論涉大氣污染源企業的法律風險與應對策略

范大平，胡偉偉

（安徽深藍律師事務所，安徽 蕪湖 241000）

論涉大氣污染源企業的法律風險與應對策略

范大平，胡偉偉

（安徽深藍律師事務所，安徽 蕪湖 241000）

隨著我國法律制度的不斷完善，以及公眾對大氣質量和環境污染問題的日益關注，對涉大氣污染源企業的法律監管和社會監督也愈發嚴格。國家對大氣污染企業查處的力度明顯增加。涉大氣污染源企業面臨環境污染侵權民事賠償、行政處罰、刑事犯罪等風險。企業作為市場主體，想要在競爭愈來愈激烈的市場中立于不敗之地，就要正視自身所面臨的法律風險，建立完善的法律風險防控體系，嚴格遵守法律的規定，利用法律和政策為企業服務。

大氣污染；企業法律風險；應對策略

1 涉大氣污染源企業面臨的新形勢

1.1 大氣污染防治的法律機制日甄完善

大氣污染問題已經成為今后一個時期制約我國國民經濟發展的重大問題。因為嚴重的大氣污染問題，我國對境外投資者的吸引力日趨下滑，也導致入境游客數量下滑。此外，日趨嚴峻的大氣污染問題，也極大影響了居民的日常生活。因此，國家正從法律層面下決心治理大氣污染問題。

2013年9月，國務院制定和發布了《大氣污染防治行動計劃》，明確了改善大氣質量指標：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域細微顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細微顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。2015年1月1日修訂后的《中華人民共和國環境保護法》正式實施。2015年8月29日，《中華人民共和國大氣污染防治法》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議修訂通過。修訂后的《大氣污染防治法》加強了對大氣污染防治的監督管理，明確規定了不同大氣污染源防治的具體措施，明確規定由國

家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調區域內大氣污染防治工作，對大氣污染防治工作實施統一規劃、統一標準，協同控制目標。2016年5月25日，最高人民法院發布了《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》，明確要求依法審理大氣污染防治相關案件，切實維護人民群眾的環境權益。

早在《大氣污染防治法》修訂之前，我國部分地區已經在探索和實踐大氣污染聯防聯控機制，逐步完善了部門之間、區域之間的大氣污染聯防聯控機制。各省市相繼制訂了《大氣污染防治條例》等地方性法規，為區域聯防聯控機制提供了地方立法保障，環境保護部也正在編制大氣污染源清單，為大氣污染防治提供科學技術支持。

1.2 公眾對大氣污染防治的參與度提高

2011年10月，嚴重的灰霾天氣在北京頻發，美國大使館公布的PM2.5數據被廣泛關注，大氣環境化學專業術語PM2.5進入公眾視野，其危害逐漸為公眾熟知，媒體、學者和普通民眾都呼吁環保部門公布監測結果。隨著公眾呼聲的增強, 政府部門做出了積極回應。環境保護部公布了《環境空氣質量標準》（二次修訂稿），舉辦記者發布會，直面公眾質疑的問題，并在2011年底的環境保護工作大會上公布了監測時間表。2012年1月21日，北京市官方首次發布PM2.5監測數據，廣州、南京等地也相繼發布了PM2.5監測數據。公眾參與推動了PM2.5的環境管理進程，對大氣污染防治具有積極意義，得到政府和諸多學者的一致認同。

此后，全國多地在有關大氣污染防治地方立法時都開辟渠道，廣泛吸收公眾參與立法。2013年8月，北京市人大三次召開座談會，就《北京市大氣污染防治條例（草案）》征集環保組織、專家、市民、企業的意見。2014年1月22日《北京市大氣污染防治條例》正式通過并發布，該條例明確規定了，防治大氣污染應當建立健全政府主導、區域聯動、單位施治、全民參與、社會監督的工作機制。

2014年8月13日，環境保護部發布《“同呼吸 共奮斗”公民行為準則》，倡導公眾參與大氣污染防治。2015年7月13日，環境保護部頒布了《環境保護公眾參與辦法》，為保障公眾獲取環境信息掃清了障礙，明確了公眾參與和監督環境保護的權利，暢通了公眾參與的渠道。公眾參與大氣污染防治已經成為各界的共識。

1.3 國家對大氣污染企業查處力度明顯增加

隨著大氣污染程度的加劇，全國各地加強了對大氣污染企業的查處力度。2014年3月19日至4月3日，陜西省環境保護廳組織環境執法人員對關中地區6市2區的85家大氣工業污染源企業的污染治理設施運行情況、環評“三同時”執行情況、落實產業政策及淘汰落后產能等情況進行了檢查，檢查發現62家企業存在環境違法問題，占檢查總數的73%[1]。 2015年11月8日至10日，遼寧重污染期間對重點大氣污染排放企業落實限產停產措施，其中限產127家（次）、停產65家（次），落實24小時駐場監察127家（次），共查處涉氣環境違法企業53家57起，擬立案處罰38起。原因多為超標排放大氣污染物，占比超五成[2]。

修訂后的《大氣污染防治法》規定了企業事業單位大氣污染防治的主體責任有20多處，對環境違法行為的處罰力度明顯加大，對部分違法行為取消“造成大氣污染事故環保罰款50萬元上限額度”，變為按貨值金額倍數計罰。

2 新形勢下，涉大氣污染源企業的法律風險

“企業法律風險”這一用語第一次被正式提出是在2004年6月1日實施的《國有企業法律顧問管理辦法》中。企業法律風險，確切地說，亦可稱為法律性風險，是指企業預期與未來實際結果發生差異而導致企業必須承擔法律責任，并因此給企業造成損失的可能性[3]。企業經營過程中不可避免地存在著諸如合同違約等法律風險。涉大氣污染源企業相較于一般企業，面臨的法律風險既有一般共同性也有其特殊性，這里主要指涉大氣污染源企業區別于一般企業的法律風險。

2.1 環境污染侵權民事賠償風險

《中華人民共和國侵權責任法》第六十六條規定：“因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。”第六十八條規定:“因第三人的過錯污染環境造成損害的，被侵權人可以向污染者請求賠償，也可以向第三人請求賠償。污染者賠償后，有權向第三人追償。”我國法律對環境侵權的認定采用的是無過錯責任原則，企業的過失導致環境侵權必然由涉事企業承擔責任，企業沒有過失但客觀上因環境侵權造成他人損害的也可能承擔責任，第三者侵權導致的間接環境侵權，也可有相關企業承擔責任。《國家環境保護局關于確定環境污染損害賠償責任問題的復函》（（1991）環法函字第104號）十分明確地指出：“承擔污染賠償責任的法定條件，就是排污單位造成環境污染危害，并使其他單位或者個人遭受損失。現有法律法規并未將有無過錯以及污染物的排放是否超過標準，作為確定排污單位是否承擔賠償責任的條件。”涉大氣污染源企業自身的特殊性以及我國法律對受害（損）人權益的保護，就決定了涉大氣污染源企業的民事賠償風險要高于一般企業。

2.2 行政處罰風險

修訂后的《大氣污染防治法》對違反法律規定造成大氣污染的處罰做了細節化規定，共有12種處罰種類，基本覆蓋了涉及到的絕大部分大氣污染違法行為。此外，《大氣污染防治法》中多個條款都規定了有權機關可以責令涉事企業停產、停業或者關閉。涉大氣污染源企業在實施了違反《大氣污染防治法》的行為后，不僅面臨的是巨額的罰款，嚴重的會被責令停產、停業，甚至是關閉。而企業的停產、停業也將造成企業陷于合同違約的風險，企業將會承擔違約金、賠償金以及訴訟費等一系列財產損失。

2.3 刑事犯罪風險

2015年4月，邢臺市橋東區法院對建滔（河北）焦化有限公司大氣污染案作出一審判決，判決建滔（河北）焦化有限公司污染環境罪，判處罰金245萬元（含行政處罰145萬元）；判決5名直接責任人污染環境罪，分別判處單處罰金兩萬元、有期徒刑一年不等的刑罰，這成為我國首例涉大氣污染環境的刑事案件。法院審理查明，2014年3月，建滔（河北）焦化有限公司發現二期生化處理站的生化池出現活性污泥死亡的現象，導致不能達標處理蒸氨廢水。該公司總經理以及相關負責人發現這一情況后，為逃避環保部門的監管，捏造達標的虛假水質檢測表，并將未達標處理的蒸氨廢水用于熄焦塔補水，導致蒸氨廢水中的有毒物質揮發酚被直接排入大氣，經環保部門檢測，熄焦塔補水中的有毒物質揮發酚超出國家規定標準137倍，嚴重污染了環境。

污染環境罪是最高人民法院、最高人民檢察院對《中華人民共和國刑法修正案（八）》（以下簡稱《修正案八》）罪名做出的補充規定，取消了原“重大環境污染事故罪”罪名，改為“污染環境罪”。該罪具體的內容包括“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”污染環境罪的成立并不要求造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果，只要是嚴重污染環境就可成立此罪。

2014年9月，河北省環保廳、省公安廳和省檢察院聯合印發《關于辦理環境污染犯罪案件的若干規定（試行）》，規定了三部門辦理環境污染刑事案件的工作職責，明確了信息共享、執法聯動、重大案件掛牌督辦等制度。正因為邢臺當地環保部門與公安部門的聯合檢查，建滔（河北）焦化有限公司的違法行為才得以曝光，并最終受到刑罰處罰。隨著修訂后的《環境保護法》和《大氣污染防治法》的嚴格實施，以及聯防聯控機制的完善，環保機關和司法機關以及區域之間相關機關的聯合行動成為常態，對大氣污染企業的違法犯罪行為的打擊也將越來越嚴厲。

3 涉大氣污染源企業應對法律風險的策略

3.1 構建法律風險防控體系

（1）企業的決策者和領導者要有法律風險意識，要能夠認識到法律事務工作對企業經營的重要性，所作的決策和管理不能違背法律的規定。

（2）企業要設立專職部門履行法律風險管理的職責。一般中大型企業都設有法務部門，法務部門可作為企業法律風險防范和解決的主要機構，在企業中除承擔日常法律事務外，主要承擔對企業法律風險的識別、預防、控制和化解。法務部門的負責人應當了解企業經營內幕，對企業重大決策享有知情權、表決權。沒有條件設立法務部門的企業可以聘請有經驗的律師或法律專門人士作為企業的法律風險顧問，承擔企業法律風險管理職責。

（3）企業的法務部門或其他相關部門應對企業的法律風險信息進行全面的收集和整理，包括企業可能面臨的大氣污染風險，以及相關的案例、行業政策等信息。

（4）對收集和整理的風險信息進行分類分析，利用大數據和專業知識進行風險評估，并根據評估的結果制定相應的解決方案。

（5）建立法律風險應急預案。在大氣污染法律風險不可避免的情況下，針對不同的法律風險制定相應的預案。如環境污染侵權糾紛，首先是分析和尋找是否存在法律規定的免責事由，如果確是企業的過錯導致，則應從訴訟經濟原則的角度，選擇調解或庭外和解。如果涉嫌行政處罰或者刑事犯罪，則應行使法律賦予的申訴和辯護等權利，搜集證據，積極申訴和抗辯。

3.2 積極參與環境保護的相關立法，表達企業的合理訴求

從民主政治的角度看，企業作為社會公眾的一個重要組成部分，企業應該有權參與立法，表達自己的利益訴求[4]。國家以及地方的環境保護政策對涉大氣污染源企業的生存和發展影響巨大。涉大氣污染源企業應當積極參與國家和地方的環境保護以及大氣污染防治等相關立法活動和政策的制定，表達對某項條款的意見，向決策者表明該條款可能會對企業甚至是行業產生的不利影響，供決策者權衡考量。

3.3 積極參與大氣污染防治，爭取國家資金扶持

隨著社會各界對大氣污染防治的日趨重視，國家和地方都加大了對大氣污染防治的財政投入，對企業的大氣污染防治也規定了具體的補助制度，設立了專項資金，如國家補助和省級配套大氣污染防治專項資金項目、環境大氣質量生態補償資金補助項目等，山東省還設有省級環保和大氣污染防治專項資金。涉大氣污染源企業應當仔細研究相關補助政策，結合自身條件和項目的可行性，積極申報國家和地方補助大氣污染防治項目。這樣既得到了國家的資金扶持，又升級了產能，減少了大氣污染源的排放，降低了企業的法律風險。

3.4 增進對排污權交易制度的認知，通過購買排污權的方式降低企業法律風險

排污權交易是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環境的目的。2007年，國務院有關部門組織天津、河北、內蒙古等11個省（區、市）開展排污權有償使用和交易試點。2014年國務院辦公廳出臺了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》提出建立排污權有償使用制度，加快推進排污權交易。修訂后的《大氣污染防治法》明確規定“省、自治區、直轄市人民政府可以根據本行政區域大氣污染防治的需要，對國家重點大氣污染物之外的其他大氣污染物排放實行總量控制。國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易。”隨著該法的正式實施，大氣污染排污權交易制度也將正式實施。全國多地都成立了省級或者市級的排污權交易中心，排污權交易制度必將是我國未來環保政策的發展方向。

涉大氣污染源企業應當積極研究并參與排污權交易，通過合理的價格購買排污權，以市場方式化解企業的法律風險。

3.5 運用先進科學技術減少污染排放防治大氣污染，化解被處罰的法律風險

對于大氣污染防治，企業既要從法律、管理以及市場的角度來防范，更要借助現代科技手段提高科技創新能力，加快企業技術改造，構建空間、空中和地面三位一體的大氣污染源解決機制，以化解被處罰的法律風險。

涉大氣污染源企業要嚴格按照環保規范要求，加強內部管理，增加資金投入，采用先進的生產工藝和治理技術，確保污染物達標排放，甚至“零排放”。逐步淘汰一些高污染、高耗能的產業，采用先進適用的清潔生產技術、工藝和裝備，實施清潔生產技術改造。企業之間可以加強大氣污染治理先進技術、管理經驗等方面的交流與合作。國內企業可以借助國際間交流的機會，向發達國家企業學習大氣污染經驗。

2016年3月，13家山東企業與8家韓國企業就煤炭發電和垃圾焚燒發電項目達成了環保技術對接，韓國大氣污染防治先進技術在山東得以應用實施。早在2005年，山東省政府與韓國環境部共同成立魯韓環保事務合作委員會，為雙方政府與企業之間開展環保技術合作搭建了一個平臺。涉大氣污染源企業可以結合企業自身污染防治需求，借助相關環保合作平臺，引進大氣污染防治先進技術，積極開展企業污染防治。

總之，涉大氣污染源企業必須正視自身所面臨的法律風險，未雨綢繆，建立完善的防污染制度和法律風險防控體系，嚴格遵守法律的規定，利用最新科學技術以及法律和政策為企業服務，將大氣污染風險降到最低。

[1] 西安晚報[N].2014-05-14.

[2] 東北新聞網[DB].2015-11-12.

[3] 李嵐，張凱旋.立法活動中的企業參與：問題、原因與對策[J].學習論壇，2012（12）.

On Legal Risks and Countermeasures of Enterprises Involved in Air Pollution Sources

Fan Da-ping, HU Wei-wei
(Anhui Blue LLP, Anhui Wuhu 241000, China)

The enterprises confront with environmental pollution infringement civil compensation, administrative penalties, criminal and other risks involving in air pollution source. The enterprises as the main body of the market, want to remain invincible in the ferce market competition. They must envisage the legal risks faced by them, establish and perfect the system of legal risk prevention and control, strictly abide the laws and regulations, and use the laws and policies to provide services for enterprises.

air pollution; legal risk; enterprise; countermeasure

D922.68

A

1006-5377（2017）02-0032-04