淺析新《野生動(dòng)物保護(hù)法》的地表遷徙通道管理權(quán)

摘 要 新《野生動(dòng)物保護(hù)法》賦予了國務(wù)院林業(yè)主管部門地表遷徙通道管理權(quán)。遷徙通道不是一個(gè)平面概念，而是一個(gè)立體概念。地表遷徙通道和地表之上遷徙通道，應(yīng)由國務(wù)院林業(yè)主管部門統(tǒng)一管理。本文認(rèn)為完善地表遷徙通道的管理權(quán)，需要盡快出臺《全國遷徙通道保護(hù)總體規(guī)劃》、明確由國務(wù)院林業(yè)主管部門作為主管部門、建立健全遷徙通道的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測制度以及疾病預(yù)警機(jī)制。

關(guān)鍵詞 野生動(dòng)物 保護(hù) 管理權(quán) 地表遷徙通道

作者簡介：張棟琦，上海政法學(xué)院法學(xué)碩士，研究方向：環(huán)境資源法。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.019

2016年7月2日，第十二屆全國人大常委會第二十一次會議通過了新《野生動(dòng)物保護(hù)法》。此次修改，遵循保護(hù)優(yōu)先、突出重點(diǎn)、分類管理、強(qiáng)化責(zé)任的原則，對法律內(nèi)容進(jìn)行了全面修改，由四十二條增加到了五十八條。總體上來看，新《野生動(dòng)物保護(hù)法》亮點(diǎn)不少，諸如調(diào)整立法目的、完善野生動(dòng)物致?lián)p害補(bǔ)償、增加了違法行為、法律責(zé)任更加嚴(yán)厲等等。本文擬對新法第13條中的地表遷徙通道管理權(quán)進(jìn)行評析。

一、新《野生動(dòng)物保護(hù)法》有關(guān)地表遷徙通道管理權(quán)的規(guī)定

1988年《野生動(dòng)物保護(hù)法》第12條規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目對國家或者地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的生存環(huán)境產(chǎn)生不利影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提交環(huán)境影響報(bào)告書；環(huán)境保護(hù)部門在審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求同級野生動(dòng)物行政主管部門的意見”。新《野生動(dòng)物保護(hù)法》對原法第12條進(jìn)行了修改，成為第13條，“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門在編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)的需要，分析、預(yù)測和評估規(guī)劃實(shí)施可能對野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)產(chǎn)生的整體影響，避免或者減少規(guī)劃實(shí)施可能造成的不利后果。禁止在相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域建設(shè)法律法規(guī)規(guī)定不得建設(shè)的項(xiàng)目。機(jī)場、鐵路、公路、水利水電、圍堰、圍填海等建設(shè)項(xiàng)目的選址選線，應(yīng)當(dāng)避讓相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域、野生動(dòng)物遷徙洄游通道；無法避讓的，應(yīng)當(dāng)采取修建野生動(dòng)物通道、過魚設(shè)施等措施，消除或者減少對野生動(dòng)物的不利影響。建設(shè)項(xiàng)目可能對相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域、野生動(dòng)物遷徙洄游通道產(chǎn)生影響的，環(huán)境影響評價(jià)文件的審批部門在審批環(huán)境影響評價(jià)文件時(shí)，涉及國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)征求國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門意見；涉及地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)征求省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門意見”。

本條和《環(huán)境影響評價(jià)法》相銜接，對于遷徙通道管理權(quán)提出了兩個(gè)層面的要求，第一，在選址選線階段就應(yīng)當(dāng)避讓相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域、野生動(dòng)物遷徙洄游通道；第二，退而求其次，無法避讓的，應(yīng)當(dāng)采取措施修建野生動(dòng)物通道、過魚設(shè)施等補(bǔ)救措施，從而達(dá)到消除或者減少對野生動(dòng)物的不利影響的效果。 需注意，遷徙通道不是一個(gè)平面概念，而是一個(gè)立體概念。在物理空間上，遷徙通道可劃分為地表的遷徙通道和地表之上的遷徙通道。因此，遷徙通道管理權(quán)也應(yīng)劃分為地表的遷徙通道管理權(quán)和地表之上的遷徙通道管理權(quán)兩部分。

二、新《野生動(dòng)物保護(hù)法》賦予了國務(wù)院林業(yè)主管部門地表遷徙通道管理權(quán)

目前，世界上有8條候鳥遷徙路線。第一條是大西洋遷徙線，跨越整個(gè)大西洋并連接西歐、北美東部及西非狹長地帶；第二條是黑海至地中海遷徙線，連接著東歐和西非；第三條是東非西亞遷徙線，跨越印度洋并連接著西亞和東非；第四條是中亞遷徙線，從南到北橫穿整個(gè)亞洲大陸；第五條是東亞至澳大利西亞遷徙線，跨越印度洋、北冰洋和太平洋并連接?xùn)|亞和澳大利亞大陸；第六條是美洲太平洋遷徙線，貫穿著整個(gè)南、北美洲太平洋沿岸；第七條是美洲密西西比遷徙線，貫穿著整個(gè)南、北美洲中西部；第八條是美洲大西洋遷徙線，將南、北美洲的整個(gè)東部連接在一起。我國主要有3條候鳥遷徙路線。第一條是東非西亞遷徙線，即西部候鳥遷徙路線；第二條路線中亞遷徙線，即中部候鳥遷徙路線；第三條是東亞至澳洲的遷徙路線，即東部候鳥遷徙路線。

在東亞至澳大利西亞遷徙線中，部分遷徙鳥在灘涂覓食以補(bǔ)充能量，卻會因誤食有毒有害的物質(zhì)而死亡。基于地表遷徙通道和地表之上遷徙通道應(yīng)統(tǒng)一管理的要求，可以認(rèn)為新法在要求國務(wù)院林業(yè)主管部門保障地表之上遷徙通道安全的同時(shí)，也賦予了其保護(hù)灘涂環(huán)境等地表遷徙通道的職責(zé)。

三、與其他地表遷徙通道管理權(quán)部門之間的職能重合

地表遷徙通道管理權(quán)并非國務(wù)院林業(yè)主管部門獨(dú)有，這就使得國務(wù)院林業(yè)主管部門在管理活動(dòng)中會與其他相關(guān)管理部門產(chǎn)生職能上的交叉重合。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，地表遷徙通道管理權(quán)如下表所示：

如表所示，當(dāng)前地表遷徙通道管理權(quán)分為兩個(gè)層次和三個(gè)大類。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)對全國環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一管理，包括兩方面：一是對于全國環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一規(guī)劃、部署與協(xié)調(diào)；二是對本部門、本系統(tǒng)以及國務(wù)院其他相關(guān)行政主管部門各自在職權(quán)范圍內(nèi)行使的環(huán)保監(jiān)管權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)。國務(wù)院林業(yè)主管部門，作為全國陸生野生動(dòng)物保護(hù)主管部門，理所當(dāng)然地負(fù)責(zé)地表遷徙通道的管理，但與其他相關(guān)部門會產(chǎn)生職能上的重