京津冀大氣污染治理更精準
——專訪農工黨中央生態環境工作委員會副主任周揚勝

文/宋旭

京津冀大氣污染治理更精準
——專訪農工黨中央生態環境工作委員會副主任周揚勝

文/宋旭

今年是國務院《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）和《京津冀協同發展生態保護規劃》的考核節點。為了確保京津冀及周邊區域大氣污染治理達到預期目標，環境保護部聯合發展改革委、財政部、能源局，以及北京市、天津市、河北省、山西省、山東省、河南省人民政府3月印發了《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》（以下簡稱《2017年工作方案》）。

汲取2016年冬季大氣污染突出的教訓，《2017年工作方案》多項措施直指冬季大氣污染控制，可以說是2016年6月《京津冀大氣污染防治強化措施（2016-2017年）》的升級版，措施指向更加精準。不到一年時間，環保部門連續出臺兩個文件也反映了京津冀區域大氣污染治理形勢的嚴峻。

為此，本刊專訪了農工黨中央生態環境工作委員會副主任周揚勝研究員,他也是北京市環保局副局級干部，多年來一直關注京津冀的大氣污染問題。他對本刊指出，“排放標準體系建設是京津冀污染治理的主線和靈魂，是貫徹法律的應有執行體系”，要把依標治污作為工程治污的最低和基本要求，全面推動污染源穩定達標排放。

周揚勝對本刊強調，隨著經濟社會的發展和產業結構的變化，交通運輸業GDP、能耗、污染物排放的占比會逐步增加，必須要把機動車防治擺到環保工作更加突出戰略位置。

除了達成共識的能源體系、產業結構以外，京津冀大氣污染治理還需要從標準體系建設、交通運輸體系建設、數據體系建設、資金金融保障機制建設、機構建設和法治建設等六個方面系統推進，這也是周揚勝撰寫的黨派政協提案的基本觀點。

京津冀大氣污染治理“三步曲”

《中國環境管理》：京津冀大氣污染治理工作的發展脈絡是怎樣的？

周揚勝：2013年9月國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》，是針對全國大氣污染治理的法規性文件，之后京津冀及周邊省份都出臺了各自的實施細則和方案，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制也開始全面啟動。這可以視為大氣污染治理的第一步曲， 1.0版。

“大氣十條”實施后，根據相關要求，中國工程院組織50余位相關領域院士和專家對其落實情況進行了中期評估。評估報告指出，北京市PM2.5年均濃度雖有明顯改善，但要達到“大氣十條”規定的目標，還需付出很大努力。受此評估結論影響，環保部發布了《京津冀大氣污染防治強化措施（2016-2017）》，可以視為“大氣十條”的“加強版”， 1.1版。

2017年3月出臺的《2017工作方案》可以視為上述文件的“升級版”， 1.2版，從常規減排和采暖季加強減排兩個方面同時發力，提前布局、強化控污措施，進一步加大京津冀大氣污染傳輸通道治理力度。

“京60”目標的實現具有極其重要的示范和政治意義，京津冀大氣環境短板應該盡快得到補救，增強人民群眾的環境獲得感和信心。這幾年大氣污染減排取得了很大成效，污染物年均濃度在下降，京津冀區域平均優良天數2016年比例為56.8%，而2013年的數據僅為37.6%。但是冬季顆粒物濃度呈波動式下降、總體下降并不明顯，形勢依然嚴峻。采暖季排放量增大，而大氣環境容量卻由于氣象逆轉變小，需要在常規減排基礎上依據時空關系加強采暖季精準治理。

京津冀冬季空氣污染突出由來已久

《中國環境管理》：《2017年工作方案》七項主要任務中就有兩項直指冬季控污措施，是不是與2016年冬天的嚴重污染天氣有關？

周揚勝：京津冀2016-2017年冬季嚴重的兩次重污染天氣讓人印象深刻。原因是多方面的，包括采暖燃煤量增大，氣象條件不利逆轉等。有專家指出，近40多年華北地區氣象因素總體朝著不利于污染擴散方向發展?！?017年工作方案》吸取2016年冬季的教訓，本著“冬病夏治”的策略，從全年甚至更長時間著眼推動解決采暖期污染突出問題。

其實，京津冀采暖期大氣污染嚴重的事實由來已久。據1984年北京市八屆人大常委會第八次會議上的報告，“冬季采暖季，市區6000多臺采暖鍋爐、7000多個茶爐和100萬臺小煤爐低空排放廢氣，使得城區煙霧彌漫”；1998年北京市第十一屆人大常務委員會第五次會議上《關于治理北京市大氣污染問題方案辦理情況的報告》中也明確指出，“采暖期各項污染物濃度嚴重超標”，“12月份由于連續逆溫天氣，不利于污染物擴散，更加劇了大氣污染”。但是多年來欠缺特殊措施強化冬季污染減排，《2017年工作方案》就注意到這個問題。

《中國環境管理》：冬季污染突出的主要原因何在呢？

周揚勝：主要是兩大原因：一是內因，采暖季排放量增大，主要來自供熱采暖，特別是各種沒有得到很好控制的燃煤中小鍋爐、小煤爐、“土暖氣”等。同時多日無降水揚塵污染嚴重，城鄉面源顆粒物排放量也變大。二是外因，秋冬季節轉換干冷與熱濕空氣在華北地區“拉鋸”，形成華北秋冬霧天多的自然現象。從南向北的逆向污染物傳輸，是華北地區重污染天氣的特有現象，與燃煤排放量巨大密切相關。

推進燃煤電能替代

《中國環境管理》：燃煤污染一直是京津冀大氣污染的重要來源。根據國際環保機構自然資源保護協會2014年的研究，煤炭使用對京津冀PM2.5年均濃度的貢獻在51%～62%。您如何評價目前的控煤措施？

周揚勝：煤炭大量燃燒過程中排放的大氣污染物，以及以煤炭為原料的工業過程中排放的大氣污染物，是造成中國大氣污染的重要原因。京津冀區域的用煤主要是三大方面：電力、熱力生產與供應業，工業企業，城鄉居民生活。2015年京津冀及周邊燃煤量仍然巨大：河北2.9億噸、天津4000多萬噸、北京1000萬噸，山東3.5億噸、河南2.5億噸、山西2億噸，這些數據還不包括農村散煤。所以，“控煤”是首要措施，《2017年工作方案》就要求“2+26”城市實現煤炭消費總量負增長。

京津冀區域這兩年工業用煤總量在減少，但城鄉居民用煤量，尤其是農村散用煤量有可能還在上升。經過這些年的控制和治理，電力及熱力行業的燃煤污染排放控制得已經相對比較好了；而對于散煤采暖一直未能有效控制。根據環保部公布的排放因子，計算比較燃燒一噸散煤（煙煤）排放的污染物相對燃煤電廠來說： PM2.5是100倍，SO2是20倍，NOx是20倍。減少農村和城市郊區、城中村的散煤是當前和今后相當長時間內大氣污染治理的重點。

《中國環境管理》：對于散煤采暖控制有哪些好的做法？

周揚勝：在農村地區通過電能、天然氣替代，壓減農戶直接燃煤采暖是大的方向。電能和天然氣使用都具有單戶計費的功能，相比于集中供暖更加適合農村家庭和單位實際。考慮到 “氣少電多”的國情，我更傾向于推廣電能替代。農村很多還不是規范化的建筑物和道路，不具備鋪設燃氣主管線的路由和入戶支管條件，電能替代更為通用易行些。以電為基本能源，采取空氣源熱泵、電熱式采暖器（包括蓄熱式采暖器、儲能式電鍋爐、直熱式碳晶電暖器、直熱式電暖器、電油汀、電暖扇等）等多種形式實現農村采暖清潔化。

要全面認識清潔采暖的作用和價值，包括減少冬季霧霾、推進農村現代化、推進能源消費革命、發展綠色節能環保產業等。我國目前很多電力產能閑置，全國工業用電量的下滑導致東北地區、西北地區、內蒙古地區不少電廠生產困難，“調電減煤、電從遠方來”，京津冀農村供暖電能替代，既可以控制散煤使用、控制污染，也是推進國民經濟綠色化的途徑。但要注意逐步改變目前計劃性電力管理體制，鼓勵用電，推動可再生能源清潔電入網和使用，爭取不增加居民取暖經濟負擔。

農村清潔采暖需要在以下基礎上推進：一是農村住宅保溫節能。推行清潔采暖的同時要實施農宅保溫工程，否則能耗費用農戶可能難以承受。二是基礎設施建設先行。電能取暖需要進行農村電網增容改造，使戶均電容荷載至少達到5千瓦以上，有條件的地方可以改造為10千瓦。目前，農村電網一般都是1～2千瓦，配電容量不足以支撐運行各類電采暖設備。電網增容改造一次投入較大，應當按照國務院創新農村基礎設施建設投入的部署，放開縣級以下電網基礎設施改造的投資主體，充分發揮社會資金的功能，為農村的電力采暖提供更多資金保障，大力推行綠色金融政策。

農村清潔采暖要以用戶節能和室內溫度舒適性要求為技術經濟原則，兼顧一次投入和運行費用，因地制宜地選擇清潔用能終端設備，尤其要注重運行費用，防止燃煤復燒反彈。

發展清潔的交通運輸網絡體系

《中國環境管理》：《2017年工作方案》提出北京市新增出租車應全部更換為電動車，其他城市積極推進出租車更換為電動車或新能源車。關于機動車排放控制您有哪些建議？

周揚勝：電能替代確實是解決機動車排放污染的重要途徑之一。不僅僅是電動小汽車，還包括城市雙源無軌電車的推廣，輪船停泊港口時動力裝置的電能替代，飛機上下客時輔助動力裝置（APU）和空調以及地面車輛車的電能替代，等等。首都機場T3航站樓廊橋端就采用了電能替代的APU和空調，既經濟又環保，顯著減輕了飛行區廢氣和噪聲污染。北京雙源無軌電車可以實現離線運行20公里，在城市公共交通領域有很大的推廣空間，在外觀設計上還能與城市景觀相結合，上海就在推廣。

我初步計算過，我國交通運輸業和私人交通行為能耗占全國總能耗的11%，但是帶來的氮氧化物排放量已經占到了全國排放量的35%，北京市域2015年各類交通運輸行為產生的氮氧化物排放量占比達到70%左右。從發達國家的治理經驗來看，隨著經濟社會的發展和產業結構的變化，交通運輸業能耗、GDP、排放量的占比都會逐步增加，如果不能做到未雨綢繆，甚至污染物排放絕對量可能會增加。

根據2012年美國南海岸大氣質量管理區的統計數據，固定源氮氧化物總排放量為92英噸/天，移動源為666英噸/天；固定源VOC有機廢氣排放量為257英噸/天，移動源為336英噸/天；固定源二氧化硫排放量為14英噸/天，移動源為40英噸/天。移動源污染物排放量已經超過了固定源排放量。這給我們啟示：交通運輸要與固定源的污染減排協同推進，才不至于顧此失彼。

《中國環境管理》：目前的機動車污染控制力度是不是還不夠大？

周揚勝：就新生產的機動車排放標準來說，我們正在追趕，但是車輛生產企業執行得怎么樣還缺乏全面的監督和評估。一些地區油品質量令人擔憂。關鍵在于整個交通運輸行業減排的理念還需要提升，機動車污染治理也不能“就車論車”，要從交通網絡、交通工具、交通能源入手，“三箭齊發”，才能把交通運輸污染控制好。

我國重視交通工具機動車的污染控制，2014年修訂的《大氣污染防治法》強化了機動車船污染控制條款，但是還沒有確立發展清潔、近零排放的交通運輸網絡體系的源頭減排理念?！笆濉比珖鷳B環境保護規劃還沒能把交通運輸作為一個整體擺到污染減排的戰略位置。

應該單獨制定交通運輸減排戰略目標和控制方案，其控制的方式方法與固定源燃煤污染控制是不一樣的。交通污染控制必須要區域乃至全國一盤棋，不能各行其是，不能影響交通的通暢。

《中國環境管理》：具體來講應該在哪些方面加以改進呢？

周揚勝：當前還應該重視綜合交通運輸結構的優化，強化綜合交通網絡體系的建設和運行調度。

目前在鐵路運輸方面，存在“重客輕貨”的現象，鐵路貨運量連續三年下降10%。對于鋼鐵、煤炭、礦石等大宗物資的運輸一定要以鐵路為主、公路為輔，公路主要用以解決一二百公里末端運輸問題。要從礦產資源開發布局、運輸節點規劃、運力調配、鐵路貨運綜合服務等方面加以改進，推行大宗物質“公轉鐵”“鐵海聯運”，扭轉目前“公高鐵低”的現狀。需要呼吁的是，國家相關部門要轉變思維，制定有利于鐵路運輸、有利于鐵路吸引貨源、有利于污染減排、有利于降低物流成本的價格政策體系。

2014年歐盟發布的清潔交通運輸和節能指令，就明確指出鼓勵發展和投資鐵路和水運，而不是過度發展航空運輸和公路。《2017年工作方案》也強調了這一點，明確規定了天津港2017年7月份后不再接收公路運輸的煤炭。2016年天津港50%以上的煤都是公路運來的，大貨車日夜兼程、長途奔襲，造成北京—天津港高速公路沿線地區嚴重污染。集港疏港運輸應該讓鐵路發揮更大作用，推行鐵路進港、鐵海聯運，避免柴油大貨車使用過度。過度的公路貨物運輸不僅造成了嚴重空氣和噪聲振動污染，也給安全生產、交通暢通等方面帶來很大壓力。

在超大城市交通方面，首選是發展高效節能、近零排放的軌道交通，要逐步提高城市軌道交通的比例，做好城市交通方式之間的銜接。機動車減排要更多地采取經濟手段而非僅靠行政手段抑制過度使用，依靠公共交通有效解決城市通勤問題。

需要在繼續做好機動車污染減排的基礎上，充分發揮環保、發改、交通、鐵路、航空和機場、船運和港口等各個部門、企業協同作用，進一步做好交通運輸污染綜合減排的推進工作。

結構調整與布局調整相結合

《中國環境管理》：不少經濟學者指出京津冀目前的產業結構決定了其大氣污染形勢的嚴峻性，對此您怎么看？

周揚勝：環境治理與經濟發展息息相關，京津冀協同發展作為重大國家發展戰略，不可回避地要處理好兩者的關系?！按髿馐畻l”中就有調整優化產業結構，推動經濟轉型升級的措施?！?017年工作方案》再次強調了產業結構調整的重要性，把它作為七項主要任務之首，并且突出了對“小亂散污”企業的整治工作。

京津冀大氣污染治理需要結構調整與產業布局相結合，只講結構不講布局是不夠的。經濟學家李稻葵教授就指出，通過研究國際產業布局發現，重化工業通常都分布在沿海，而不是腹地。在京津冀產業布局規劃、能源發展規劃、交通規劃等頂層設計過程中，都要充分考慮布局問題。充分發揮戰略環評對空間布局的引導和約束作用，做好京津冀經濟布局調整。

從港口礦石上岸數據分析，“十二五”期間京津冀區域的鋼鐵產量（不是指產能）似乎沒有壓下來。作為經濟“晴雨表”的港口生產數據顯示，2016年京津冀四個港口（唐山、秦皇島、天津、黃驊）綜合吞吐量達12億噸，比2015年還增加了20%，說明生產活動在增加，再加上去年冬天氣候條件逆轉，發生嚴重空氣污染也就不難理解了。調整京津冀區域的經濟產業結構與布局任重而道遠。

做好標準制度頂層設計

《中國環境管理》：目前京津冀區域標準的執行情況如何？

周揚勝：國家標準是排放標準體系的最低要求，必須嚴格執行。這不僅是為了治污，也是為了防止任意降低標準犧牲環境進行不正當竟爭，是國家立法協調經濟與環境的基本理念。當前存在“重視制定、輕視執行”現象，制定要求嚴、執行打折扣，存在選擇部分行業執行、部分標準執行、部分項目執行，新建項目執行、現有污染源不執行等，與標準執行相關的排放監測、達標認定、執法監督等體系配合不夠、銜接不順暢，導致了超標運行不是個別現象。

現在已經開始正視這一問題，《“十三五”生態環境保護規劃》提出要全面推進工業企業達標排放。當然，規劃是為了突出工作重點強調工業企業污染源，其實所有標準適用的各類污染源都應當達標排放，這既是排污者的基本法律義務，也是環境管理的基本原則。

大氣污染物排放標準方面，環保部在自2011年以來新發布的重點行業國家大氣污染物排放標準中增設了特別排放限值的規定。特別排放限值雖然比國家標準一般限值要嚴格、達標成本高，但是無論是防止污染轉移還是削減區域排放總量，對于重點地區的重污染行業的嚴格治理是十分必要的。環保部通過公告明確了京津冀有關行業的新建企業（項目）要執行特別排放限值，而實際上京津冀區域鋼鐵、水泥、化工等的新建項目是屬于嚴格控制的、去產能的對象，關鍵還是推進現有企業執行特別排放限值。

《中國環境管理》：《京津冀協同發展生態環境保護規劃》中要求推進區域標準體系的統一建設，目前情況如何？

周揚勝：近年來，國家對于排放標準的制定十分重視，但是，如何構建一個以標準編碼、標準項目、標準制修訂時間為主要要素的區域標準體系表以及包含標準執行工作安排的標準體系，還需要做好頂層設計。據了解有關科研項目已經包含這樣課題研究。

關于區域排放標準管理有這樣幾件事情必須抓緊：做好各地標準的清理整頓工作，統一到最新的國家標準上來，寬于國家標準的地方標準必須及時廢止；明確京津冀及周邊各城市重點行業現有企業執行國家特別排放限值時間表，明確個別城市特色行業還空缺的專用標準的制定和執行時間表；梳理好國家標準一般限值、特別排放限值、地方標準之間的關系等，編制區域排放標準體系表，構建邏輯結構嚴密的、完備無縫銜接、協同一致的環保標準體系。

排放標準體系是治理污染、實施環境管理的基本工具，要推動依標治污、依法治污、工程治污，不應用過度的行政規范性文件沖淡污染源必須達標的基本理念，以免擾亂本來的法律和標準執行體系。行業的排放總量要依據排放標準核定，在此基礎上基于大氣環境容量提出城市、區域污染物排放總量削減要求，并科學分配到各污染源單位。對于行業企業，根據產能、產量、產時核算出排污的數量，通過排污許可證制度實現精細化管理。

另外，及時開展排放標準執行情況評估也是十分必要的。

盡快建立大氣污染源排放清單數據庫

《中國環境管理》：目前京津冀區域實現環境數據共享了嗎？

周揚勝：空氣中污染物濃度數據已經公開了，但排放數據體系的建設還很欠缺，這也不僅僅是京津冀區域的問題，全國都存在這個問題。每個城市的污染源常規數據體系都不是很健全，所以就要十年來一次污染源普查。2014年環保部曾經組織過包括京津冀在內的 15個城市的污染源排放清單編制試點，但未公布結果，也未形成長效機制。環境統計數據涉及大氣污染的只有二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等，而且統計口徑比較窄，像港口、農村散煤、機動車異地使用等未列入統計項目，既不對公眾公開，全國環保部門內部之間的數據共享也比較差。

應該盡快建立污染源排放清單數據庫，推動數據公開和數據共享，這樣才能制定出更有針對性的防治措施。此外，對于固定污染源的排污許可證管理也需要以污染源排放清單數據為基礎。美國環保局就很重視環境數據整合，內設專職機構“信息司”，不僅服務于環境科學決策，而且進行信息公開、服務社會，值得我們學習、借鑒。

完善京津冀大氣治理長效運行機制

《中國環境管理》：目前京津冀區域大氣污染防治工作主要是如何協調運行的？

周揚勝：京津冀及周邊地區大氣污染聯合防治協作小組成立于2013年年底，辦公室就設在北京市環保局，局內設機構綜合治理協調處代行辦公室工作。目前已經開了9次小組會議，發揮了很好的溝通協調指導作用。按照中央生態文明建設改革總體方案的要求，國家應該建立跨區域的環保機構，而不僅僅是協調機構，比如成立國務院京津冀大氣污染防治領導小組，辦公室可以設在環保部，也是體改選項。國家應先著力解決好京津冀區域大氣污染突出的問題。

要加快京津冀區域大氣污染治理立法進程。制定京津冀大氣污染防治條例，明確環境目標，同時把好的做法固定下來，不因政府領導變更而任意變化。像韓國就出臺了《首都圈大氣污染防治特別法》，1995年國務院頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》是我國流域治污立法的先例，可惜這一條例執行得并不算好。區域立法要緊緊圍繞大氣環境質量達標和改善，提出年限要求，同時從技術路徑、協作機制、投入保障等方面進行規范。

概括地說，京津冀大氣污染聯合治理，就是“專業治理”+“依法治理”，專業治理是解決路徑、技術路線、成本最小化問題，依法治理是解決各方利益博弈、經濟社會與環境協調問題。當前，應著力突破體制、投入、立法障礙，發揮國家部門和區域各個地方的兩個積極性，強化區域聯合治污的有效性和協同性。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.017