改進和優化建設項目用地預審和用地審查工作

文／莊少勤

高端訪談 Top Interview

改進和優化建設項目用地預審和用地審查工作

文／莊少勤

莊少勤國土資源部規劃司司長

土地資源是經濟社會發展重要的生產資料。以建設項目用地預審和用地審查為主要內容的建設用地審批制度是土地管理的一項重要制度。為深入貫徹落實國務院關于“簡政放權、放管結合、優化服務”的總體要求，進一步改進和優化建設用地審批制度，提高土地資源配置效率，國土資源部最近修正了兩個部門規章，部長姜大明簽署國土資源部第68號、第69號兩個部長令，即《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第68號）和《建設用地審查報批管理辦法》（國土資源部令第69號），印發了《關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》，對建設項目用地預審和用地審查工作進行了改進優化，相關措施將于2017年1月1日起施行。

兩個《辦法》修改的背景

現行土地審批制度是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》為適應實行世界上最嚴格的土地管理制度、實施土地用途管制制度的需要而確立了，包括建設用地預審、農用地轉用審批和土地征收審批三項。為了進一步細化 《土地管理法》和《土地管理法實施條例》確立的土地審批制度，國土資源部先后頒布實施了《建設用地審查報批管理辦法》和《建設項目用地預審管理辦法》兩個部令，進一步細化了建設用地審批的基本流程和報批材料。兩個《辦法》發布實施以來，對于落實最嚴格的耕地保護制度，合理保障城鄉建設用地需求，促進經濟社會健康發展發揮了重要作用。但是從用地預審和用地審查全流程來看，還存在著審批功能同質化、審查內容重復、捆綁審查事項多、報件準備周期長、審查標準化程度不夠等問題，導致預審、用地審查報批工作周期長、效率低，地方反映比較強烈。

國土資源部貫徹中央國務院要求，堅持圍繞中心服務大局，以土地用途管制為核心，以用地預審和用地審查為主要內容的現行建設用地審批制度，在嚴守耕地紅線、保障發展需求、維護群眾權益等方面發揮了長期重要的作用。近幾年，各級國土資源管理部門落實中央“穩增長、調結構、惠民生”決策部署，按照“簡政放權、放管結合、優化服務”要求，在優化建設用地審批流程、提高審批效率方面做了多次改進，審查的各個節點都保持了較高的效率。但是從用地預審、用地審查全流程來看，還存在捆綁審查事項多、審查內容重復、標準化程度不夠、報件準備周期長等問題。

本屆中央政府把“簡政放權、放管結合、優化服務”作為行政審批改革、轉變政府職能的“先手棋”和“當頭炮”。李克強總理強調簡政是供給側結構性改革的重要內容，要“以敬民之心，行簡政之道”，要求“簡”字當頭，“放管服”三管齊下、協調推進?！秶窠洕蜕鐣l展第十三個五年規劃綱要》規定，要最大限度減少政府對企業經營的干預，最大限度縮減政府審批范圍。

為貫徹落實黨中央、國務院關于簡政放權、放管結合、優化服務的一系列要求，落實穩增長決策部署，推進供給側結構性改革，國土資源部在總結近年來用地預審和用地審批制度改革實踐成果的基礎上，對兩個辦法進行修改，明確了改進和優化審查內容、強化事中事后監管、提高服務保障能力的具體措施，進一步提高用地預審和用地審查的效能。核心是進一步明確不同審批的功能定位，改進和優化建設用地審批流程，簡化審查內容，精簡相關報件，進一步提高用地預審和用地報批審查工作效率，同時加強批后監管，嚴格用途管制，確保最嚴格土地管理制度的實施。

兩個辦法修改的內容

1.關于《建設項目用地預審管理辦法》的修改

根據《土地管理法》的規定，建設項目用地預審是在建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設用地的有關事項進行審查，并提出意見。預審審查的內容主要包括是否符合土地利用總體規劃，土地利用年度計劃以及建設用地標準，目的是在建設項目用地的前期階段，充分發揮土地總體規劃對建設用地的引導作用，落實土地用途管制制度。但是在預審制度實施的過程中，預審環節審查的內容不斷增加，導致預審報件時限過長，審查內容重復。為此，這次修改，回歸《土地管理法》關于設立預審制度的初衷，預審階段不再要求建設單位對補充耕地方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金安排情況進行說明。不再要求建設單位提交地質災害危險性評估報告和是否壓覆重要礦產資源證明材料。不再要求提交規劃修改對規劃實施影響評估報告和修改規劃聽證會紀要等材料。這一修改，將使預審內容進一步聚焦，大大提高預審的審批效率。

2.關于《建設項目用地審查報批管理辦法》的修改

這次修改《建設用地審查報批管理辦法》，重點解決了兩大問題：一是進一步優化報國務院批準城市建設用地的審批。2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》明確，將依法由國務院分批次審批的城市建設農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，批準后由省級人民政府具體組織實施。按照國務院的要求，根據城市建設用地的特點和需求，國土資源部部署了55個城市進行試點，試點地區在用地申報時不要求明確具體位置，同時相應簡化用地申報內容。修改后的《建設項目用地審查報批管理辦法》吸收了試點的成功做法，規定：報國務院批準的城市建設用地，農用地轉用方案、補充耕地方案和征收土地方案可以合并編制，一年申報一次；國務院批準城市建設用地后，由省、自治區、直轄市人民政府對設區的市人民政府分期分批申報的農用地轉用和征收土地實施方案進行審核并回復。同時還加強了與建設項目用地預審的銜接。這一修改大大減輕了城市政府在成片開發的工作量，大大提高了用地審批效率。二是將先行用地納入法治化軌道。先行用地是國土資源部出臺的一項用地支持政策，對保障國家重點建設項目及時用地、促進經濟穩定發展、維護土地管理秩序發揮了重要作用。2015年《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》（國發〔2015〕27號）將先行用地明確為國土資源部的政府內部審批事項，為先行用地政策提供了國務院規范性文件層面的依據。為了把先行用地納入法治化軌道，切實規范先行用地的審批程序和審批依據，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，修改后的《建設用地審查報批管理辦法》結合國土資源部多年來先行用地審批的實踐，專門增加了一條，對先行用地的適用范圍、申請條件、報批期限等作出了規定。此外，需要說明的是，這次修改是在《土地管理法》的框架內進行的修改，重點是回歸了預審和用地審批的功能定位，提高審批效率。

改進優化的作用意義

當前，我國經濟發展進入新常態，黨中央、國務院要求統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，積極推進供給側結構性改革，提高發展的質量和效益。這次改進優化，符合中央要求，順應發展需要，具有重要意義。

（一）改進和優化建設用地審批制度，是適應把握引領經濟發展新常態，積極推進供給側結構性改革的內在要求。土地資源是經濟社會發展重要的生產資料和人類活動的載體，完善土地管理政策是供給側結構性改革的重要內容。改進和優化建設用地審批制度，提高土地要素配置效率，有利于促進穩增長、調結構、惠民生、防風險各類建設項目及時落地，同時保障新產業新業態加快發展用地需求，從而為適應把握引領經濟新常態、推進供給側結構性改革提供用地保障。

（二）改進和優化建設用地審批制度，是深入落實中央“簡政放權、放管結合、優化服務”的具體體現。按照簡政放權的要求，不僅要把該取消的取消、該下放的下放，對確需保留的行政審批事項，還要統一標準、簡化手續、優化流程。改進和優化建設用地審批制度，就是與中央保持高度一致，按照“觀大勢、謀大事、懂全局、管本行”的要求，把中央“放管服”的要求落到實處，最大限度去重復減內容、優流程定標準、重監管強服務，切實降低建設用地審批難度。

（三）改進和優化建設用地審批制度，是降低制度性交易成本，增強發展動能的務實舉措。中央要求，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；要下決心把各種制度性交易成本減下來，讓企業和各類市場主體輕裝上陣，集中精力提質增效。改進和優化建設用地審批制度，減輕企業辦事創業的土地審批負擔，降低企業取得用地的辦事成本，有助于進一步優化發展環境，激發市場活力和社會創造力，增強發展內生動力。

（四）改進和優化建設用地審批制度，是回應社會關切，進一步提升國土資源服務效能的迫切需要。近幾年，各級國土資源管理部門千方百計提高國土資源服務保障能力，但仍有一些地方反映建設用地審批慢、項目落地慢。改進和優化建設用地審批制度，使用地報批效率最高、結構最優，是對各地關切關注問題的積極回應，同時也是國土資源管理部門推進土地管理方式轉變，提升國土資源服務效能的現實需要和自覺行動。

改進優化的總體考慮

本次改進優化堅持目標導向和問題導向，按照“明確定位、突出重點，系統梳理、減少重復，統籌銜接、強化協同，放管結合、優化服務”的原則，通過去枝強干、調整時序、簡化內容、優化流程等，實現建設用地審批“材料簡化、時間縮短、難度降低、質量和效益提高”的目標。

改進和優化主要改進和優化主要從5個方面著力：一是，對用地預審和用地審查進行全流程梳理，減少是否符合土地利用總體規劃、是否符合供地標準、征地補償、占補平衡等方面前后、上下的重復審查；二是，簡化用地預審和用地審查環節的申報要件，縮短組卷時間；三是，區分實質性審查和形式性審查，各負其責各自把關；四是，推進報件標準化，降低報件難度；五是加強信息化建設，提供便捷優質服務。

《通知》的主要內容

一是強調改進和優化建設用地審批工作的重要意義。要求各級國土資源主管部門充分認識改進和優化建設用地審批對推進供給側結構性改革、激發市場活力、增強發展動能的重要作用；準確把握改進和優化的方向目標和總體要求，盡快調整適應和改進用地報批審查工作。

二是提出簡化改進審查內容，切實提高建設用地審批效率。主要包括7項措施：1.簡化對符合土地利用總體規劃和土地使用標準的審查；2.簡化對補充耕地和征地補償等的審查；3.改進地質災害危險性評估的審查；4.改進壓覆重要礦產資源的審查；5.組織開展項目用地踏勘論證和節地評價；6.改進城市建設用地的審查報批；7.適當縮小用地預審范圍。

三是要求加強事中事后監管，進一步提升服務保障水平。提出了4個方面的監管和服務措施：一是強化實質性審查責任；二是提高規范化水平；三是加強實施監管；四是提升服務能力。

下一步，我們將指導各地按照改進的新措施、新要求，盡快部署和落實，保證新制度落地生根，盡快見效。同時，國土資源部將跟蹤了解各地實施進展和遇到的問題，并及時對相關措施作必要的改進。在此，也真誠希望各家媒體、各位記者朋友繼續加強宣傳，總結各地好的經驗做法；同時發揮監督優勢，及時發現問題，積極支持引導用地預審和用地報批審查工作落實黨中央、國務院“放管服”要求，有效促進經濟社會可持續健康發展。

原有審查簡化之后預期的成效

本次改進主要對審查內容和申報要件進行了簡化，材料是簡化了，時間縮短了，難度降低了，最后的結果是質量效益提高了。舉個例子，用地預審環節只保留是否符合土地利用總體規劃、是否符合土地使用標準、是否符合供地政策3項審查內容；取消了補充耕地方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金安排情況、是否開展地質災害危險性評估、是否壓覆重要礦產資源4項審查內容；對需要修改土地利用總體規劃的，相關材料也進行簡化。預計改進后，需要修改土地利用總體規劃、開展地質災害危險性評估、辦理是否壓覆重要礦產資源證明的建設項目用地預審組卷時間可明顯縮短，從組卷到完成用地預審時間基本可縮短至原來的一半。

建設項目用地預審和用地審查之間的銜接

避免一放就亂，這個問題很關鍵、很要害。這次按照中央“放管服”的要求改進和優化建設用地預審和建設審批，從放的方面概括來說，就是合理劃分中央和地方的事權，地方進行實質性審查，部進行復核性審查。從監管方面，我們也同步跟進，采取了一些措施。一是規范用地申報審查要求。通過完善規章制度、規范標準、明確要求，使地方申報審查的時候有章可循，包括省級國土部門向部提交的審查報告的格式、依據、結論、要求都是非常明確的，規范統一，使審查更加規范。二是督促指導地方不斷提高用地審查報批質量。我們將建立臺賬制度，對報部用地預審和用地審查的項目，存在報件質量差、補證多、不及時上報的情況，采取提醒、約談、通報等多種方式，指導、督導省級國土資源部門切實把好審查關。三是加大批后監管力度。通過采取批后抽查、實地督察、部門聯動等方式，對各地審查把關是否到位、是否存在土地未批先用、是否履行了承諾事項等進行監督，發現問題及時督促整改，特別是要充分發揮國家土地督察這支隊伍的力量，進行監督管理。四是完善用地審批信息系統。這個系統和平臺上在建的規劃、供地、利用、衛星執法等系統進行互聯互通，發揮國土資源部門綜合監管平臺的作用。我們還改進了用地遠程申報系統，強化省級國土資源部門把用地報到國土資源部之前，通過這個平臺系統進行自檢、自查，有問題早發現、早解決，采取上述綜合措施，確保放而不亂。

關于如何銜接的問題，實際上可以說是在改進和優化過程中如何體現系統性和整體性的問題，做到系統考慮、整體考慮。這次改進和優化建設用地預審和用地審查，一個基本原則就是將用地預審和用地審查作為一個流程、一個系統，前后有機地銜接，整體的謀劃。首先，兩個環節的審查各有重點，但是不重復。根據項目立項、實施的不同階段，該在項目立項階段把關的，如符合土地利用總體規劃、用地標準、產業政策等，我們在立項前期把好關。項目選址確定后具體用地時需要把關的，如征地補償安置、耕地占補平衡，在用地報批的時候把好關，這就是前后銜接。

同時，本著既要高效，又要嚴格的原則，兩個環節不能缺項，前后必須閉合。在用地預審環節，今后不再對壓覆重要礦產資源審批情況和地災危險性評估情況進行審查。但是，在用地報批的環節，我們要進行審查，不能漏項。而且，已經通過用地預審的建設項目，如果項目的用地位置、規模、功能、分區發生變化的，在用地審查環節還要復核，有變化要復核，沒有變化不再重復審查。用地預審修改了土地利用總體規劃的聽政、論證報件材料，在用地審查環節還要相應的把關，做到前后銜接，體現整體推進、整體考慮。

新的政策從2017年1月1日起實施，考慮到方便基層組卷報批，確保政策銜接不出問題，我們舉辦了業務骨干培訓班，以便各省區市及時掌握新的政策、流程和規范，做好政策傳達和組卷報批工作。另外，為做好用地預審和用地審查在辦件和近期接收報件的辦理，我們打算新老報件要求同步運行一段時間，從2017年4月起全面按新要求受理，在過渡期內，行政相對人既可以按照原有要求報件，也可以按照新的要求報件，國土資源部都將按程序抓緊辦理，保障各類建設項目及時落地。

消除簡化審查內容的不利影響

實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度是土地管理最重要的兩項制度。這次改進和優化用地預審和審查后，這項制度只會加強，不會削弱。

一是堅持各類建設用地都必須符合土地利用總體規劃、符合土地用途管制的要求。在建設項目立項、選址階段，要對此嚴格把關，這是保護耕地合理利用土地的首要措施。

二是嚴格落實耕地占補平衡。在項目用地預審階段，我們要求建設單位承諾在項目投資概算中足額安排補充耕地費用；在用地報批階段，必須按照中央的要求落實補充耕地，做到“占一補一、占優補優、占水田補水田”，這個政策始終堅持不放松。

三是強化用地論證和評價。這次制度規定，對占用基本農田和耕地規模較大的都要評估論證。占用基本農田哪怕只有一畝甚至一分，要論證評估；占用耕地規模較大的也要論證評估。占用耕地規模較大包括3種情況，一個是線性工程占用耕地100公頃以上的，或者是塊狀工程像機場等，占用耕地70公頃以上的，或者一個項目占用耕地的比例達到了用地總規模的50%以上。這三個情況，都要求必須進行踏勘論證。同時，對土地使用標準要嚴格審查把關。對于超標準用地項目，或者還沒有出臺土地使用標準的行業用地項目，在預審階段要開展項目節地評價，采取措施促進節約集約用地，嚴格執行耕地保護制度和節約集約用地制度。（本刊記者林鳳鳴整理）