應急志愿者隊伍建設與管理初探

吳 敏，邱 晨，潘 鑫，陳志剛

應急志愿者隊伍建設與管理初探

吳 敏1，2，邱 晨1，2，潘 鑫1，2，陳志剛1，2

（

） 突發事件（emergency）；志愿者（volunteer）

隨著我國城市化建設步伐的不斷加快，積極應對突發事件，加強社會防災救災能力也愈加重要。在政府專業救援力量有限的情況下，組織應急志愿者隊伍開展自救互救，是減輕突發事件所造成人員傷亡和財產損失的最有效途徑[1]。廣大志愿者本著“團結友愛、助人為樂、見義勇為、無私奉獻”的精神，自愿利用業余時間、自身所掌握的技能等資源，為居民、公益事業提供幫助或服務。但是，目前組織應急救援志愿者隊伍的工作還相對滯后，是一個亟待解決的問題。

1 志愿者參與應急救援的重要性及主要問題

我國《突發事件應對法》規定，政府是應對突發事件的責任主體；公眾既是突發事件的受害者，更是應對突發事件的重要力量。大力宣傳普及應急知識、增強公眾的公共安全和社會責任意識，完善社會應急準備，提高公眾防災避險技能，對保障公眾的生命財產安全至關重要，對及時控制突發事件、有效減少突發事件帶來的危害意義重大。災難發生時，特別是重特大災難救援的早期，有限的救援人員只能做一些簡單的醫療急救處理，發揮分診和轉診的作用，難以展開更有效的醫療救援工作。而應急志愿者大量涌現靈活應對，滿足災區受害者多樣化的需求，其活動是絕對必要的，也發揮了不可替代的作用。應急工作的有序、有效開展，依靠應急志愿者人數眾多，多元組合，行動迅速，積極主動，反應靈活的特性。

志愿者參與應急救援存在的主要問題：（1）組織化程度低，對志愿者參與應急救援缺乏有效的組織管理，大量志愿者無序涌入災區現場不利于應急救援，也不利于保護志愿者自身的安全；（2）專業化程度低，志愿者技能參差不齊，甚至可能不會或不熟練使用基本的急救技能；（3）可持續潛力低，志愿者參與應急救援缺乏法律保障[2]。應急志愿者來自各行各業及不同領域，包括當地居民、媒體、醫師、護士、學生（包括醫學院校的學生）、社會組織等，只有對以上有限的各類救援力量做到統一協調、有序進入，才能提高應急救援的效果和效率。因此，為保證搶救效率，必須加強各方力量的調配和協調，有統一的組織，并明確分工。

2 德國、美國專業化應急志愿者管理經驗

德國的應急救援志愿者掌握了專業化的應急救援知識和技能，其不僅訓練有素，技術裝備精良，且隊伍龐大，已經形成一個分布廣泛、人數眾多、涵蓋各行各業、隸屬于不同組織的應急救援志愿者隊伍，如技術救援署、消防局、紅十字組織、教會組織等。平時志愿者們在各自工作崗位工作，遇突發災害事件迅速集結，參與災害緊急處置和救援，已成為德國應急救援體系的中堅力量[3]。美國的志愿者隊伍在“9·11”事件發生后得到飛速發展，組織達106個，18歲以上成年人參加志愿者服務的大約占該年齡段總人口的50%[4]。從以上這些國家中的經驗不難發現，重視志愿者隊伍的建設，有健全的法律法規支撐，能夠最大限度統一調配、合理分配應急志愿者資源；而且注重應急志愿者的招募和激勵力度，培養了大量的后備人才。這些也是我國專業化應急志愿者管理的目標。

3 我國應急志愿者建設與管理

3.1 建立政府引導下的應急管理體系 國家需要發展一個結構化的涉及所有部門的綜合應急管理體系，其中包括對人的管理。（1）法制建設。我國也有必要通過國家立法方式，確立志愿服務的領導體制和工作運行機制，明確責任分工，整合社會力量，提高志愿服務的制度化、規范化和科學化水平。可借鑒美國志愿者參與應急管理的執照、認證和許可制度，對參與跨區應急救援的志愿者和非政府組織實行認證和許可制度，促進我國公民與非政府組織有序跨區參與應急救援。（2）機構設立與管理。以政府管理為主導，以統一的應急管理指揮機構為依托，建立專業志愿者隊伍管理機構，同時設立專門的機構對志愿者進行系統的應急救援專業知識和技能的培訓。（3）經費支撐與保險。志愿者提供服務是無償或低償的，但志愿服務工作本身卻需要足夠的經費支持。目前，應多管齊下，構建財政經費、捐贈資金共同組成的經費保障體系，明確將志愿服務經費納入各級政府的財政預算。保險制度能夠有效保障志愿者、志愿服務組織和志愿服務對象三方的利益，解除志愿者的后顧之憂。積極探索建立全國性的志愿服務保險制度，為志愿者提供基本保費，使公共責任保險和人身意外傷害保險得到全覆蓋，為志愿者的服務工作開展和人身安全提供必要保障。

3.2 加強志愿者隊伍自身建設 可由志愿組織專門編制相關手冊對自發志愿者參與應急救災活動的行動進行指導。因為當重大災害發生時，政府、社會和公民單方面力量都顯得單薄不足，只有將多方力量聯合起來，才能最有效地開展防災減災工作，盡可能地減少災害給人類社會帶來的損失[5]。一方面可成立醫療預備隊，利用其隊員的能力，及時有效地對災難應急反應；另一方面可設定培訓計劃和培訓課程，培訓有意愿的潛在志愿者。同時，志愿者組織建立支持性策略和方法，以滿足應急環境和條件下的志愿者需求。第一種策略是工具性支持，包括安全支持、心理和情感支持、身體上的支持；第二類策略集中在溝通和領導能力，包括招聘和篩選技術、創造積極的團隊動力、任命有效的團隊領導、確保清晰一致的與現場通信方式。只有通過有效管理使得每一個志愿者的作用得到充分發揮，形成合力，才能更好地為災害救援服務。

3.3 加強相關的理論研究 大規模自然災害如地震將損毀醫院、診所和其他基礎設施，許多衛生和社會服務人員也將遭受滅頂之災[6]。文獻[7]表明，自愿參與大規模突發事件和自然災害救援的醫療衛生人員源于各種各樣的原因，包括現場角色不清楚、團隊和組織之間狀態混亂、缺乏足夠的安全協議、培訓和心理支持，通常會感到難以有效地應對；志愿者們除了需要在物資匱乏的條件下進行緊急醫療服務，同時還要面對搖搖欲墜的基礎設施和極端高熱等惡劣條件；災難的破壞是巨大的，志愿者更易產生創傷后應激障礙。這就要求志愿者擁有從身體到心理俱佳的適應能力。因此，需采用一定的研究方法制訂一個能夠符合志愿者隊伍要求的支持計劃，在災害中對志愿者進行有效地引導，確保志愿者不處于身體、情感、心理等的健康風險中。

3.4 我國應急志愿者工作的嘗試 目前，我國的應急志愿者工作主要是以政府為主導。以北京為例，北京市設立市應急志愿者服務總隊（以下簡稱服務總隊），是北京市志愿者聯合會的一級志愿者組織，各專項應急指揮部辦公室和相關單位設立專業應急志愿者服務隊，各區縣設立本行政區域應急志愿者服務隊。專項和區縣的應急志愿者服務隊是服務總隊的成員單位。而且，北京應急網于2016-01-27在其網站中頒布了由北京市志愿者服務指導中心編撰的《北京注冊應急志愿者通用培訓基礎教程》的電子稿，教程包括《北京應急工作概述》 《志愿者與志愿服務》 《突發事件與應急知識》 《應急救護》四部分，以期志愿者在接受培訓后，能夠參與常態/災難/應急事件發生后所需的應急志愿者服務。其中常態服務包括科普宣教、培訓演練、隱患排查等內容；應對突發事件的服務包括現場信息報告、先期處置、協同救援、災后服務等內容。

總之，應急志愿者是災難應急服務體系中的重要內容之一。只有不斷弘揚志愿精神，完善應急志愿者的培訓與管理，保障志愿者自身安全，才能促進我國應急志愿者隊伍朝著團結、專業、有效的目標健康發展。

[1]Rivera J D, Wood Z D. Disaster relief volunteerism: evaluating cities' planning for the usage and management of spontaneous volunteers [J]. J Emerg Manag, 2016, 14（2）: 127-138. DOI: 10.5055/jem.2016.0279.

[2]宋勁松．歐洲國家志愿者參與應急管理的經驗研究[J].四川行政學院學報，2011，13(1)：32-36．DOI:10.3969/j.issn.1008-6323.2011.01.007.

[3]昌業云. 德國專業化應急救援志愿者隊伍建設經驗及其借鑒[J]. 中國應急管理，2010，（8）:48-52.

[4]董謝平，沈錄峰. 國內外災害醫學救援現狀分析[J].臨床急診雜志，2010，11（4）: 207-209. DOI:10.3969/ j.issn.1009-5918.2010.04.005.

[5]胡滌非. 非營利組織應急救災知識培訓需求研究——基于部分省市的調查分析[J].中國應急管理，2013，7（5）: 10-17.

[6]Fahim C, O'Sullivan T L, Lane D. Support needs for canadian health providers responding to disaster: new insights from a grounded theory approach[J]. PLoS Curr, 2015, 7（1）：7. DOI: 10.1371/currents.dis.79dc64efd8e2a f3488a126afa464c5d7.

[7]O'Sullivan T L, Dow D, Turner M C,et al. Disaster and emergency management: Canadian nurses' perceptions of preparedness on hospital front lines [J]. Prehosp Disaster Med, 2008, 23（3）: S11-S18.

（2016-03-09收稿2016-11-24修回）

（本文編輯 張亞麗）

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10.13919/j.issn.2095-6274.2017.06.014

1.212003，鎮江市急救中心院前急救科；2.212003 鎮江，江蘇大學醫學院災難與急救醫學系

陳志剛，E-mail：cxc_2002@139.com