)救災(zāi)技術(shù)方案，結(jié)合“萬名”工程，組建了抗災(zāi)救災(zāi)專家技術(shù)指導(dǎo)小組。2016年、2017年兩次洪澇災(zāi)害發(fā)生期間，省農(nóng)委均及時啟動了應(yīng)急預(yù)案，迅速下發(fā)技術(shù)方案，省、市、縣層層派出抗災(zāi)救災(zāi)工作小組、技術(shù)服務(wù)小分隊(duì)，把抗災(zāi)救災(zāi)技術(shù)措施落實(shí)到田間地頭，有力地保障了全年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。

2.3 加強(qiáng)物資調(diào)度，提升災(zāi)后重建能力

近年來，湖南各級農(nóng)業(yè)部門進(jìn)一步加強(qiáng)救災(zāi)種子種苗的儲備工作，省級每年安排了1 000萬元的救災(zāi)種子儲備。健全了災(zāi)害期間種子種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等籌備、調(diào)度機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)和社會力量投入救災(zāi)。同時，積極向上級匯報災(zāi)情，爭取救災(zāi)資金。2017年，通過多方爭取，共安排1.34億元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金投入災(zāi)后生產(chǎn)恢復(fù)；通過緊急調(diào)撥省級救災(zāi)儲備種子，發(fā)動種子企業(yè)捐助，共組織配發(fā)種子350萬kg；共調(diào)運(yùn)魚種8 000余萬尾，共調(diào)撥動物疫苗800多萬頭份、消毒物資63 t。

2.4 加強(qiáng)生產(chǎn)自救，盡力減輕災(zāi)害損失

災(zāi)害發(fā)生時，各級農(nóng)業(yè)部門及時發(fā)布救災(zāi)技術(shù)方案，組織專家和農(nóng)技人員深入一線指導(dǎo)農(nóng)民抗災(zāi)救災(zāi)，科學(xué)避災(zāi)。災(zāi)害發(fā)生后，根據(jù)不同農(nóng)時季節(jié)特點(diǎn)，通過廣泛開展技術(shù)服務(wù)和提供種子種苗等，引導(dǎo)農(nóng)民積極開展生產(chǎn)自救，確保災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定。2017年特大洪澇災(zāi)害之后，該省搶在8月1日之前，對早中稻和部分瓜果絕收的田塊，組織發(fā)展“倒種春”4萬hm2，在大災(zāi)之年確保了全省糧食總產(chǎn)穩(wěn)中略增。同時，積極發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)與民政、水利、保險等部門的協(xié)調(diào)配合，如2017年配合保險部門全面開展勘災(zāi)理賠，使農(nóng)業(yè)保險、巨災(zāi)保險因?yàn)?zāi)報損資金（近6億元）較快理賠到位。

3 農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作中存在的問題

3.1 農(nóng)業(yè)防災(zāi)能力弱

主要是農(nóng)田小水利設(shè)施的欠賬較多、基礎(chǔ)薄弱，大部分地方還是靠天吃飯，抵御災(zāi)害能力不強(qiáng)。2017年湖區(qū)岳陽、益陽、常德3市及長沙市望城區(qū)受淹嚴(yán)重，共計(jì)造成5.56萬hm2農(nóng)作物絕收，占全省絕收面積的一半以上。分析其原因，除洪水上堵下頂外，還有部分地方是因?yàn)榕艥吃O(shè)施不足、農(nóng)作物長時間被淹。

3.2 農(nóng)業(yè)避災(zāi)能力弱

該省氣象災(zāi)害往往發(fā)生在關(guān)鍵農(nóng)時，如6、7月份的洪澇災(zāi)害，正值早稻成熟收割、中稻抽穗揚(yáng)花和晚稻育秧關(guān)鍵時期。而一些地方在生產(chǎn)布局上往往沒有充分考慮規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險的因素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)茬口布局不科學(xué)，往往災(zāi)害來臨時遭遇滅頂之災(zāi)、顆粒無收。

3.3 災(zāi)后補(bǔ)損能力弱

主要是農(nóng)業(yè)救災(zāi)投入相對較少，災(zāi)后主要靠農(nóng)戶自身力量開展生產(chǎn)自救；同時，農(nóng)業(yè)保險覆蓋面還不廣、農(nóng)戶投保積極性還不高，理賠的標(biāo)準(zhǔn)也還偏低。2017年洪澇災(zāi)害造成全省農(nóng)田受淹面積67.41萬hm2，有1.53萬hm2損毀耕地至今難以恢復(fù)；有3.7萬口魚塘被沖毀，面積達(dá)1.97萬hm2，目前還有近1萬口魚塘未完全恢復(fù)。

4 提升農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的建議

4.1 進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

特別是加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，確保旱能灌、澇能排。加大對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持力度，支持他們抓好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高防范氣象災(zāi)害的能力。

4.2 進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的資金投入

該省除安排了一定的救災(zāi)種子儲備資金外，沒有安排專門的農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)資金，每年靠向農(nóng)業(yè)部、財政部爭取幾千萬的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金，在大的災(zāi)害面前顯得杯水車薪。同時，由于資金撥付往往滯后于農(nóng)時，救災(zāi)補(bǔ)損時常面臨資金短缺的制約。建議省財政設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金專項(xiàng)，以便在災(zāi)害發(fā)生后第一時間組織生產(chǎn)自救。

4.3 進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)保險投入力度

近年來，該省逐步加大了農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大了保險品種。但也還存在著散戶投保積極性不高、一些種養(yǎng)大戶投保不及時、理賠標(biāo)準(zhǔn)偏低、理賠時間較長等問題。建議進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)保險投入力度，改進(jìn)完善農(nóng)業(yè)保險實(shí)施辦法。

4.4 進(jìn)一步調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效避災(zāi)農(nóng)業(yè)

要立足節(jié)水和避洪，大力推行水改旱和雙季稻連作改為水旱輪作、糧經(jīng)結(jié)合的耕作制度，選擇優(yōu)質(zhì)種植模式，調(diào)整作物茬口，避開洪水期和干旱期，實(shí)現(xiàn)災(zāi)年不減收。比如，在一些河流沿線、低洼地帶、湖區(qū)蓄洪垸極易被淹，要大力推進(jìn)退耕還濕、退耕還湖，涵養(yǎng)生態(tài)。或積極發(fā)展蓮藕、茭白等水生作物，或“改種為養(yǎng)”，飼養(yǎng)鴨、鵝等水禽，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益“雙豐收”。對江河沿岸易受規(guī)律性洪災(zāi)影響的雙季稻生產(chǎn)，調(diào)整為水旱輪作，上半年種一季5月下旬就能收獲的油菜、蔬菜或飼草等作物，7月下旬再種一季晚稻，確保洪災(zāi)來臨時無作物在田。在夏秋兩季易受干旱影響的地區(qū)，大力推進(jìn)“水改旱”，或者采用“早水晚旱”的模式，利用上半年雨水充足的時機(jī)種植早稻，下半年則種植旱地作物。同時，對易受災(zāi)害影響、生態(tài)退化的耕地，有計(jì)劃地推進(jìn)耕地休耕或季節(jié)性休耕；積極推進(jìn)糧改經(jīng)、糧改飼、糧改漁等，發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)。