取消特種設備使用許可 強化事中事后保障安全

張有斐

（江蘇省揚中市市場監督管理局 鎮江 212200）

取消特種設備使用許可 強化事中事后保障安全

張有斐

（江蘇省揚中市市場監督管理局 鎮江 212200）

特種設備事故85%左右發生在使用環節，無疑是質監部門監管的重點和關鍵，基層監管的主要工作是在特種設備使用監管。隨著社會經濟的高速發展，特種設備數量激增，基層監管力量嚴重不足，“人機矛盾”突出，縣級局一般監管人員只有2-3人，而其中有1/3到1/2的精力花費在特種設備使用許可（注冊登記）上。筆者認為，這浪費了寶貴的行政資源，其保障安全的作用又很有限，可以取消此項行政許可，用加強技術檢查、監督抽查、嚴格執法、嚴肅事故查處等事中事后監管措施確保特種設備安全運行。

安全生產 特種設備 行政許可 改革

特種設備是社會生產和生活中廣泛使用的具有較大潛在危險性的裝備設施，直接關系生產安全和公共安全，一旦發生事故，將嚴重影響社會生產生活秩序。經過60年的發展，我國形成了覆蓋8大類特種設備，涵蓋設計、制造、安裝、改造、修理、經營、使用和檢驗等8個環節的全過程安全監管制度，對特種設備實施嚴格的安全監管。隨著經濟社會的高速發展，特種設備使用數量劇增，而安全監管力量與設備快速增長的客觀需要嚴重不適應。必須加快推進安全監管體制改革，創新監管方式和工作機制，使之更加科學、更加合理、更為有效，為經濟社會發展提供保障。

1 基本情況

我國現有特種設備使用數量高達1100萬臺（套），還不包括氣瓶和壓力管道。萬臺設備死亡人數從2010年的0．67下降到2015年的0．36，但與工業發達國家相比，事故率仍然較高，重特大事故仍有發生，安全形勢依然嚴峻[1]。全國特種設備數量從2011年到2015年底增長了69．86%，年均增長13．97%，遠高于GDP的增速。江蘇省揚中市是特種設備使用數量較少的縣級市，2015年底設備數量也達6507臺套，較2011年初增長了89．3%，年均增長17．86%。

特種設備使用環節是質監（市場監管）部門監管的重點和關鍵（85%左右的事故發生在使用環節），基層監管部門的主要職責是注冊登記、日常監督檢查、作業人員資格許可、高能耗設備的節能監督、安全宣傳、應急管理、事故調查處理等。特種設備注冊登記是重要的行政許可制度，也是基層監管部門的主要工作之一，其為保障特種設備安全狀況持續好轉發揮了積極作用。隨著社會經濟的高速發展，特種設備數量激增，以揚中市為例，2011年到2015年，每年特種設備使用許可數量最多的達912臺，最少的也有449臺，而縣級局一般安全監察人員只有2～3人。雖然基層成立市場監管局，但專職的安全監察員必須要有1/3到1/2的精力花費在特種設備使用注冊登記上。

2 使用許可制度的弊端

一是行政資源浪費嚴重。1982年，我國開展特種設備普查，摸清底數，全面建立使用登記制度是非常必要的手段，但當時每年的設備使用許可數量僅是現在的幾十分之一。目前，基層監管面臨新設備增長快，在用設備監管任務重，事故問責風險大等情形[2]，基層安全監察人員需要用將近一半的精力實施特種設備使用行政許可，浪費了寶貴的行政資源，削弱了使用環節日常監督管理，其保障安全的作用又很有限，得不償失。以揚中市為例，每名安全監察人員要監管3200多臺設備（發達地區高達8000臺左右），造成“人機矛盾”突出，要實施有效監管必須從每年700臺左右的行政許可工作中解脫出來。

二是把關效果不佳。特種設備注冊登記不可能也不必要到現場進行實質性核查，而且其使用是動態的，保障安全的把關作用不大。同時，注冊登記時進行的資料審查、數據錄入等工作與檢驗機構的工作重復，絕大多數是無效勞動。

三是市場主體活力不足。經過開工告知、報檢、監檢等手續后，特種設備使用前或使用后30日內還要到質監部門注冊登記，耗費了使用單位大量的時間和精力，阻礙了創業創新，束縛了市場主體的活力[3]，也不利于安全主體責任的落實，甚至有的使用單位錯誤地認為通過使用許可后發生事故責任是監管部門的。

四是不符合公共安全管理的發展趨勢。現在的“全過程安全監察”制度的理論基礎是事故致因理論，而新公共管理理論則強調政府部門的效率更高，處理更靈活，把一些公共管理職能讓渡給社會組織，緩解市場失靈和政府失靈的問題。因此，完全可以針對設備特點和環節具體情況調整許可制度。一些發達國家政府只負責立法、授權、監督，具體許可和檢驗工作授權給技術機構，如，英國僅對從事特種設備監督檢驗的公告機構（NB）實施許可，德國僅對管道使用許可，日本僅對使用設備的合格證和人員資質檢查。

3 對策措施

一是取消使用許可。特種設備使用注冊登記是能夠采用事中事后監督等其他行政管理方式解決的[4]。可以將其改為檢驗登記，有利于突出和落實設備使用單位的主體責任，在使用單位報檢的基礎上，由檢驗單位依法實施特種設備安裝監督檢驗（依據法規需要的設備）或運行前檢驗（不需要安裝監檢的設備）后，將設備原始數據、使用條件等錄入檢驗信息系統，并與監察信息系統互聯互通。這樣，減少了使用許可程序，由于有運行前檢驗（含安裝監檢），取消使用許可帶來的監管風險是完全可控的。要強化檢驗監督，對使用未經運行前檢驗（含安裝監檢）特種設備的行為依據使用未經檢驗合格設備予以處罰，檢驗機構可采用政府購買服務的方式確定，主要是依據檢驗和服務質量確定，一個地區一類設備只能由一個單位承擔，確保法定檢驗的有序競爭。特種設備在經檢驗合格后即可在定期檢驗有效期內合法使用。

二是完善法律法規。要修訂完善法律法規、安全技術規范和標準體系，進一步明晰生產、使用、經營、檢驗檢測單位和監管部門的責任；明確第一責任人和政府監管人員的責任界限；對不需要安裝監檢的設備、移動式設備，要制定運行前檢驗的安全技術規范和標準，著重檢查設備的合法性、人員資質、使用條件、安全附件（設施）等情況；要增加對非法制造不合格設備等嚴重違法行為追究刑事責任的條款；明確委托、授權部分許可和監督檢查給有條件的社會組織，解決政府監管過寬、過細、過度的問題；安全技術規范應以基本安全要求和管理要求為重點，用標準規定具體實現方式和技術方法，解決規范的規定過細、剛性過強、無法及時更新的問題。

三是強化技術檢查。在各級設立公益類的技術檢查機構（應為全額撥款的事業單位），特別是在縣（市）級也應設置，因為基層是重點、使用環節是關鍵。技術檢查機構主要提供行政許可和監督檢查相關的技術性服務，重點抽查特種設備實際使用過程中的安全技術狀況，定期檢驗質量抽查，事故調查分析與應急處置，風險監測等安全監察的技術支撐工作，一般不從事經營性檢驗業務[5]。應把熟悉法律法規、業務全面精湛、責任心較強的檢驗人員留在技術檢查機構，要建立技術檢查機構人員收入與當地經濟發展相適應、與當地檢驗單位人員收入相匹配的績效工資增長機制，以保持其隊伍的穩定。同時，可以參考國外模式，由公益類事業單位以出資人的身份設立公益類國有企業，將檢驗和其它經營類業務剝離至公益類國有企業，把控公益類國有企業的發展方向，特別是督促其完成沒有收益或收益較少的安全監管任務，實現兩者業務上的良性互動。

四是嚴格督查執法。要不斷完善安全生產綜合監管與特種設備專業監管相結合、專業監管與分局基層監管相結合的工作機制[6]。推動建立特種設備安全多元共治、重大隱患掛牌督辦和公告制度，加大各級地方政府（含鄉鎮）工作目標考核力度，充分發揮相關部門的聯合監管作用。要努力實現從監管設備為主向監督企業為主轉變，推進企業落實安全主體責任，專業監管（安全監察機構）重點是檢查企業規章制度及其執行、隱患排查治理、應急處置措施、作業人員持證、設備的合法性（含定期檢驗）等情況，發現違規行為和發生事故嚴格依據法律法規處理，根據風險評估情況組織專項整治，解決突出問題，預防區域性、系統性事故風險。

五是發揮分局作用。市場監管體制改革后，基層分局為緩解特種設備安全監管的“人機矛盾”起到了一定的作用，但是，分局人員的專業結構、年齡層次、工作經歷、任務繁雜等現況，很難在三到五年內承擔特種設備安全監察的職責。可以利用分局地段清、人頭熟的優勢，通過短期培訓，讓其主要負責管理（程序）類隱患排查治理、技術類隱患跟蹤督辦、協助監督檢查、查處違規行為等工作，以減少安全監察機構的大量事務性工作，解決特種設備使用環節安全監管中存在的突出問題。

4 結論

綜上所述，取消特種設備使用登記許可是必要的、也是可行的。在全面深化改革的今天，已經具備了取消特種設備使用許可改革的政策基礎和外部環境。檢驗機構的發展和信息化技術的進步也為取消許可提供了技術支撐和后續保障。我們應該深化行政審批制度改革，貫徹中央簡政放權、放管結合的改革精神，下決心以取消使用登記為先導，推進特種設備使用環節的安全監管綜合改革，加強事中事后監管，為促進供給側改革、增強經濟主體活力作出貢獻。

[1] 質檢總局關于2015年全國特種設備安全狀況情況的通報[Z].

[2] 楊恒春，張有斐．增強特種設備安全監察有效性的思考[J]．江蘇安全生產， 2009，(10)：41-42

[3] 符棟良．特種設備使用與監管的博弈分析[J]．化工裝備技術，2013，34(2)：57-60.

[4] 席濤．市場失靈與《行政許可法》 —— 《行政許可法》的法律經濟學分析[J]．比較法研究，2014，(3)：50-67.

[5] 質檢總局關于印發《特種設備安全監管改革頂層設計方案》的通知（國質檢特[2016]91號）[Z]

[6] 張立文，肖傳冰．淺議特種設備使用環節分類監管[J]．品牌與標準化，2011，(12)：79-80.

Cancelling the Usage Permit of Special Equipment
Strengthening in the Courts and Afterwards Safety Guarantee

Zhang youfei
(Market supervision administration of Yangzhong City, Jiangsu Province Zhenjiang 212200)

About 85% accident of special equipment occurred during the usage, which is undoubtedly the key of the quality supervision departments of supervision. The main work of grass-roots supervision is to use supervision in special equipment. With the rapid development of social economy, the number of special equipment is increasing, grassroots regulatory power is in shortage, "man-machine” contradiction becomes prominent, county bureau of the general supervision has only 2-3 people, of which 1/3 to 1/2 is working on special equipment license (Registration). The author believes that this waste administrative resources, its security role is very limited. It is suggested to cancel the administrative licensing, strengthen inspection, supervision and inspection, strict law enforcement, serious accident investigation and other things in the post regulatory measures to ensure the safe operation of special equipment.

Safety in production Special equipment Administrative licensing Reform

X924．1

B

1673-257X（2017）03-0061-03

10．3969/j．issn．1673-257X．2017．03．011

張有斐(1965～)，男，本科，局長，工程師，從事特種設備安全監察工作。

2016-10-25）