論東北地區政府購買社會工作服務的難點與對策

李精華，田洪偉

(東北石油大學 人文科學學院，黑龍江 大慶 163318)

·社會組織研究專題·

論東北地區政府購買社會工作服務的難點與對策

李精華，田洪偉

(東北石油大學 人文科學學院，黑龍江 大慶 163318)

政府購買社會工作服務對于轉變政府職能、回應社會多樣化需求具有重要意義。東北地區政府購買社會工作服務源于國家政策的倡導和推動，其啟動順序依次為黑龍江省、吉林省和遼寧省。由于起步較晚、傳統慣性及區域位置等因素，東北地區政府購買社會工作服務面臨承接主體數量和能力不足、專業人才流失、資金投入有限等諸多難點。推動東北地區政府購買社會工作服務需要從政策、承接主體能力、專業人才隊伍、文化環境建設等方面入手。其基本思路是：政府要以積極的態度建設和完善相關政策體系；從寬松環境、引入市場競爭機制、加大資金投入力度等途徑推動社會工作機構的發展進而提升其服務能力和水平；以提高收入和職業地位、加大表彰獎勵和培訓力度等措施激勵社會工作專業人才；從加強宣傳、高校引領、提供優質服務等方面營造良好的發展社會工作的文化環境。

政府購買服務；社會工作機構；專業人才激勵；東北地區

政府購買服務緣起于西方，是西方國家對社會公共服務制度進行改革的產物，是政府提供公共服務的嶄新方式。作為政府購買公共服務的重要內容，社會工作服務是由社會工作者向社會上有需求的個人或群體提供的一種專業性質服務。相比于政府購買社會工作服務開始較早的上海、廣東、北京等地，東北地區的政府購買社會工作服務工作起步較晚且面臨諸多難點。本文以黑龍江省、吉林省和遼寧省政府購買社會工作服務為研究對象，聚焦東北地區在政府購買社會工作服務過程中的難點問題，為東北地區政府購買社會工作服務的實踐與發展提供對策建議，這對于進一步轉變政府職能，有計劃、有步驟地開展政府購買社會工作服務，有效回應和滿足群眾需求具有重要意義。

一、國家政策推動下東北地區政府購買社會工作服務的啟動

東北地區政府購買社會工作服務的啟動源于國家政策的倡導和推動。2006年10月，自黨的十六屆六中全會提出“造就一支結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍”以來，我國政府購買社會工作服務的工作率先在地方啟動。上海、廣東、北京是我國政府購買社會工作服務開始較早的地區。2000年，上海盧灣區等六個區的12個街道嘗試依托養老機構進行居家養老工作的試點。2003年，上海市相繼成立了陽光、新航、自強三個社團，市委、司法局和禁毒辦向這三個社團定向購買社區矯正、心理輔導等社會工作服務。此后,全國其他地區也紛紛開始探索，2007年7月，深圳市民政局向本市的鵬星社會工作服務社購買了31名社工，為全市民政領域提供老年人院舍住宿養老，開展社區照顧、低保貧困人群救助、軍隊干部退養、軍人軍屬優撫等專業性服務[1]；2005年3月，北京市東城區司法局向北京惠澤人咨詢服務中心購買社區心理矯正專業服務[2]。上海、廣東、北京等地的實踐為國家層面出臺政府購買社會工作服務政策奠定了堅實基礎。伴隨政府職能的進一步轉變和社會工作專業機構的發展，國家層面的政府購買社會工作服務政策提上日程。

國家層面政府購買社會工作服務政策的最初提出是在2009年，是國家作為促進民辦社會工作機構發展的政策措施提出來的，見之于這一年10月民政部發布的《關于促進民辦社會工作機構發展的通知》中的第三部分第一條。同時，這個通知還提出了重點試點購買的服務領域以及重點支持的對特殊群體提供服務的民辦社會工作機構*《關于促進民辦社會工作機構發展的通知》提出：要重點在優撫安置、減災救災、社會救助、社區服務、婚姻家庭、社會福利、慈善公益等領域開展政府購買社會工作服務試點，重點支持直接為老年人、婦女、兒童、青少年、藥物濫用人員、殘疾人、失業人員、受災群眾、進城務工人員、返鄉農民工等特殊群體提供服務的民辦社工機構，并積極協調和促進教育、衛生、司法、就業、人口計生、信訪、扶貧等部門以及工會、共青團、婦聯、殘聯等組織開展政府購買社會工作服務實踐。。2010年4月，由中共中央、國務院發布《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》，社會工作人才被納入我國六大主體人才隊伍行列*《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》中確定的六大主體人才分別是黨政人才、企業經營管理人才、專業技術人才、高技能人才、農村實用人才、社會工作人才。。在“統籌推進各類人才隊伍建設”主要任務中，“研究制定政府購買社會工作服務政策”作為推進社會工作人才隊伍建設的主要舉措被明確提了出來。

2012年以來，國家層面政府購買社會工作服務制度和全國性行業標準陸續出臺。2012年 6月20日，民政部在嘉興召開首次“全國政府購買社會工作服務戰略研討會”，出席會議的專家就如何完善、創新政府購買社會工作服務提出了良好建議。之后不久，民政部、財政部于2012年11月27日第一次聯合發布了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》。這是一個全國性的政府購買社會工作服務的專門政策，它對政府購買社會工作服務涉及的相關內容做了原則性說明；對政府購買社會工作服務的資金來源和投入力度做了要求；對重點服務的弱勢群體進行了界定，為政府購買社會工作服務提供了具有原則性和方向性的指導，標志我國政府購買社會工作服務走向了制度化建設軌道。2014年12月24日，民政部發布《社會工作服務項目績效評估指南》行業標準，規定了社會工作服務項目績效評估目標、原則、主體、內容、方法和程序，給全國各個地方開展政府購買社會工作服務績效評估提供了一個基本指引。

在國家政策的推動下，東北地區政府購買社會工作服務緩慢啟動。通過筆者查閱東北地區各省民政系統網站，我們看到率先推動政府購買社會工作服務的省份是黑龍江省，吉林省、遼寧省緊隨其后。2013年9月，黑龍江省首個專業社會工作服務中心——南崗區黑大社會工作服務中心正式開張運行，中心仿照香港模式，采取政府出資購買服務、居民免費享受服務的模式開展工作。南崗區政府每年投入不少于100萬元，向南崗黑大社工服務中心購買社會工作服務。專職社會工作者為轄區居民提供包括生活照料、居家養老、醫療保健、家政服務、精神慰藉、臨終關懷、法律維權、緊急救助、心理疏導、鄰里調解等多種專業性公益服務[3]。

2013年12月黑龍江省民政廳會同省財政廳共同印發了《關于政府購買社會工作服務的實施意見》(黑民發〔2013〕172號)；2014年4月，吉林省出臺《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》(吉政辦發〔2014〕6號)，社會工作服務被納入政府購買范圍；2015年11月25日，遼寧省民政廳和財政廳下發了《關于政府購買社會工作服務的實施意見》(遼民發〔2015〕32號)，這樣，東北地區從省級層面對政府購買社會工作服務在制度建設上取得了關鍵突破。

二、東北地區政府購買社會工作服務的難點

政府購買社會工作服務是轉變政府職能的必然要求，同時又是一個非常復雜的過程，尤其是東北地區，由于起步較晚、傳統慣性及區域位置等諸多因素，使政府購買社會工作服務步履艱難。

1.社會工作機構發展不夠充分，承接能力不足。社會工作機構是政府購買社會工作服務的主要承接主體。目前，東北地區社會工作機構發展不充分，主要表現在：第一，數量不足，發展緩慢。截至2015年，全國共有民辦社會工作機構4 686家，比2014年增加了1 164家，增長率為33%。而黑龍江省只有30家，吉林省71家，遼寧省36家，和全國4 686家民辦社會工作機構的總數相比微乎其微，黑龍江省、吉林省和遼寧省民辦社會工作機構分別占全國總數的0.64%、1.52%和0.77%。與廣州市相比，截至2015年，廣州市擁有1 018家社會工作機構，占全國總量的21.72%。第二，行政化色彩濃重。東北地區社會工作機構深受科層制影響，沒有形成正確的社會工作機構文化，同事之間上下級關系明顯，缺乏“同工”理念。第三，承接能力欠缺。東北地區社會工作服務機構一般為民辦和高校領辦，民辦社會工作機構專職社工數量極其缺乏，取得社會工作師資格證的人數相對較少；高校領辦社會工作機構多為在校老師擔任社會工作者，高校社會工作專業學生則成為實際服務過程中的主力,這在一定程度上影響了政府購買社會工作服務的效果。

2.社會工作專業人才嚴重不足。政府購買社會工作服務的有效開展依賴于專業人才的支撐。近年來，隨著國家社會工作人才評價體系的逐步出臺，報考及通過國家社工職業水平考試人員數量逐步增加。截至2015年，黑龍江省累計近3萬人參加考試。從報名考生分布看，高校學生、社區干部、民政系統干部職工占70%以上。截至2016年，全省持證社會工作人員數量達到3 457人，其中，初級2 553人，中級904人。截至2016年9月，吉林省報名人數累計超過40 000人，有5 878人取得職業水平證書，其中社會工作師1 276人、助理社會工作師4 602人。但是，與發達地區相比，東北地區社會工作人才嚴重不足，獲得從業資格證的人數相對較少。2015年年底，深圳市全市取得專業社工資格證書的專業人才達8 230人，全市社工行業從業人員達7 090名，專業社工達5 873人，其中一線社工5 073人。上海具有各類社會工作職業資格人數已達2萬人[4]。不僅如此，東北地區社會工作專業人才流失還相當嚴重。目前，黑龍江省有12所大學開設了社會工作專業，但社會工作專業畢業的學生從事專職社工的人數微乎其微。哈爾濱學院2016屆社會工作畢業生36人，從事社會工作專業的學生為4人，并且都在深圳社會工作機構任職。造成東北地區社會工作人才流失的主要原因是薪酬低和社會工作專業人才對發展前景的憂慮。東北地區社會工作者的工資水平一般為2 000元左右，在省會城市哈爾濱、長春、沈陽等城市難以維持基本生活，這是東北地區社會工作專業人才流失嚴重的重要因素。同時，東北地區社會工作機構發展尚不完善，專業度和數量嚴重不足，社會工作者的成長空間在一定程度上受到影響，大多數社會工作專業的畢業生都會去社會工作行業發展好的城市工作。

3.地區經濟發展狀況不佳及其導致的政府購買社會工作服務的動力不足。東北地區是我國的老工業基地，也是農業大省，近年來重工業產業缺乏活力，經濟收入持續下降，GDP增幅緩慢，地方企業發展舉步維艱，社會經濟效益的下滑導致資金支持相對較少。2015年黑龍江省政府購買社會工作服務投入資金650萬元，資金投入主要來源于財政資金和福彩公益金，沒有社會資金的支持。吉林省和遼寧省的資金投入分別是720萬元和5 900萬元，而廣東省2015年政府購買社會工作服務資金投入11億元[5]。單一而有限的資金來源使政府購買社會工作服務的發展道路荊棘密布。

4.東北地區文化和地域環境引起的社會工作認知不足影響社會工作行業的發展。文化環境在一定程度上決定著人們的思維和態度，長期的計劃經濟及其高緯度的自然條件使大部分東北人對社會工作這一新鮮事物還沒有反應過來，對于社會工作這一舶來品認識不足，主要體現在：第一，民眾對社會工作的了解不多。在對大慶市300位民眾的調查中只有46%的人對社會工作有了解，而且這種了解主要建立在個人主觀意識層面，將社會工作的專業服務等同于社區居委會、慈善組織提供的一般服務。第二，對社會工作機構的認知偏差。有的政府官員將社會工作機構的職能與志愿者組織和慈善團體的職能相混淆，許多居民則對社會工作機構了解甚少，認為社會工作機構就是社區居委會的一個部門或是志愿者組織，等等。第三，對社會工作者認知不足。在發達國家和地區，社會工作者擁有較高的社會地位，被譽為“社會工程師”，但是在東北地區社會工作者的知名度還很低，很多居民或者對社會工作毫無認知，或者走向反面，認為社會工作者是萬能的，可以解決所有問題。

三、東北地區政府購買社會工作服務的對策建議

政府購買社會工作服務是一個系統工程，要從謀劃積極的政府購買社會工作服務政策體系、積極推動社會工作機構發展與自我完善、加快落實社會工作人才激勵政策、營造良好社會工作文化環境等方面推動東北地區政府購買社會工作服務的開展。

1.積極完善相關政策建設。作為購買主體，政府要肩負頂層設計的職責，積極完善相關政策建設。首先，政府應逐年完善政策，剔除無效政策內容，讓政策簡明扼要具體，給社會工作機構明確的指導。其次，深入評估本地需求，開展相應服務。社會工作服務項目制定之前，政府應該進行民意調研或者實地考察了解本地區真正的需求。再次，制定具體的購買程序。東北地區政府購買社會工作起步晚，購買程序制定不完善，缺乏對社會工作機構的承接能力評估和社會工作服務實施過程中的監督與評估，應該建立第三方監督機構來評估和監督社會工作機構服務的開展，這在一定程度上能夠確保社會工作服務的質量。最后，各市、區、縣級政府部門應高度重視社會工作，積極倡導社會工作服務的開展，可以結合本地實際并參照、借鑒社會工作發達地區的模式和經驗，開展“公益創投”項目，鼓勵企業和社會力量加入到社會工作服務行業中來。

2.積極推動社會工作機構的發展與自我完善。作為提供社會工作服務的重要載體，社會工作機構的服務提供能力和水平對政府購買社會工作服務的實效具有直接的影響。因此，積極推動社會工作機構的發展尤為關鍵：第一，創造有利于社會工作機構發展的寬松環境，比如適當降低社會組織登記門檻，簡化登記程序、支持辦公場地等。在這方面，黑龍江省走在了前面，針對黑龍江省民辦社會工作服務機構發展總量不足、成長緩慢、服務水平不高、發展不平衡等問題，黑龍江省民政廳出臺了《關于加快推進民辦社會工作服務機構發展的實施意見》(黑民辦〔2015〕179號)，從指導思想、基本原則、主要目標和支持保障體系、組織領導等方面提出了明確要求，這對于促進黑龍江省社會工作機構的發展將起到重要的推動作用。第二，在政府購買社會工作服務中引入市場競爭機制，讓競爭產生的壓力化作動力，推動社會工作機構發展。第三，加大購買資金投入力度。2015年遼寧省政府購買社會工作服務資金投入5 900萬元，相比2014年增加4 664萬元，而黑龍江省和吉林省相比去年分別下降了86.54萬元和320萬元，從政府購買社會工作服務力度看，遼寧省明顯大于吉林省和黑龍江省[5]。從全國看，政府購買社會工作資金投入力度非常大，社會工作行業發展好的城市往往是資金投入的力度也比較大，充足的資金不僅可以購買到優質的服務，還能間接鼓勵社會工作機構的發展。第四，豐富資金來源渠道。東北地區經濟發展相對滯后，民間企業數量有限，社會組織發展不充分，政府購買社會工作服務的資金來源渠道結構單一，這在一定程度上制約了社會工作服務的開展。我們應打破這種不利的局面，引入“公益創投”模式，積極發揮政府整合資源的能力，調動社會上的公益組織，為社會工作服務的開展提供幫助。第五，鼓勵社會工作機構之間互相交流學習，去除機構行政化色彩。一方面，通過舉辦論壇等方式加強彼此的交流與合作，互相學習經驗，共同成長；另一方面，通過培訓、考察等途徑加強對機構在職人員的再教育，學習社會工作前沿理論和實務技巧，提升服務能力，進而提升購買對象的服務承接能力。這樣不僅有利于去除機構行政化色彩，還可以讓機構成員彼此以“同工”身份相互合作。

3.盡快落實社會工作人才激勵政策。作為專業服務的提供者，每一個社會工作人才都是社會工作機構所必需的，更是政府購買社會工作服務的效果和服務質量的保證，所以我們要極力挽留每一位社會工作專業人才。第一，提高社會工作者收入水平。社會工作者收入水平偏低是東北地區乃至我國社會工作領域最嚴重的問題。2016年10月民政部發布的《關于加強社會工作崗位開發與人才激勵保障的意見》中明確指出，各地要根據經濟社會發展和整體工資水平，制定并適時調整城鄉社區、社會組織和企業的社會工作專業人才薪酬指導標準。通過提高薪資水平來保障社會工作者的生活水平，從而調動社會工作者服務的積極性，這將有助于東北地區社會工作行業的發展，有利于東北地區政府購買社會工作服務的開展，更有助于東北地區挽留社會工作專業人才。第二，給予社會工作專業人才一定的職業地位。目前，很多地區的社會工作者都在呼吁能夠給自己一個身份，這個身份不單能夠留住人才，還能讓服務對象了解社會工作者這個職業。北京市為社會工作者解決北京戶口問題，上海市醫務社會工作者納入到醫院工作體制之中，但在東北，社會工作者的職業地位還有很長的路要走。我們看到，國家對社會工作專業人才職業地位問題高度重視，在《關于加強社會工作崗位開發與人才激勵保障的意見》中專門談到了這個問題，要求在黨員干部隊伍、基層領導班子建設中注重吸納政治素質好、業務水平高的社會工作專業人才，對于有突出貢獻的社會工作專業人才要支持其進入人大、政協參政議政，同時鼓勵符合條件的社會工作專業人才通過選舉進入社區(村)黨組織、居(村)民自治組織。第三，加大對社會工作人才的表彰獎勵和持續培訓。近幾年來，社會工作行業每年都在全國范圍內評選出百名最美社會工作者，這是對社會工作者工作的肯定，同時也是對社會工作者職業的尊重，更是對社會工作者的一種榜樣示范，會在很大程度上影響社會工作人才的去留。與此同時，還要加大對社會工作專業人才的培訓力度。近年來，全國各地大規模組織開展各類社會工作專業培訓，2015年共有388 321名社會工作者受益，黑龍江省2 320人，約占全國比例為0.6%，吉林省和遼寧省分別為1 720人和4 200人，占比分別為0.44%和1.08%。培訓學習屬于潛在福利范疇，每一位社會工作人才都應享受到應該享有的福利待遇。2015年廣東省有45 000人接受了社會工作培訓，占全國比例為11.59%，這也是東北地區社會工作專業人才涌向其他社會工作行業發達城市原因之一，因此，東北地區應該加大對社會工作人才的培訓力度并使其具有可持續性。

4.積極營造良好的發展社會工作的文化環境。營造良好的發展社會工作的文化環境可以從以下幾方面入手：第一，大力宣傳社會工作。人們只有在全面了解了社會工作之后才會愿意接受其服務，特別是東北地區社會工作的服務對象大多數是老人、青少年、兒童和農民等群體，所以不經過大力的宣傳，單單依靠其自我認知是不會理解社會工作的。我們應該通過村委會、居委會、街道等途徑，通過組織集體活動的方式來宣傳社會工作，還可以通過廣播、電視、網絡來宣傳社會工作，這在一定程度上能夠讓服務對象對社會工作服務產生全面的認識，從而有利于社會工作服務的開展。第二，高校增設社會工作課程對全校同學開放。目前東北地區有三十多所高校開設了社會工作專業本科或研究生課程，各高校應該增設社會工作選修課對其全校同學開放，讓更多的人了解社會工作。在很多高校都會有這樣一種現象，很多老師和同學都不了解社會工作這個專業，更何況其他民眾。所以通過高校教師和學生這個群體傳播社會工作對于營造良好的發展社會工作的文化環境至關重要。第三，社會工作者通過自身的努力在人們心中樹立起良好的服務形象，提升其服務品質，通過自己的優質服務贏得人們的認可和尊敬。

[1] 李全彩.政府購買社會工作服務：現狀、問題與對策[J].社會福利(理論版)，2014，(7)：21.

[2] 民政部辦公廳，民政部政策研究中心.民政政策理論研究優秀論文集(下冊)[C] .北京：中國社會出版社，2011：1579.

[3] 我省首個社工服務中心開張 政府出資買服務居民免費享[EB/OL]. (2013-09-12).http://heilongjiang.dbw.cn/system/2013/09/12/055061817.shtml.

[4] 民政部.社會工作這十年 全國社會工作推進會議[EB/OL].(2016-11-08).http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/.

[5] 民政部辦公廳.民政部辦公廳關于2015年度社會工作與志愿服務政策規劃落實情況的通報[EB/OL].(2016-01-15).http://xxgk.mca.gov.cn:8081/newgips/contentSearch?id=73947.

〔責任編輯：徐雪野〕

2016-12-28

國家哲學社會科學基金項目“運用社會工作密切黨群關系的對策研究”(14BDJ043)

李精華(1962-)，女，黑龍江哈爾濱人，教授，博士，從事中共黨史、社會工作研究。

C916

A

1000-8284(2017)02-0031-05

國情國策研究 李精華，田洪偉.論東北地區政府購買社會工作服務的難點與對策[J].知與行,2017,(2):31-35.