反腐的另一面：公眾對腐敗的辨識與評價

文／周力

反腐的另一面：公眾對腐敗的辨識與評價

文／周力

對我國腐敗問題的成因，學界多認為是由于各方面制度不健全造成的，反腐的關鍵則是要將制度體系建設作為工作的方向和重點，通過加強制度建設以預防和治理腐敗。這在黨的十七大和十八大報告中都有明確體現。

誠然如此。但這種觀點卻無法回應以下兩個事實：其一，為什么我國從新中國成立初期到改革開放時期的這一階段，在體制、機制和制度都較現在更不完善的情況下，卻是公認的比較廉潔的時期？其二，為什么改革開放后，在我國體制、機制和制度都逐步健全和完善的情況下，仍然有相當規模的腐敗存量？并且，除開這兩個事實，我們每個人在日常的公共生活中，也都耳聞目睹過一些制度設計良好卻存在腐敗行為的情況，甚或親身參與其中。這意味著，制度設計的好或壞可能并非導致腐敗的唯一因素。恰如“透明國際”創始人之一、新西蘭反腐敗研究專家杰瑞米·波普所言：“腐敗產生于任何機會和心理傾向并存的地方……遏制腐敗的策略應同時解決腐敗的上述兩個條件。”①的確，制度的漏洞衍生出腐敗的機會，而個人的觀念則孕育著腐敗的心理傾向。制度與觀念，本應是認識腐敗和防治腐敗不可偏廢的兩個方面，但后者卻常常被忽視。

當我們立足國家層面把制度作為切入點來研究腐敗問題，提出諸如“制度性缺陷”、“權力不受監督”等造成腐敗的原因，及“委托－代理”理論、“尋租”理論等腐敗的分析范式，均無法完全解決某些難題的時候，通過考察公眾關于腐敗行為的辨識及對腐敗狀況的評價等反腐觀念，從社會層面發現反腐的另一面，或可為防治腐敗提供新的對策。

一、民眾對我國腐敗整體狀況的評價

對于腐敗行為的主體、腐敗行為的載體和腐敗的方式的不同認識，可能成為學科分野的核心要素，而這在社會公眾那里更是有不同的認識。

圖1 您認為當前我國社會腐敗問題的現狀是？（N=3669，%）

如上圖所示，我國僅有約10%的民眾認為這是一個清廉社會，而有接近90%的民眾認為當前社會中存在腐敗。在這之中，有四分之一的人認為我國社會很腐敗，只有百分之一的人認為這個社會很清廉。

由此看來，在民眾的認知上，腐敗現象是廣泛存在的。尤為值得注意的是，民眾在清廉與腐敗之間的態度如此鮮明，可能在公共生活中造成一種“破窗效應”，當人們都認為自己身處一個腐敗橫行的環境，抑或人們對腐敗已經司空見慣，甚或認為自己若不腐敗便會遭遇反向不利而紛紛做出腐敗行為時，社會很難有所進步。

“濫用公共權力以謀取私人利益”作為腐敗的經典定義，指出了腐敗行為的載體是“公共權力”，而公共權力的擁有者常常成為腐敗行為的主體。按照透明國際對腐敗的解釋：“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務的官員，還是從事行政管理的公務員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力，使他們自己或親近于他們的人不正當地和非法地富裕起來。”②雖然現在腐敗行為的載體已超越了“公共權力”的范疇，腐敗行為的主體也不再僅限于“公共部門中官員”，但這一主體始終是腐敗主體的傳統和核心部分。由此，我們考察了民眾對于他們所生活地區政府官員腐敗程度的認知狀況。

圖2 您認為您生活的地區政府官員的腐敗程度是(0表示不腐敗，10表示腐敗程度最重)（N=3619，%）

表1 您認為您生活的地區政府官員的腐敗程度是(0表示不腐敗，10表示腐敗程度最重)

通過上表可以看到，民眾對當地黨政官員腐敗程度的均值在5.87、眾數在5。其中，53.7%的人選擇高于均值，20.4%的人選擇了眾數。整體評價而言，民眾更傾向于認為當地的黨政干部存在腐敗行為。

表2 在目前我國各級黨政機關中，您認為有腐敗行為的官員所占比例大約是多少？

而具體到民眾對黨和政府機關中官員的態度，如上表所示，有近三分之二的民眾認為黨政機關中50%以上的官員存在腐敗行為，其中，36.6%的民眾認為50%～80%的官員存在腐敗行為，28.2%的民眾認為80%以上的官員存在腐敗行為。

與此同時，仍然有約三分之一的民眾認為黨政機關中存在腐敗行為的官員的人數比例不超過一半。0.2%的民眾認為不存在腐敗，4.9%的民眾認為這一比例在10%以內，6.2%的民眾認為比例在10%～20%，23.8%的民眾認為這一比例在20%～50%。

綜合而言，民眾對黨政機關官員存在腐敗行為比較確信，若以20%作為確定黨政機關內部腐敗是否普遍的標準，也只有11.3%的公眾認為不普遍，由此可以看出，黨政機關官員在公眾心目中的廉潔形象不容樂觀。

二、民眾對我國腐敗分布狀況的辨識

在當前的學術研究中，國際上較為通行的是使用一個比腐敗經典定義更寬泛的界定：“濫用委托權力以謀取私人利益。”③意在強調腐敗行為的載體不僅限于“政府權力”：“腐敗不只是公共官員濫用職權的問題，還是人們為了撈取任何不義之財而濫用職權（不一定是政府權力）的行為。”④

腐敗的實質在于公職與私利之間不正當的相互越界，它并非要強調具體的某一種權力，而是強調無論何種權力都可能存在的濫用。就此而言，腐敗可能發生在各個領域、各個部門。

表3 您認為腐敗問題比較突出的領域是？

如表3所示，民眾認為腐敗問題比較突出的領域依次是：政府、國有企業、醫院、學校、民營企業、社會團體和其他組織。

表4 您認為腐敗問題比較突出的部門是？

如表4所示，民眾認為腐敗問題比較突出的部門依次是：財政、人事、稅務、國土、公安、紀檢、司法、煙草、交通、教育、民政、海關、計生、農業。

根據腐敗行為發生的領域或部門，可以將腐敗區分為政治和行政領域的腐敗、經濟領域的腐敗和社會領域的腐敗等，并可進一步細分。⑤照此劃分，可以認為在我國民眾的認識中，政治和行政領域的腐敗問題較經濟領域和社會領域中的腐敗問題更為嚴重，超過80%的人認為政府的腐敗問題突出，超過60%的人認為國有企業的腐敗問題較為明顯，也有接近50%和40%的人分別認為醫院和學校中存在的腐敗問題值得重視。行政部門的腐敗問題較經濟、社會部門中的腐敗問題更為嚴重，在民眾的認知中，部門腐敗問題突出的前7位都屬于政治和行政部門。

“追求私人利益而濫用公共角色或資源。但‘濫用’、‘公共’、‘私人’甚至‘利益’在許多社會成為爭論的內容，并在絕大多數社會里這些詞具有不同程度的模棱兩可性。”⑥民眾由于每天都會不同程度地與政治、經濟、社會等領域或者部門打交道，他們對腐敗有最直接的感受，這種區分及相關調查數據的呈現有助于從另一個角度描述腐敗可能存在的高發區域。

政治和行政領域主要是公職人員對公共權力的濫用，經濟和社會領域主要是各個行業中的工作人員對行業優勢或職務便利的濫用。

圖3 您認為什么級別的官員最容易腐敗？（N=2697，%）

針對政治和行政領域或部門的突出問題，我們考察了民眾對不同級別的官員腐敗可能性的認知。如上圖所示，民眾認為最容易腐敗的官員是級別處于“權力中間地帶”的那些官員，31.7%的人認為是縣處級官員，26.9%的人認為是廳局級官員，還有18.6%的人認為是省部級官員，共計超過75%。而處于權力最頂峰的和最基層的官員相較而言，不容易出現腐敗。

表5 工作單位*什么級別的官員最容易腐敗交叉制表

這一點在黨政機關工作人員看來，也大致相似。由上表可以看出，分別有36.3%和23.4%的黨政機關工作人員認為縣處級和廳局級官員最容易腐敗，此處與民眾的認知不同的是，黨政機關工作人員認為省部級以上級別的官員較省部級官員更容易腐敗。

兩相對比，無論是民眾，還是黨政機關工作人員，都認為縣處級和廳局級的官員容易產生腐敗。這與民眾對最容易產生腐敗的行政區劃級別的認知一致。

圖4 您認為哪里最容易產生腐敗？（N=2751，%）

如圖4所示，縣級和市級是最容易產生腐敗的一級權力單位，鄉村一級以及中央一級在民眾看來，都具有較小的可能性。這其中相差15～20個百分點。

表6 工作單位*哪里最容易產生腐敗 交叉制表

而在黨政機關工作人員看來，縣、市、省級單位更容易產生腐敗，這與民眾的認知是一致的。

形成這樣一種認識的原因可能來自許多方面，我們的調查目的只在呈現當前民眾對腐敗的認識狀況，并非解釋其中的原因。但據此結果，結合現有的國內外關于腐敗類型的研究，或可提出一種具有指向性的研究方向。

按照美國學者邁克爾·約翰斯頓的觀點，根據參與程度的高低和制度強弱的組合，世界各國的腐敗可以分為四種“腐敗征候群”：一是權勢市場腐敗，二是精英卡特爾腐敗，三是寡頭與幫派腐敗，四是官僚權貴腐敗。他主觀地指出中國的腐敗即屬第四種，這主要發生在經濟自由化至少達到一定程度，且公民社會較弱，公共治理機制很軟弱的國家。⑦這四種腐敗的劃分并不能有效說明中國民眾及黨政機關工作人員對腐敗嚴重的官員級別和行政區劃層級的認知。

而按照我國學者過勇和胡鞍鋼對轉型經濟腐敗現象的四種劃分，如表7所示：

表7 腐敗類型劃分⑧

通過劃分規章制度的制定和執行兩個過程及是否直接提供非法報酬，將腐敗劃分為四類。這較為符合民眾的認知，因為民眾直接面對的是權力的執行者，而對規章制度的制定過程參與不足，所以對于國家捕獲、行政壟斷和影響這三類的腐敗行為反響較小，而對行政腐敗和關系的反應更強烈。

可作為補充的是，美國學者蘇珊·羅斯·艾克曼提出的“競爭性賄賂”，她認為“腐敗的性質不僅取決于政府的組織形式，而且還取決于私人行為者的組織形式和權力”⑨，許多低層次官員與為數眾多的公民打交道，某些官員的腐敗行為刺激了其他官員開始受賄，導致腐敗呈螺旋式上升的趨勢。

美國學者金伯利·艾略特提出“小腐敗、大腐敗和影響介入型腐敗”⑩三種劃分：小腐敗也稱作下層腐敗，主要發生在私人部門與非選舉的政府公務員之間，涉及稅收、規章、執照申請等的辦理等；大腐敗也稱高層腐敗，主要發生在政府領袖、官僚及私人部門之間相互作用，如重大政府工程、高額政府采購、出讓特許經營權等；影響介入型腐敗，主要發生在被選舉官員與私營部門之間。

通過圖3、圖4及表5、表6的數據，中國民眾更多地反映出的是“競爭性賄賂”、“小腐敗”。這是來自權力末端的最直觀的反饋，應當引起注意。

表8 您認為以下哪些是目前比較突出的腐敗現象？

我們同樣考察了腐敗的具體方式。按照學界既有的研究，腐敗可以劃分為：拜金型腐敗、拜物型腐敗、聚寶型腐敗、徇私型腐敗、殉情型腐敗、貪色型腐敗及其他類型的腐敗。?在此劃分的基礎上，結合表8所示，收受賄賂是最突出的腐敗現象，其后依次是貪污公款，公款消費，領導干部利用職權為配偶、子女、朋友牟利，買官賣官，權色交易及其他方式。

不難看出，在我國民眾眼里，拜金型腐敗最為突出，徇私、貪色型腐敗次之，這之中雖然貪污公款、公款消費等非交互性行為相當突出，但最為突出的是收受賄賂等交互性腐敗。這說明人們的觀念中存在一種不良的印象，即認為收受賄賂這種方式并非緣起于“公共權力”行使者個體的行為所致，是來自于社會主體的共謀，可能由此導致自己也嘗試越界做出腐敗行為，久而久之，易成腐敗之風氣。這一點尤其需要警惕。

結語

總的來說，當前對腐敗問題的研究主要是從制度因素進行分析，可能忽略了在民眾層面的認識。而通過考察民眾對我國腐敗狀況的評價，可以發現：

在我國民眾的眼里，拜金型腐敗最為突出，其中對交互性腐敗的態度可能在社會中形成一種不好的風氣。我國政府的清廉形象亟待提升，民眾較為確信黨政機關官員存在腐敗行為，而且認為這種腐敗行為較為普遍。在政治和行政領域的腐敗問題較經濟領域和社會領域中的腐敗問題更為嚴重，民眾認為最容易腐敗的官員是級別處于“權力中間地帶”的那些官員，而最容易腐敗的行政區劃級別是在縣市一級。

綜上所述，我們應該看到，如果沒有一個開明、堅定的政治領導，沒有整個社會對腐敗危害的深刻認識和對反腐敗運動的支持，沒有一個自覺的、有效的和廣泛的人們的參與和監督，是不可能取得反腐敗斗爭的預期成效的。

觀念會影響制度的建構，如果不能把握公眾對腐敗的認知、主張和要求，制度體系將會缺少最基本的根基，可能偏離原來的方向。反腐敗是一個漫長的過程，只要我們注意到觀念與制度的良性互動，并著力于以上幾個方面的糾偏或引導，堅定信心，堅忍不拔，依紀依法，依靠群眾，就能把反腐敗斗爭持續深入、卓有成效地開展下去。

（本文作者系法學博士、西南政法大學人權教育與研究中心講師，法社會學與法人類學研究中心研究人員）

①[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗：建構國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，概要第18頁。

②Cf.: http://www.transparency.org.

③[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗：建構國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第17頁。

④[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗：建構國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第5頁。

⑤ 何增科：《反腐新路——轉型期中國腐敗問題研究》，中央編譯出版社2002年版，第42頁。

⑥[美]邁克爾·約翰斯頓：《腐敗征候群：財富、權力和民主》，袁建華譯，上海世紀出版社2009年版，第11～12頁。

⑦ 參見[美]邁克爾·約翰斯頓：《腐敗征候群：財富、權力和民主》，袁建華譯，上海世紀出版社2009年版。

⑧ 過勇、胡鞍鋼：《行政壟斷、尋租與腐敗——轉型經濟的腐敗機理分析》，載《經濟社會體制比較》2003年第2期。

⑨參見[美]蘇珊·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，王江、程文浩譯，新華出版社2000年版。

⑩ 參見[美]金伯利·艾略特：《腐敗與全球經濟》，劉勇等譯，北京出版社2000年版。

? 參見王滬寧：《腐敗與反腐敗——當代國外腐敗問題研究》，上海人民出版社1990年版，第8頁。