城市地下管網及其設施的公共安全隱患及預防

摘 要 城市地下管網是由功能多樣、結構復雜的各種地下管線組成的城市地下的管道系統，是城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信及工業等管道和線纜及附屬設施的總稱，是保障城市正常運行的有機組成部分。是支撐城市正常運轉的“生命線”。

關鍵詞 地下管網 公共危害 治理

作者簡介：李成媛，西南科技大學。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.097

城市地下管網是由功能多樣、結構復雜的各種地下管線組成的城市地下的管道系統，是城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信及工業等管道和線纜及附屬設施的總稱，是保障城市正常運行的有機組成部分，是支撐城市正常運轉的“生命線”。它提供的產品與市民的生活息息相關，提供的服務具有相當廣的受眾。所以一旦它受到破壞，從提供的產品角度城市的正常運行被打破，從服務的受眾面廣的角度可能造成意想不到的后果。從功能上說，這些復雜的管線本身的功能涵蓋了城市給排水、電熱、通信以及各種工業用途，功能的多樣性使地下管網作為城市的重要基礎設施，在城市正常發展過程中發揮著相當重要的基礎作用和保障作用。這一作用隨著我國經濟的不斷發展、城市的數量和規模的擴大化而逐漸凸顯出來。然而，作用的重要也產生了一定的不利因素，這種問題主要體現在作為城市發展的基礎設施，當地下管線出現問題，則連帶發生的城市發展的問題也會十分直接而尖銳。我國現階段地下管網存在的問題 是全方位的， 不僅在于表現的景觀問題，反復開挖導致的城市擁堵問題，而更重要的是由于管線質量、規劃、管理等形成的城市安全隱患。

眾觀我們的城市，隨著經濟社會活動的迅速發展，城市地下管網的重要性及由條塊分割的管理體制引發的諸多矛盾日益凸現。無統一規劃、無統一建設、無統一管理，無統一協調，以讓許多城市飽受其苦，道路無序開挖等情況與現代城市建設形成明顯反差，地下管網事故呈逐年增多趨勢，斷水、斷電、斷網事故頻發，泄漏、爆炸、內澇、垮塌，時有發生，甚至造成群死群傷，隱患不斷，城市的生命線變成了城市的“生病線”，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序，充分暴露出地下管線安全管理的嚴峻形勢。最近幾年新聞頻頻爆出因城市地下管網設施的破裂而導致的危害發生。

一、城市地下管網及公共設施的公共安全隱患分類

城市地下管網及其設施的公共安全隱患的類型總的來說可以分為兩個大的方面：一是自然因素造成的安全隱患：地震、地面沉降、腐蝕、沼氣等。二是人為因素造成的安全隱患：暴力施工、外力破壞等。

二、原因簡析

（一）自然因素造成的安全隱患

自然因素屬于是不可避免和抗拒的危害公共安全、造成安全隱患的因素。

1.地震、地面沉降：由于地下管網多由鋼制管道、水泥管道或砼體堆砌建造而成，受建設方式和運行方式等條件所限。當地震和地面沉降導致地質結構發生變化時，勢必造成管網的損壞，從而引發安全事故。由于自然和不可預測性，對此可根據管道的性質，在設計建設中盡量滿足要求和規范，使得災害發生時把次生安全事故將為最低。比如危險程度更高的燃氣管道建設中，盡量使用新型材料，如PE管（一種工程塑料），以利用其延展性、柔然性，最大限度的防止管道直接破裂而發生的次生災害。比如，1995年日本的神戶大地震，城市管網遭受了巨大的破壞。但是使用了PE的燃氣管網所受損害并不大，能夠維持良好的運行。

2.腐蝕：在對一些城市地下管網建設和保護情況的調查和統計后，可知其地下鋼質管網的腐蝕破壞現象嚴重，僅綿陽市2008年一家大型燃氣企業處理的腐蝕破壞管線事故就有57起。綿陽市各個縣市近幾年的管網腐蝕泄露搶險次數也是成逐年上升的趨勢，這就說明隨使用年限增加腐蝕的程度在不斷加重。

腐蝕破壞的原因有很多種：

（1）燃氣雜質腐蝕：燃氣是由多種成分混合而成的復雜氣體，其中不乏多樣對管道具有侵蝕作用的成分，累計多年造成管道穿孔。

（2）電化學腐蝕：地下管線所在的化學環境是復雜的，其中不乏多種酸堿成分的電解質，彼此發生電化學反應，形成電化學腐蝕。

（3）雜散電流腐蝕：地下管線中的電、通訊管道以及周圍環境中的電流會發生作用從而侵蝕局部管道。

（4）防腐層破壞：管道設計過程中都含有為了避免侵蝕作用而設計的防腐層，然而其防腐作用是有限的，在日常使用中也會受到侵蝕和傷害從而失去防腐作用。

3.沼氣：隨著城市規模的發展，城市人口的逐漸增多，城市地下污水的排放量也越來越大。各種廢水廢物含有大量的有機物，聚集在一起必定會產生大量的沼氣。當這些沼氣在污水管道中聚集到一定量而又得不到合理的排放時，有可能就會出現爆炸燃燒的可能性，危害公眾安全。對于這種不可避免的自然現象，我們可以在大型的小區或者人口密集的社區修建地下化糞池，先把污水進行一些處理之后再排放出去，減少沼氣的產生；日常加強下水道的檢查和沼氣濃度的檢測，最大限度的避免危害的發生。

（二）人為因素造成的安全隱患

外力破壞、野蠻施工、不統一規劃協調工作、監管不力都是人為造成的不安全因素。

1.三方施工破壞城市地下管網及其設施造成的公共安全隱患。2014年蘭州市的地下管道建設可謂“命途多舛”，這一問題其實在2007年就已經出現了端倪，當時在城市地面維修和挖掘的過程中曾多次破壞地下的天然氣和自來水管道，但是并沒有得到根本的治理，以至于在2014年春、夏季，蘭州市市區多地出現較為嚴重的天然氣和自來水管道在挖掘過程中遭到破壞，從而發生泄漏的問題，這些事件的嚴重性不僅在于對附近居民用氣、用水帶來了影響，更重要的是其背后隱藏的安全隱患。其中較大的案件有“3.8”天然氣案件和“7.2”自來水案件。在事件發生之后有關部門也對涉及其中的對象予以責任追究。然而對負責人進行刑事追究并不是解決蘭州市底線管線問題的根本途徑。無獨有偶，北京市的地下管網也在2004年以來多次發生挖掘泄漏、挖斷管道的問題，每年多達上百起。這些問題發生的頻率之高、影響之大，突出顯示了其嚴重性，通過分析產生的具體原因從而對相關問題進行妥善解決可以說是當前我國城市發展的當務之急。

根據上述案例的解決措施，可知大多數案件的解決方案是對施工隊伍的施工方式進行調查，重點分析其掌握的管線資料是否正確、健全，以及分析施工隊伍在施工過程中有沒有遵守相關規范來進行有序開掘。

對施工破壞而造成的城市地下管網的公共安全危害的預防可以從這些方面入手。第一個措施就是加強相關制度和法規的完善性，從而為施工和城市管線保護提供一個行為規范和事后追究的法律保障。在相關法規中需要明確規定違法開掘、破壞管線應該采取怎樣的處罰方式，從而使開挖商和施工隊伍能夠在施工過程中更加注重地下管線的保護，避免野蠻開掘；第二個可以提高施工人員的職業技術水平，在工作中有效的避免野蠻施工所帶來的危害；第三個可以采取的措施就是積極開展動態、實時的地下管線普查，通過建立相關內容的網絡平臺如微信公眾號等，來加強信息流通速度和覆蓋范圍，從而保障不同方面可以獲得有關城市地下管網的最新動態。

2.不統一規劃、疏于管理，管道公司和各個協作單位缺少交流和協調而照成的安全隱患。政府部門、各個相關的單位在統一管道建設中很少交流，缺少統一的規劃方案和實施建設的圖紙。導致了在建設中出現了“自家管自家”的工作風格。比如房地產開發施工或者是自來水破路放管等等，很多時候并不會咨詢相關的單位（燃氣公司、電力公司、電信公司等等）在施工地點是否有別的管道存在，盲目開挖十分容易在施工的過程中挖斷別的其他管道。這樣的行為輕著斷網斷電給老百姓的生活帶去不便，重則像挖到燃氣輸送管道或者是輸油管道，在處理不當的時候就可能出現爆炸、燃燒的危險情況。

這種由于不統一規劃、疏于管理，管道公司和各個協作單位缺少交流和協調的模式導致了很多危害的發生。其中最為嚴重的就是2013年11月22號發生在青島的”中石油大爆炸”。這次事故共造成63人遇難，156人受傷，直接經濟損失7.5億元。調查組組長、國家安全監管總局局長楊棟梁指出，這次事故損失慘重，暴露出的突出問題是，輸油管道與城市排水管網規劃布置不合理；安全生產責任不落實，對輸油管道疏于管理，造成原油泄漏；泄漏后的應急處置不當，未按規定采取設置警戒區、封閉道路、通知疏散人員等預防性措施。如果說各個部門、各個單位做好了規劃、加強了交流和管理，很多災害是可以避免和防止的。

3.城市地上建筑物占壓對地下管線造成壓迫以致毀壞而造成的安全隱患。由于管網建設形成在前，建筑物形成在后，形成了對管線的占壓。一旦管道出現老化、腐蝕、地面沉降等情況重物的占壓就會引發隱患。一般來說，城市的地面承載力是有限的，因此當地面的建筑物、車輛等過重的物體超過地面承載能力，就會對地下管道形成壓迫，這種壓迫的危險性不會立刻發揮，而是會隨著日積月累而形成安全隱患。在對我國城市地下管線的調查中可見這種問題也很常見，由于城市發展的需要和城市擴張的速度不能滿足發展需要之間的矛盾導致城市中超重堆積現象嚴重。數據顯示河南省在2012年有八個城市都存在較為嚴重的堆積物壓迫管線問題。其實在《管線條例》里第二十五條就有明確的規定：任何單位和個人不得占壓地下管線進行建設。但這種占壓還是常有發生，這就說明相關的單位還是疏于管理。

4.城市地下管網設計不合理、對城市發展所需的需求預計不足。首先，排水不暢的現象在我國大多數城市中都存在，尤其是到了夏季和雨季，這種問題在管道系統不健全的大城市、特大城市尤其突出。北京市在近十年來就遭遇了六場大暴雨，其中2004年夏季的暴雨就顯露出其排水系統存在著嚴重的問題，在降雨過程中和雨停之后，城市中多處存在嚴重的積水和排水不暢的問題。被網友們調侃為“北京處處可以看海，走到哪里都是海景房”。除了北京，這種情況還存在與我國大多數城市，其影響范圍之廣泛、后果之嚴重讓人扼腕嘆息之余不禁思忖解決之方。

近幾年，我國的城市建設發展速度很快，城市的基礎建設設施逐漸完善，城市的面貌得到了很大的提升。但是在城市的建設過程中“重視地上，輕視地下”的問題還是普遍存在，這樣的行為導致了城市地下管網的建設跟不上整個城市的發展速度。如何才能預防城市地下管網及其設施帶來的公共安全威脅呢？我認為有以下幾點值得注意：

1.對城市地下管網進行科學的規劃。出于對城市地下管網的重要性的考慮和對現存的諸多圍繞城市地下管網而發生的嚴重問題的分析，我國政府在2014年6月出臺了相關工作《意見》要求全國各省市針對自身在地下管網方面存在的問題進行集中整治和解決，力求在2015年年終時期基本解決我國城市地下管網的規劃工作。地下管網建設首先需要提出一個科學、合理的建設和管理規劃，使具體的建設工作能夠得到妥善安排，從而使各項具體工作得到保障，擁有規范，能夠切實、有序的完成。在規劃制定中需要強調不同部門工作的獨立性和特殊職能，需要強調不同部門負責的具體時間節點，需要強調不同部門之間在統一的平臺上加強聯系和溝通，從而實現地下管網綜合、高效治理。具體的地下管線建設單位和施工單位需要增強工作的合理性，在實際工作中提高管線鋪設的一次成功率，并注意加強鋪設彈性和預留空間。

2.對城市地下管網進行科學的信息化管理。開展城市地下管線普查。在普查工作開展過程中需要加強政府的統一安排職能的發揮，在此之下，統籌好各部門的工作，使之符合整體發展的綜合目標。各部門自身需要針對發展總體目標和自身實情來制定具體的工作方案和規章制度，從而保障普查工作能夠較好的完成。從內容上看，地下管網普查主要包括基礎信息采集和安全隱患調查兩部分內容。對這兩大部分內容進行細分，前者主要指的是通過勘查技術來得到關于城市地下管線的具體位置、產權、年限等信息的過程；后者主要指的是通過科學分析和研究對地下管線存在著怎樣的危險可能調查清楚的過程。

創立健全一個綜合信息體系。這一體系的建立需要根據城市發展的具體情況來具體制定，其主要功能在于能夠通過這樣的綜合信息系統的建立實現有關城市地下管線各方面動態信息的共享和交流，在信息交換的過程中滿足地下管線的運行和建設。注重加強信息系統的信息化和網絡化，從而提高信息交換效率，擴大信息共享范圍，并且能夠促進智慧城市的發展進步。建立健全這樣的信息平臺不代表能夠將所有信息公之于眾，而是需要有選擇的進行信息公布，將有關施工具體過程的信息及時公布，對于有關國家機密的內容則必須遵守法律要求進行保護。

3.針對城市地下管網的建設加大政策支持，完善法規標準。完善法規標準。法規標準作為城市地下管網建設的剛性約束和行為準則，需要根據實踐的發展而不斷完善，從而體現科學理論的正確指導意義。在地下管網法規標準的建設過程中需要將管線從規劃，到運行，到維護的所有環節納入考量，并對事件發生之后的救治措施進行規定。在法規標準制定的過程中需要不斷加強技術性和信息化水平，從而提高其科學性和有效性。

加大政策支持。政府的推動作用是重要而明顯的，在這一過程中需要繼續發揮我國國務院的主導作用和促進作用，同時還要重視發揮地方政府的積極性，使地下管網建設工作能夠真正落到實處并且適合城市的具體發展實情。政府在發揮資金支持的職能的同時要注重擴展地下管網建設的融資渠道，提高融資水平，從而將企業等社會力量和資金納入到城市建設當中來。加強政府資金和社會資金的交流，拓寬交流方式，發揮金融市場的作用來刺激資金活性，從而保障城市地下管網建設能夠得到充足的資金支持來實現發展。為了實現拓寬融資渠道，政府可以發揮的作用不僅在于號召力，還可以通過各種政策的頒布來實現，比如出臺一系列體現市場化和開放性的特許經營制度，開放地下管線經營范圍，降低入門門檻，優化手續流程等等。同時政府還可以通過政策和號召等作用來吸引金融機構、民間資本和外來資本的積極性和融入程度。

提高科技創新能力。城市地下管網建設是城市建設的一個重要組成部分，在我國城市紛紛朝著現代化、智能化、信息化的目標發展的過程中，地下管網建設也需要加強自身的科技創新能力。在具體的設計和建設的各個環節充分發揮信息化、數據化的作用，動用各種高科技的技術手段來提高偵察、測控、修復的準確性和高效率。在具體的物質材料和機器設備方面也需要注重加大創新力度，通過積極引進國外先進的設備和技術來提高我國城市地下管網建設的技術水平和工作效率。

4.針對城市地下管網的管理和工作機制要實現權責分明、責任落實。落實地方責任。加強城市地下管網建設與地方政府、地方領導人的政績和業績的直接聯系，并將地下管線的安全程度、建設效率與納入且考評標準之中，從而使地方政府在城市建設過程中能夠明確了解地下管線建設的“生命線”作用，從而注重領導，加強管理。無論是省級政府還是城市政府都需要在實際工作中注重對地下管網的建設和協調，將其納入工作基本日程，并動態的進行考察和研究。在城市政府管理之下的具體區域的管理組織更需要加強對本區域地下管線的管理和監督，從而落實地下管線管理工作。實現權責明確，責任落實。

健全工作機制。這一工作機制指的是圍繞城市地下管網建立起來的管理協調機制，這一機制的建立需要由政府部門來進行整體的組織和安排，將涉及地下管網建設的不同部門、機構整合在一起，加強彼此的溝通，從而形成聯動效應。在發生問題時能夠規范、有效、高效的得以解決。

積極引導社會參與。在地區政府的領導和統一安排之下，需要積極引導社會各相關力量的參與，通過其積極性的發揮來促進城市地下管網的建設能夠形成一個有機整體，并且提高各方面的工作效率。在地下管網建設和維護的過程中需要加強在全城市范圍內的宣傳和推廣，通過各種宣傳手段的開展如專題講座、應急知識普及培訓等，輔之以監督舉報渠道的開通，來實現城市全體動員共同保護城市地下管網的安全運行。

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