淺析新《野生動物保護法》的地表遷徙通道管理權

摘 要 新《野生動物保護法》賦予了國務院林業主管部門地表遷徙通道管理權。遷徙通道不是一個平面概念，而是一個立體概念。地表遷徙通道和地表之上遷徙通道，應由國務院林業主管部門統一管理。本文認為完善地表遷徙通道的管理權，需要盡快出臺《全國遷徙通道保護總體規劃》、明確由國務院林業主管部門作為主管部門、建立健全遷徙通道的環境標準、監測制度以及疾病預警機制。

關鍵詞 野生動物 保護 管理權 地表遷徙通道

作者簡介：張棟琦，上海政法學院法學碩士，研究方向：環境資源法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.019

2016年7月2日，第十二屆全國人大常委會第二十一次會議通過了新《野生動物保護法》。此次修改，遵循保護優先、突出重點、分類管理、強化責任的原則，對法律內容進行了全面修改，由四十二條增加到了五十八條。總體上來看，新《野生動物保護法》亮點不少，諸如調整立法目的、完善野生動物致損害補償、增加了違法行為、法律責任更加嚴厲等等。本文擬對新法第13條中的地表遷徙通道管理權進行評析。

一、新《野生動物保護法》有關地表遷徙通道管理權的規定

1988年《野生動物保護法》第12條規定，“建設項目對國家或者地方重點保護野生動物的生存環境產生不利影響的，建設單位應當提交環境影響報告書；環境保護部門在審批時，應當征求同級野生動物行政主管部門的意見”。新《野生動物保護法》對原法第12條進行了修改，成為第13條，“縣級以上人民政府及其有關部門在編制有關開發利用規劃時，應當充分考慮野生動物及其棲息地保護的需要，分析、預測和評估規劃實施可能對野生動物及其棲息地保護產生的整體影響，避免或者減少規劃實施可能造成的不利后果。禁止在相關自然保護區域建設法律法規規定不得建設的項目。機場、鐵路、公路、水利水電、圍堰、圍填海等建設項目的選址選線，應當避讓相關自然保護區域、野生動物遷徙洄游通道；無法避讓的，應當采取修建野生動物通道、過魚設施等措施，消除或者減少對野生動物的不利影響。建設項目可能對相關自然保護區域、野生動物遷徙洄游通道產生影響的，環境影響評價文件的審批部門在審批環境影響評價文件時，涉及國家重點保護野生動物的，應當征求國務院野生動物保護主管部門意見；涉及地方重點保護野生動物的，應當征求省、自治區、直轄市人民政府野生動物保護主管部門意見”。

本條和《環境影響評價法》相銜接，對于遷徙通道管理權提出了兩個層面的要求，第一，在選址選線階段就應當避讓相關自然保護區域、野生動物遷徙洄游通道；第二，退而求其次，無法避讓的，應當采取措施修建野生動物通道、過魚設施等補救措施，從而達到消除或者減少對野生動物的不利影響的效果。 需注意，遷徙通道不是一個平面概念，而是一個立體概念。在物理空間上，遷徙通道可劃分為地表的遷徙通道和地表之上的遷徙通道。因此，遷徙通道管理權也應劃分為地表的遷徙通道管理權和地表之上的遷徙通道管理權兩部分。

二、新《野生動物保護法》賦予了國務院林業主管部門地表遷徙通道管理權

目前，世界上有8條候鳥遷徙路線。第一條是大西洋遷徙線，跨越整個大西洋并連接西歐、北美東部及西非狹長地帶；第二條是黑海至地中海遷徙線，連接著東歐和西非；第三條是東非西亞遷徙線，跨越印度洋并連接著西亞和東非；第四條是中亞遷徙線，從南到北橫穿整個亞洲大陸；第五條是東亞至澳大利西亞遷徙線，跨越印度洋、北冰洋和太平洋并連接東亞和澳大利亞大陸；第六條是美洲太平洋遷徙線，貫穿著整個南、北美洲太平洋沿岸；第七條是美洲密西西比遷徙線，貫穿著整個南、北美洲中西部；第八條是美洲大西洋遷徙線，將南、北美洲的整個東部連接在一起。我國主要有3條候鳥遷徙路線。第一條是東非西亞遷徙線，即西部候鳥遷徙路線；第二條路線中亞遷徙線，即中部候鳥遷徙路線；第三條是東亞至澳洲的遷徙路線，即東部候鳥遷徙路線。

在東亞至澳大利西亞遷徙線中，部分遷徙鳥在灘涂覓食以補充能量，卻會因誤食有毒有害的物質而死亡?；诘乇磉w徙通道和地表之上遷徙通道應統一管理的要求，可以認為新法在要求國務院林業主管部門保障地表之上遷徙通道安全的同時，也賦予了其保護灘涂環境等地表遷徙通道的職責。

三、與其他地表遷徙通道管理權部門之間的職能重合

地表遷徙通道管理權并非國務院林業主管部門獨有，這就使得國務院林業主管部門在管理活動中會與其他相關管理部門產生職能上的交叉重合。按照現行法律規定，地表遷徙通道管理權如下表所示：

如表所示，當前地表遷徙通道管理權分為兩個層次和三個大類。國務院環境保護主管部門負責對全國環境保護工作統一管理，包括兩方面：一是對于全國環境保護工作統一規劃、部署與協調；二是對本部門、本系統以及國務院其他相關行政主管部門各自在職權范圍內行使的環保監管權進行統一指導。國務院林業主管部門，作為全國陸生野生動物保護主管部門，理所當然地負責地表遷徙通道的管理，但與其他相關部門會產生職能上的重