環境污染第三方治理的保障機制

文 劉瀚斌

我國的第三方治理市場還處于起步階段，其保障機制構建重點包括：讓政府積極發揮管理職能，讓企業發揮主觀能動性，讓社會發揮公眾參與作用。

為了加快推進環境污染第三方治理，環保部于今年8月發布了《關于推進環境污染第三方治理的實施意見》，從權責明晰、治理模式、政府職能、日常監管等多方面進行了較詳細的規定，特別強調了第三方治理的專業性和技術性，可以說正式開啟了我國環境污染第三方治理的市場。

事實上，我國的環境污染治理，長期以來遵循的是“自上而下”的單向管理模式，即由環保主管部門制定工作計劃，提供業務指導，進行日常監管，在政府、企業的關系中缺乏溝通的潤滑劑或緩沖劑，缺乏解決專業問題的專業團隊。相較之下，在發達國家的環境污染治理中，第三方治理比重已占比45%～50%，我國的第三方治理市場還處于起步階段。正是這種背景，我國環境污染方面的第三方治理需求顯得尤為迫切，這也符合十八大提出的“推進國家治理能力的現代化”要求，讓市場運作的還給市場。

但在以往的第三方治污實踐中，由于責任不明晰、地方政府定位不清、法治環境缺失、行業標準匱乏等原因，導致合同毀約、低價中標、服務質量低下等現象出現。如果說前述原因是由于市場起步不規范造成的，那么目前環境治理企業本身的主動性和積極性也令人堪憂。第一，部分核心技術、關鍵設備部件依賴于進口，特別是水污染治理的一些高級工藝過度依靠國外裝備才能完成，這種技術發展方面的障礙是制約我國環境污染第三方治理的瓶頸。第二，由于國內對大氣、水、土壤、植被等環境要素、生態要素缺乏審計，直接造成無法判斷污染物的排放價格，而“價格”是對環境價值的最顯著體現，這是激勵第三方企業不斷創新的直接動力。第三，由于我國東中西地區經濟發展程度不同，部分發達地區已進入后工業化時期，對于生態環境良好的渴求更大，這部分地區對于第三方環境治理需求也更多，相反欠發達地區如西部農村地區、老工業園區等對環境污染治理重視不夠，進一步拉大了第三方治理的區域差距。第四，如何平衡“政府—企業—市場”的關系，考驗著各級政府的執政智慧。

從《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》可以看出，作為第三方治理的企業至少可以從“委托企業的環境績效和所形成的排污交易中獲益”，這兩部分利潤是刺激第三方治理企業進行技術和運營創新的動力，可以說《實施意見》已經能夠保證企業“有利可圖”，但欲使該市場蓬勃并持久發展，更應該在市場的起步、成長時段給予充分細致的保障機制。其構建重點包括，既能積極發揮政府職能推動市場發展，又能合理把握政府管理邊界，不影響企業主體的主觀能動性；既要明晰污染主體和第三方治理企業的權責利，又要科學發揮治理中公眾參與的作用。基于以上側重邏輯，不妨從以下角度設計保障機制：

第一，環保行政主管部門應實行更嚴格的日常監管機制。作為“外部性”較強的環境污染問題，企業主體往往會趨利避害，一旦日常監管不嚴格，污染企業就會做“表面文章”，不委托第三方治理而自身“蜻蜓點水”。通過制定落實常態化監管制度，能夠及時了解企業的排污狀況，從而倒逼出企業購買環保服務的積極性，帶動第三方治理市場的形成。

第二，構建自然資源審計和排污權市場的聯動機制。以往生態環境遭受嚴重破壞的一個很重要的原因就在于未對“資源環境要素”進行定價，這使得污染企業、主管政府對“發展”這一概念的認識停留在“GDP”的增長。波金斯等人提出“增長是有極限的，特別是依賴于某些耗盡自然資源、破壞環境政策而取得的”。新的“發展觀”是將自然資源和環境要素納入生產要素之中，從而使得以往被忽視的環境要素有了“價格”。為了使第三方市場不斷發展成熟，首先就要對各企業主體所在區域的環境容量、資源容量進行計算，從而確定各資源環境的使用權，如果排污企業分配容量用完，需要在排污權市場中進行交易獲取額外的指標，而幫助企業減少排污量而能夠在排污權市場上出售指標的第三方治理企業，可以從中獲取更多收益，這是刺激第三方治理市場不斷成長的又一項制度保障。

第三，大力推行綠色金融。自2016年中國在任G20主席國期間，大力倡導綠色金融以來，國內綠色金融領域強勢發展，浙江、廣東、貴州、江西、新疆五省區已相繼啟動綠色金融改革創新，其中一項重要方向就是激勵環保產品和服務不斷創新。通過實施綠色信貸優惠政策，幫助環境污染第三方治理企業籌集資金，解決環保工程收益周期長的缺陷；成立政府產業引導基金，培育第三方治理企業的發展壯大，特別對一些研發能力較強的中小企業，更應設立專項基金大力扶持。

第四，實現全過程的環境信息公開。公開企業環境信息，既可以使排污主體面臨污染壓力，也使公眾對企業進行監督，在全社會綠色生活意識逐漸加強的今天，信息公開能夠迫使企業更加注重自身的工藝、產品、相關服務的“綠色化”水平，這使得第三方治理有更大的市場。另外，治理效果信息也應對公眾公開，這樣便于對治理成績進行打分，通過“排污企業”與“第三方治理企業”的雙重信息公開，使整個治理過程置于透明的社會關注中，從而改進排污企業的環境行為，改善環境質量。應該承認，通過信息公開能對環境污染第三方治理市場的準入規則、市場競爭的充分性、合同履約的程度等多方面都有更大的正面促進作用。

第五，構建公眾參與的新模式。公眾既是環境污染的受害者，更是環境治理的參與者，正是這種雙重身份使得公眾對環保工作具有天然的支持性，因此在監督排污企業的環境行為、參與區域環境質量標準、環境損害公益訴訟等方面應發揮公眾更大作用。第三方治理企業應將公眾納入治理團隊，包括專家和當地居民，最大范圍覆蓋利益訴求，使得治理目標滿足公眾需求，這有助于形成治理品牌，真正變為以“改善環境質量”為核心的治理企業，獲取公眾口碑。

第六，分門別類地建立案例庫，形成良性的范例推廣途徑。事實上，在過去五年，各地已陸續出現了一批第三方治理的典型案例，如在廢水治理、工業固廢治理、土壤修復領域，特別是在工業園區直接采用BOT等模式，并按環境績效付費。2016年，中央針對環保領域明確提出“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”，也提倡在生態環保、公用事業等領域推廣PPP型的治理模式，已經形成了系統化、模塊化、高效化的案例。在《實施意見》發布后，地方政府應及時梳理歸納已有的治理案例，將其要點進行歸納，形成可復制的操作手冊，供下一批企業參考以形成良性循環，形成符合地方環境治理特點的第三方治理集團。