全面推進依法治國是實現國家治理現代化的必然要求

摘 要 依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。全面推進依法治國是國家治理現代化題中應有之義，它為國家治理現代化注入了“良法善治”的價值判斷，也是實現國家治理現代化的重要保障。

關鍵詞 依法治國 國家治理 治理能力 現代化

作者簡介：黃蕊，中共西安市委黨校，講師。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.064

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國、事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”其揭示了依法治國對于實現國家治理現代化的必然性和重要性。

一、全面推進依法治國是國家治理現代化的應有之義

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推進國家治理現代化，包括國家治理的科學化、民主化、公平化、法治化。”簡單來講，國家治理法治化實質上就是實現全面依法治國。

國家治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的總稱。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。 國家治理體系重在從制度層面規劃和構建國家治理的框架和脈絡，而國家治理能力則重在從制度的實施和運作層面展現國家治理的成果、實現國家治理的目標。換句話說，前者是從靜態的角度為國家治理勾畫藍圖，后者則是從動態的角度，以“人”為主體，以治理行為為客體，為“藍圖”的實現提供可能性，這里的“人”既指執政黨整體和行使國家公權力的領導干部，還指在國家治理過程中，享有參與權、知情權的自然人、法人和其他組織。

“現代化”是一個相對的概念，萌芽于商工文明，發展于工業革命時期，是生產力不斷解放的產物。馬格納雷拉認為，現代化是發展中的社會為了獲得發達的工業社會所具有的一些特點，而經歷的文化與社會變遷的，包容一切的全球性過程。 從這一定義中，可以看出現代化的過程就是逐步從農耕文明向工業文明邁進的過程，是一個不斷進步、不斷超越、不斷解放的過程，而法治化正是工業化社會最為顯著的標志。

現代法治產生于14世紀——16世紀的歐洲，是伴隨著商工文明的產生和發展而成長起來的，民主是其產生的基礎、制約公權是其本質、保護私權是其目的，法治的出現就是要還原權力服務于民的本意。對法治國家而言，法治既是一種手段、一種工具、一個過程，更是一種富含公平、正義、平等、秩序等普世價值的狀態，在法治的狀態里，不是沒有糾紛、沒有爭議，而是權力得到有效制約，權利得到極大保護，糾紛得以有效化解。

然而，對我國而言，法治是舶來品。我國經歷過漫長的封建專制統治，建立在農耕文明基礎上的人治強調特權等級、君權至上，盡管法律在封建專制統治下具有不可替代的作用，但人治思維下，其僅僅是統治者維護封建秩序、治民的工具，并不具備普遍的普世價值；我國也曾出現過資本主義萌芽，但極其短暫，以至于商工文明在當時并未成為我國發展史的主流。因此，法治在我國缺乏自下而上的自發產生的動力。1997年，黨的十五大將依法治國確立為治國理政的基本方略，國家治理方式從“法制”轉變為“法治”，這是中國共產黨從新中國成立以來在治國理政道路上做出的重大探索，是我黨從重視“制度治國”到“能力治國”的轉變，也是從“剛性治國”到“柔性治國”的轉變，這一轉變為國家治理注入了新的內涵和活力，開啟了國家治理現代化的大門。可以說，十五大提出“依法治國”實質上是對我國國家治理方式的一次重大的革命，而不僅僅是改革。

十八屆四中全會提出全面推進依法治國，將我國的法治建設推向了更高的階段，并且進一步充實和完善了國家治理現代化理論和實踐，堅持中國共產黨的領導，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。從國家治理的角度來講，全面推進依法治國就是要形成一個完整的動態系統，既包含了法律制度形式上的體系化、確定化、規范化，實質上的科學化，又包含了國家治理主體運用這些規則，發展生產力、解放人性的意識和能力的不斷提升，尤其是權力行為的合法化、程序化、公開化，守法行為的義務性。因此，從這個角度來講，全面推進依法治國的過程就是實現國家治理法治化的過程。

二、全面推進依法治國為國家治理現代化注入“良法善治”的價值判斷

“良法善治”是現代法治的核心要素。“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。” 盡管亞里士多德所講的“法治”并不完全符合現代法治的內涵，但其所提出的“良好的法律”卻為現代法治所提倡的“良法善治”奠定了理論基礎。

（一）體現科學性

法律不是立法者的創造發明，誠如馬克思所說：“立法者應該把自己看作是一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而是在表述法律。”法和法律是兩個不同的概念，法的本質是經濟、政治、社會、文化以及生態發展的規律，而法律只是法的載體，兩者均屬于上層建筑領域，受經濟基礎制約，因此，立法者只有在不違背經濟社會以及人類發展規律的前提下制定出的法律才才符合良法的要素。

（二）尊重和保障人權

在法律層面，人權是人之所以為人的根本，是人受法律保護、制約的依據，它以維護人的尊嚴和自由為目的，是公民權利產生的基礎。尊重和保障人權是法治建設的基石，是判斷一個國家現代性的重要標志。“法律面前人人平等”歸根結底就是在講人權的平等、人格的平等、尊嚴的平等，它不以血統、身份、年齡、財富等外在因素為考量，也正是基于人權的自由平等，反特權、反歧視才具有理論依據。

以人為本是國家治理現代化的出發點和歸宿。“以人為本”就是一切從人的利益出發，任何制度的制定和執行都是為了促進人類社會更好更快的發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益。同時，善治所體現的以人為本強調人的可持續發展，這就要求在國家治理過程中，決策的做出既要滿足當代人的利益需求，又不削弱子孫后代滿足其需要的能力。此外，在公權力行使過程中，權力主體應要充分考慮到權力產生的目的和意義，尤其是在自由裁量權的行使過程中，不能以“罰”代“法”，枉顧法治精神。

（三）強調法律至上、權力制約

法律至上是國家治理現代化的關鍵。首先，任何權力都不得凌駕于法律之上，國家治理主體必須嚴格依照法律授權，在法律規定的范圍內，依照法定程序、時限行使權力，因此，法治又被稱為法律之治、規則之治。

法治的產生是權力與權利博弈的過程，其本質就在于消滅特權、制約權力以保護當時以商人為代表的城市階層。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經驗。 因此，盡管我國已處于社會主義法治建設過程中，但“將權力裝進制度的籠子里”仍有必要并很迫切。其次，法律是一切國家權力正當性的根源，違反法律行使權力或者權利，都將受到法律制裁，并且最終由國家強制力保障實施，這也是法律與其他社會規范的最大區別。最后，法律的穩定性能夠保持執政黨的執政理念、執政路線、執政方針的連續性、穩定性、權威性，為法律至上提供了可能，但也成為法律滯后性的根源，使得依法治國與深化改革表現出不適應的情況。因此，處理好改革與全面推進依法治國的關系，確保法律至上、憲法至上的同時，深化改革，這也是國家治理能力現代化的重要表現。

（四）追求公平正義、公共治理

公平正義是法治的核心價值追求，也是中國特色社會主義的內在要求。依法治國所追求的公平正義強調基于社會主體的差異性賦予主體權利和義務，例如對弱勢群體的保護等。需要注意的是，法治的公平正義強調的是權利公平、救濟公平、程序公正下還原法律事實，而不是客觀真相，因此，在既有事實和法律依據支撐下做出邏輯判斷即便與真相不符，也是具有法律效力的。

在傳統的國家治理理念中，權力集中在統治者手中，老百姓有義務而無權利。隨著法治理念的傳入，人們的權利意識逐漸增強，尤其是在法治建設不斷推進的今天，國家治理理念進一步更新，將權利主體納入到了權力主體當中，使得公眾成為國家治理不可或缺的重要組成部分，而促成這一治理模式形成的正是民主環境下全面推進依法治國對公眾知情權、表達權、參與權、決策權和監督權的認可和保護。將民主理念和民主機制融入到國家治理當中，有利于吸收不同黨派、不同階層、不同群體成員參政議政，妥善協調利益關系，體現人民當家作主；有利于實現公眾自治，形成政府治理與社會治理相互補充相互銜接的治理模式，節約行政成本。需要注意的是，公共治理的關鍵在于通過民主的方式吸納公眾意見、聽取公眾訴求，實現公眾的參與權和知情權，但這不能取代政府在國家治理現代化過程中的主導地位。

三、全面推進依法治國是實現國家治理現代化的重要保障

治理主體多元化是國家治理現代化的主要特征，隨著公眾知情權、參與權、監督權的實現，公眾參與范圍不斷擴大，參與程度不斷加深，使得主權在民不僅停留在憲法規定里。互聯網時代的到來更進一步加快了公眾參與的步伐，網絡獲取信息和知識的便捷性，使公眾能夠及時了解和關注當下社會的熱點問題，尤其“自媒體時代”為公眾參政議政、監督權力行使提供了更為便捷、公開的平臺，每個人都可以通過互聯網發表自己的意見和看法，都成為微小且獨立的信息提供商。這對國家治理現代化的實現無疑是一種推動。

然而，在互聯網和由互聯網所引發的知識經濟為國家治理現代化的實現提供契機的同時，也使得國家治理現代化的實現面臨挑戰。與傳統媒體時代相比，互聯網時代呈現出知識和信息的快速傳播、碎片化特征，導致信息的獲取和傳播不完整，致使民眾在參與國家治理過程中容易發表感性的、片面的意見，再加上網絡時代的“去中心化”逐步淡化了主流思潮的影響力，不理性的意見或主張以及民眾的負面情緒很容易被擴散出去，不斷發酵、膨脹，被更多人接受，并變得不可控，甚至形成一種輿論的風暴，加大國家有序治理的難度。此外，從互聯網輿情分析來看，近年來，網民的注意力已經從關注私人領域逐步向公權力行使的合法性、合理性轉移，這表明，公民的法治意識在不斷增強，而政府的壓力在不斷增大。

在這樣的背景下，充分發揮依法治國對國家治理現代化實現的保障作用就顯得尤為重要。一方面，對于公眾參與者而言，法律應充分肯定公眾參與、監督、言論自由的正當性，這是憲法所賦予公民的政治權利；進一步規范公眾參與途徑和方式，使得公眾意見和建議能夠及時反饋到相關部門；并且通過法治宣傳、教育，提升公眾法治意識，營造良好的法治氛圍。另一方面，對于國家權力行使者而言，法律應理順不同權力主體之間的關系，以及權力主體與權利主體之間的關系；政府應在法律授權范圍內，用合理的方式引導公眾輿論，起到推動政府解決問題的正面積極作用，傳播正能量；政府還應嚴格按照法律規定，嚴格執法，“以公開為常態，不公開為例外”為原則做到政務公開，主動接受公眾監督；司法機關應做到公正司法、獨立司法，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

此外，全面推進依法治國還保障改革的穩步推進，糾紛的有效解決，以及市場經濟的快速發展。

總之，全面推進依法治國是實現國家治理現代化的核心和基石，國家治理現代化是全面推進依法治國的目標，兩者相互依存，共同發展，對鞏固黨的執政地位，確保國家長治久安、人民幸福安康，具有深遠的歷史意義。

注釋：

習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來.求是.2014（1）.

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