水土保持領域生態環境損害責任追究制度Ⅰ：概念辨析

李發鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

水土保持領域生態環境損害責任追究制度Ⅰ：概念辨析

李發鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發展研究中心，北京 100038)

水土保持；生態環境損害；責任追究；概念

負有水土資源管理與監管職責的水行政主管部門，需要在水土保持領域貫徹落實《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》。系統辨析了水土資源、土壤侵蝕、水土流失、水土保持，責任及責任主體、責任追究等相關概念，借鑒當前管理工作中的生態環境損害概念，初步界定了水土資源損害的內涵，以期為構建水土保持領域的生態環境損害責任追究制度提供支撐。

水和土壤是一切生物繁衍生息的基礎，水土資源不僅是人類社會可持續發展的基礎性資源，也是文明演進的基礎。黨的十八大以來，中央對生態文明制度建設作出了一系列戰略部署，提出到2020年基本形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明制度體系。中共中央組織部和監察部于2015年8月9日印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，首次就生態文明建設作出了責任追究制度性安排，為建立嚴格規范的黨政領導干部生態保護行為長效機制奠定了基礎。《辦法》明確要求：國務院負有生態環境和資源保護監管職責的部門應當制定落實本辦法的具體制度和措施。鑒于此，水土保持領域需要貫徹落實《辦法》，開展水土保持領域的黨政領導干部生態環境損害責任追究。本文就水土保持領域貫徹落實黨政領導干部生態環境損害責任追究制度相關的概念進行了辨析，以期為構建水土資源損害責任追究制度提供支撐，進一步推動水土保持生態文明建設進程。

1 水土資源相關概念

1.1 水土資源

水土資源是內涵極為寬泛的綜合性概念，不僅包含水資源和土壤資源，還包括水資源與土壤資源以各種形式耦合而成的綜合自然資源。廣義的水土資源是指在一定的技術經濟條件下和時間范圍內，可為人類利用或待利用的一切形態和不同性質的水體與土體按不同的耦合方式(匹配)形成的綜合自然資源[1]。狹義的水土資源是指在現有的技術經濟條件下，可為人類利用的淡水資源和土壤資源按不同的耦合方式(匹配)形成的綜合自然資源[1]。

在實際管理工作中，水土資源由水利、林業、國土、農業等不同部門分管，其中水行政主管部門負責組織協調全國水土保持工作，承擔著水土流失綜合防治和監督管理的職責。對應于水行政主管部門的水土資源管理職責，水土資源不再是寬泛的水土資源概念，主要是指以水行政主管部門管轄范圍為主、以水土保持(或水土流失綜合防治)為核心的水土資源保護。

1.2 土壤侵蝕

土壤侵蝕是土壤或其他地面組成物質在水力、風力、凍融、重力等外營力作用下，被剝蝕、破壞、分離、搬運和沉積的過程[2]。根據外營力的種類，可將土壤侵蝕劃分為水力侵蝕、風力侵蝕、凍融侵蝕、重力侵蝕等。按影響因素分類，可將土壤侵蝕分為自然侵蝕和人為侵蝕。自然侵蝕又稱正常侵蝕或常態侵蝕，它是起因于自然作用的侵蝕過程，沒有受人為活動的影響。人為侵蝕是人類不合理的生產活動破壞生態平衡所引起的侵蝕過程，如開礦、修路、工程建設及濫伐、濫墾、濫牧、不合理耕作等，其侵蝕速率遠大于土壤形成的速率，導致土層減薄，肥力退化，對人類造成巨大危害。

1.3 水土流失

水土流失是指在水力、重力、風力及凍融等自然營力和人類活動作用下，水土資源和土地生產力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕及水的損失[3]。由此可知，造成水土流失的因素包括自然因素和人為因素兩大類，與自然土壤侵蝕和人為土壤侵蝕基本對應。水土流失一詞在中國早已被廣泛使用，最先應用于中國的山地丘陵地區，主要描述水力侵蝕，水沖土跑，即水土流失。

土壤侵蝕與水土流失是既有聯系又有區別的兩個概念。土壤侵蝕是世界上大部分國家采用的術語，而水土流失是我國習慣的叫法。土壤侵蝕亦稱土的流失，屬水土流失的范疇，但不依靠水土流失而存在，相反，水土流失必須以土壤侵蝕為前提條件，當外力完成侵蝕后，地表物質變得疏松、分散，為流失創造條件，在外力作用下，土壤顆粒離開所在的土地單元，就完成了水土流失。因此，土壤侵蝕是水土流失的預備階段。總的來看，水土流失是不利的自然條件與人類不合理的經濟活動互相交織作用的結果，是各類生態退化的集中反映，抓住水土流失問題就抓住了中國生態退化的關鍵[4]。

1.4 水土保持

水土保持法明確：水土保持是指對自然因素和人為活動造成的水土流失所采取的預防和治理措施。《水土保持術語》(GB/T 20465—2006)則認為：水土保持是指防治水土流失，保護、改良與合理利用水土資源，維護和提高土地生產力，減輕洪水、干旱和風沙災害，以利于充分發揮水、土資源的生態效益、經濟效益和社會效益，建立良好生態環境，支撐可持續發展的生產活動和社會公益事業。當前，水土保持管理部門主要從水土流失綜合防治的角度，發揮水土保持措施蓄水保土、防風攔沙、綠化美化等功能，改善或維持水土資源更側重于對土壤侵蝕/水土流失的人為控制。

2 責任追究相關概念

2.1 責任及責任主體

關于責任，主要有三種涵義：①使人擔當起某種職務和職責；②分內應做的事；③做不好分內應做的事，因而應當承擔的過失[5]。這三種涵義分別對應“職責”“義務”“懲罰”。從這三種解釋可以看出，責任與“分內”有密切聯系，這說明責任其實是一個表示主體與其所處的環境、與環境中的人或事的關系的概念。也就是說，責任是與主體的社會角色密不可分的。按照不同的標準，責任可以劃分為多種：①按責任主體可以分為個體責任和集體責任。②按責任對象可以分為自我責任和社會責任。自我責任是指個體在自身的發展及自我價值的實現方面對自身負有的責任。社會責任是指個體對社會應當承擔的責任。個體是社會的一員，既是社會的組成者，又是社會的受益者，因此應當承擔起與其社會角色相對應的責任。③按責任來源可以分為角色責任和自然責任。角色責任是一個人因其社會角色而應擔負的責任。一個人的社會角色大致可以分為親情角色、執業角色、社團角色和公民角色4類，任何一個角色都有相應的責任伴隨。自然責任是所有人對所有人的責任，而不管他們之間相互區別的特征。自然責任是一種超越親情、職業、社團及公民等角色的責任，是一種共同責任。④按責任產生的時間可以分為事后責任和事前責任。⑤按責任約束力可以分為法律責任和道德責任。

對于生態環境保護相關的責任，基本可以認為：①生態環境保護責任既是人類個體責任，又是集體責任，還是全人類共同的責任；②生態環境保護責任是一種社會責任；③生態環境保護責任主要是一種事前責任，但同時不排除事后責任的存在。對于生態環境保護責任的履行，具有行動全球性的特征，局部行動會對整體生態系統產生影響。生態環境保護的責任主體非常廣泛，任何國家的公民、企業、社會團體、政府，還有國際組織都應承擔相應的責任，可以說沒有主體不對人類生態環境負有責任。作為生態環境重要組成部分的水土資源，水土資源保護(或損害)責任也可以進行相似的理解。

根據《辦法》要求，生態環境損害責任追究制度是為了突出黨政領導干部在生態環境保護領域的“關鍵少數”作用，加強對作出決策的領導干部，特別是地方黨委、政府主要領導成員的監督，避免出現“權責不對等”的現象。因此，結合生態環境保護責任的內涵，水土資源損害責任既包括黨政領導干部的個體責任，也包括黨委和政府的集體責任，還突出了領導干部對水土資源保護的社會責任；既包括黨政領導干部決策、執行、監督的事前責任，還包括這些行為導致的事后責任。

2.2 責任追究

責任追究是指對各類責任主體的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。沒有追究，責任制就成了一句空話。責任追究的實質就是通過各種形式的責任約束，限制和規范相關責任人的權力和行為，最終達到權利和責任的一致性，是現代政府強化和明確責任、改善管理的一種有效手段。

責任追究包括四個層次的內容：一是責任追究對象，即追究誰的責任，通常按照權責對等的原則進行責任追究。二是責任追究內容，即追究什么責任，也就是要界定承擔相關責任的情形或范圍。三是責任追究標準，即如何追究，主要體現責任追究的嚴肅性、可操作性和懲戒性。四是責任追究形式，即以何種懲戒方式實現追究效果，達到警示他人、促進工作的目的。水土資源損害責任追究也需要界定責任追究對象、追責內容、追責標準和追責形式4個方面的內容，既要全面考慮黨政領導干部的水土資源保護職責與義務，又要兼顧相應的懲罰含義。

3 水土資源損害概念界定

目前，關于自然資源損害、環境損害、生態環境損害等概念的定義，尚未取得完全一致的定論。環境保護部2014年10月24日發布的《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》是目前管理實踐中為數不多的對環境損害、生態環境損害等行為進行較為明確界定的規范性文件。按照《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》，環境損害是指因污染環境或破壞生態行為導致人體健康、財產價值或生態環境及其生態系統服務的可觀察的或可測量的不利改變；生態環境損害是指由于污染環境或破壞生態行為直接或間接地導致生態環境的物理、化學或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態系統服務能力的破壞或損傷。

考慮到水土資源是生態環境的重要組成部分，參照生態環境損害的定義，可以認為水土資源損害是由于環境污染或生態破壞行為直接或間接地導致水土資源的物理、化學或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態系統服務能力的破壞或損傷。理論上來講，水土資源損害應當包括數量和質量兩個方面的損害，水體污染和土壤污染也應納入水土資源損害的范疇，但是考慮到水體污染和土壤污染的專業性，以及其管理職能的相對獨立性，可以暫將污染引起的水土資源損害剔除。因此，對于水行政主管部門的水土資源損害可以限定為在水行政主管部門管轄范圍內，以水土保持生態服務功能減弱、水土保持效益降低，產生嚴重危害或影響為核心的不利改變。水土保持生態服務功能是指水土保持各項措施對維持、改良和保護人類社會賴以生存的自然環境條件的綜合效用。水土保持生態服務功能主要體現在保持和改良土壤、保持和涵養水源、凈化空氣、防風固沙，以及固碳供氧、維持生物多樣性和維持景觀等方面。水土保持效益包括生態效益、經濟效益和社會效益。生態效益是指水土保持措施保護和改善生態環境的效應，使生態系統趨于平衡，使自然環境向有利于人類生產生活和資源環境可持續利用的方向發展。經濟效益是指隨著生態環境改善而增加的可以通過市場交換、用貨幣形式衡量的效益。社會效益是指水土保持措施對社會產生的有益作用，經濟效益和生態效益最終都具體表現為社會效益。 土壤侵蝕或水土流失可以在一定程度上形成淤積平原，有一定的積極意義，但更多的卻顯示出強烈的危害性。水土流失造成的危害主要體現在：土地退化、生態系統調節功能減弱、生態惡化；大量泥沙導致江河湖庫淤積，加劇洪澇災害，威脅防洪安全；耕地數量減少、土壤變薄、質量下降、生產能力降低，影響國家糧食安全；植物與土壤的水源涵養能力降低，加劇干旱災害，徑流攜帶化肥、農藥和生活垃圾等污染物進入水體，加劇面源污染，威脅飲水安全；農村群眾生產生活條件惡化，制約山丘區經濟社會穩定發展。

4 結 語

通過梳理水土資源損害相關的概念，可以看出：水土保持領域的生態環境損害應以黨政領導干部在水土流失預防、治理和監管過程中的決策、執行、管理、監督等環節引發的損害為主；損害主要指水土保持生態服務功能減弱、水土保持效益降低等對水土資源不利的改變，以及水土流失/土壤侵蝕產生的嚴重危害或影響情況；損害既包括造成水土資源不利改變的情形，也包括未完成應當完成的治理任務而導致的水土資源改善進程延誤的情形；損害既包括顯性的、直接造成水土資源不利改變的情形(后果追責)，也包括潛在的、有空間關聯性的水土資源不利改變(行為追責)；損害不包括純自然因素引發的、超過防御能力的、由不可抗力造成的水土資源不利改變，重點要關注人類活動因素造成的水土資源不利改變，對于自然因素和人為因素共同引起的水土資源不利改變，則需要根據具體情況依托相應的科技手段予以區分；損害應該是可觀察的或可量測的，能通過科學的手段進行客觀衡量，可以與資產負債表、領導干部離任審計相結合，定量反映不同層級黨政領導任期內的水土資源變化情況。

[1] 水利部，中國科學院，中國工程院.中國水土流失防治與生態安全[M].北京:科學出版社，2010:437.

[2] 中國水利百科全書第二版編輯委員會.中國水利百科全書[M].第二版.北京:中國水利水電出版社，2006:1412.

[3] 中華人民共和國水利部.水土保持術語：GB/T 20465—2006[S].北京:中國標準出版社，2006:1.

[4] 孫鴻烈.水土流失是各類生態退化的集中反映[J].中國水利，2009(7):2.

[5] 羅竹風.漢語大詞典(下卷)[M].北京:漢語大詞典出版社，1997:14058.

(責任編輯 孫占鋒)

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1000-0941(2017)09-0006-03

李發鵬(1981—)，男，山東費縣人，副研究員，博士，主要從事水利政策研究工作。

2017-06-25