我國PPP模式風險探析及其路徑選擇

李 婷

(財政部駐黑龍江省財政監察專員辦事處 監督檢查處，哈爾濱 150010)

我國PPP模式風險探析及其路徑選擇

李 婷

(財政部駐黑龍江省財政監察專員辦事處 監督檢查處，哈爾濱 150010)

在黨中央深化改革的大力倡導和推動下，應用和推廣PPP模式已成為當下我國經濟體制改革的一項重要舉措，它不僅是公共服務項目融資形式的創新，更是政府管理模式的升級。然而不得不看到，目前我國已實施的PPP項目中完全成功的案例仍占少數，徹底失敗的情況卻屢見不鮮，在項目實踐過程中出現的政治風險、市場風險、法律風險及其他風險也時常嚴重影響預期收益，甚至導致項目的被迫終止。不論是政府還是社會資本，在探索和實踐PPP模式的道路上都還需積累大量經驗。相對于社會資本在項目建設和運營中應提高管理水平、增強抗風險能力等微觀方面而言，在項目中起主導作用的政府應將關注重點放在PPP項目的選擇、基礎制度的完善、風險收益分擔機制的科學建立等宏觀方面，同時應著力加強監督管理。只有這樣才能逐步理順雙方關系，平衡多方利益，規避各類風險，以使PPP模式能夠真正、有效地發揮作用。

PPP；風險；路徑選擇

近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，各項基礎設施建設的需求規模急劇擴大，在基建項目建造和運營過程中暴露的問題也日益突出，已影響到項目建設的績效。如何提供有效率的服務，使之既能保障公共產品的天然性質，又能引入非公有資本參與其中，進而促進企業發展，轉移政府債務風險，已成為我國體制機制改革進程中面臨的一項重要挑戰。

PPP模式便是我國改革實踐中的一次有益嘗試。大力推行PPP模式，主要目標在于通過政府和社會資本間的公私合作模式，實現兩者的優勢互補，同時節約成本，提高經營效率。這一舉措既能有效調動非公有制資本，使之更深層次地參與到社會尤其是基礎建設領域，又能在政府債務壓力巨大的關鍵時期提供一條富有創新和長遠意義的解決途徑。推廣使用PPP模式是堅決貫徹中央“大幅度減少政府對資源的直接配置”[1]6和“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”[1]24要求的體制機制變革。可以說，PPP模式已不單純是傳統的融資模式，而是管理方式的升級，這種方式在促進基建項目的可持續發展方面將起到不可忽視的作用。

一、PPP模式在我國實踐的現狀概述

通過對國內目前已上馬或完成的PPP項目統計調查可知，我國PPP項目運作存在諸多成功案例，例如廣西沙角來賓B電力項目、國家體育館等基礎項目的建設運營都取得了令人滿意的成績。但不可否認的是，由于PPP項目在國內還剛剛起步，政府和社會資本對PPP項目的管理組織以及建設運營缺乏足夠的經驗，因此在應用過程中也存在方方面面的問題，許多項目因此遇到了較大的挫折。例如延安東路隧道、上海大場水廠、長春匯津污水處理、山西太原太榆公路、福建泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋等，由于政府決策變更，導致上述PPP項目出現競爭性項目，以私營方利益嚴重受損或政府回購告終。又如山東中華發電廠、北京京通公路等由于對市場預測不準確，供求關系走向分析不到位，導致項目出現收益不足等情況。由此可見，我國PPP模式的發展和成熟尚有很長的路要走。

二、PPP模式在我國實踐的主要風險

PPP項目在我國的應用和推廣仍屬起步階段，并未形成一套成熟的機制，因此在“摸著石頭過河”過程中，“失足”情況在所難免，而造成項目難以取得理想效果甚至徹底失敗的原因主要是諸多風險的客觀存在。具體分析PPP模式在我國實踐中面臨的風險主要為以下幾點：

(一)政治風險

我國PPP項目的政治風險主要包括合同履行風險、審批延誤風險、腐敗風險等，這些宏觀因素往往會對具體項目的建設和運營造成較大損害，部分情況下甚至可能直接導致項目終止運營和徹底失敗。

具體而言，合同履行風險主要指公共部門在PPP項目實施過程中，不按既定的合同履行義務，沒有承擔相應的責任，從而造成項目單位直接或間接的損失。此類案例在我國PPP項目實施中屢見不鮮，如2004年某市污水處理廠項目。該市市屬排水公司與某污水處理公司于2004年達成合作意向，共同簽署《政府企業間合作合同》，該PPP項目于同年順利上馬。為保證企業利益，該市政府同時出臺《XX公司污水處理管理辦法》。然而，自2006年10月起，該市市屬排水公司開始拖欠污水處理公司款項，以各種理由拒付欠款。更甚，2007年2月，該市政府宣布廢止《XX公司污水處理管理辦法》。前景大好的項目因公共部門違約戛然而止，不但使在本案例中的合作企業遭受巨大經濟損失，更使其他正在觀望的私營部門意欲與政府合作的信心備受打擊，嚴重有礙PPP項目在當地的推進和發展。

審批延誤風險指的是由于政府相關部門審批程序較為復雜，客觀或主觀地為PPP項目的相關審批設置障礙。同時，對項目的性質及模式等關鍵性屬性進行后續調整的難度也較大，導致PPP項目在審批過程中成本過高、周期過長，而對項目的成功帶來一定威脅[2]31。例如，某直轄市2003年意向與國外某水務公司合作建立公私合作制大型水廠，然而因水價上漲遲遲難以通過聽證會審議，人大代表也頻頻反對相關提案，導致該市水價低于成本價，情況難以扭轉，水價改革方案近三年未予以執行，直接致使國外投資公司從國內市場撤出，終止合作意向。

腐敗風險指的是公共部門等權力機構違規向項目方索要財物，致使私營部門增加關系維護成本，不但給項目本身帶來人力和物力損失，更增加了日后公共部門違約風險，助長了不正之風。例如，某境外公司投資某省會城市水廠項目，由于腐敗因素，政府職權人員與境外投資公司約定了極不合理的投資回報率。在實施過程中，該市市屬供水總公司出現嚴重虧損，大量資金和利潤流向境外公司，導致項目難以為繼，經過數年艱苦卓絕的談判，最終使項目以該市供水總公司回購股份而不得以告終。

(二) 市場風險

籠統來講，項目的市場風險主要是由于供需關系改變，致使項目預期收益低于實際收益。考慮到宏觀經濟、社會環境、法律法規等一系列客觀因素不可能在項目運營的較長階段一成不變，因此市場風險是項目投資過程中比較容易產生的一類風險，也難以完全規避。例如，某市于2008年通車的“XX灣大橋”是當時世界最長的跨海大橋，預期較好的收益率和前景使之成為曾經最受國內矚目和期待的PPP項目。然而，在大橋開工后一年有余，距離該座大橋僅五十公里的另一座跨海大橋也實施上馬，進入緊鑼密鼓的籌備階段。這使得預期的收益率因車流變化等市場因素受到嚴重威脅，項目面臨“唯一性風險”[2]32，私營部門對PPP項目投資和后續運營的信心受損，最終可能導致項目以失敗或者政府回購告終。該案例在國內市場絕非個例，PPP項目在預期投資回報率上經常不得不面臨市場風險。

而有時市場風險是由項目外部和內部因素共同作用而形成的，即公共產品或服務收費價格不合理、調整無彈性，不能及時適應市場變化，導致PPP項目的收入低于預期。如國內某省支柱發電項目投產建成后，在最初階段整體運營效果良好，但中期恰逢國內電力體制改革和電力市場供求關系變化，該省電價每度大幅下降0.09元，降幅達22%，直接導致參與PPP項目的私營部門收益受到嚴重威脅。

(三) 法律風險

法律風險指的是PPP項目在建設和運營期間，由于相關法律法規的頒布、調整或廢止，而導致項目的支撐依據有所變化，或導致與項目相關的供求關系、市場價格等因素與預期產生偏差。這一現象在我國十分普遍，一是因為目前我國的公私合作PPP項目仍處于起步階段，相關的法律法規還不健全，該領域的制度建設較為活躍，變動較大；二是我國政府簡政放權仍不徹底，各種宏觀和微觀調控手段較多，經常出臺臨時性政策，容易產生對市場和項目過度干預的傾向。如華東地區某發達省份重要污水處理廠擬定開工的PPP項目，由于政府突然頒布與項目初衷和重要合作條件相悖的法規，而導致外國投資公司被迫與公共部門依照新法重新談判，而影響到項目開工的進程。又如某市大型水處理加工廠和某山區隧道工程也因類似的問題直接影響PPP項目，最終均無奈被政府收購。

(四) 其他風險

PPP項目在設計、建設和營運過程中還可能遇到不可抗力風險、融資風險、建設成本風險、運營風險等一系列風險。這些類風險都不同程度影響著PPP項目的最終運營結果。如因現今政府債務壓力巨大，導致公私合作PPP項目，由于公共部門方面的因素而導致不能按期執行國庫直接支付或授權支付，影響項目實施進度或工期，給項目的運營帶來一定風險。又如因金融市場變化和匯率動蕩，導致和國外投資企業合作期間產生巨額匯兌損益，發生預期外成本，而影響PPP項目最終的收益。這一類因素繁雜而多頭，在項目實施期間難以完全規避或防控。

三、完善PPP模式的路徑選擇

PPP公私合作模式產生的初衷是將社會資本引入社會公共服務的建設和運營中，必須認識到政府仍是PPP模式的主導，其在解決和應對PPP模式所面臨風險以及完善PPP模式合理構建的過程中發揮不可替代的作用。因此，在PPP項目建立之初，政府便應從以下幾個方面入手，全面推動PPP模式健康可持續地向前邁進。

(一)充分關注PPP模式的適用性

對于可研階段的PPP項目而言，政府應擺在首要位置的是充分研究并評判該項目是否適合采用PPP模式，采用PPP模式后其能否達到一方面緩解政府資金壓力，另一方面調動社會資本的目的，以實現兩者的優勢互補，提高經營和管理效率。因此，要使PPP項目根基穩固并健康發展，應在項目可行性研究階段入手，從以下幾個維度綜合評判[3]：

1.項目的性質。首先擬開展項目應屬于公共產品或公共服務設施，具體包括基礎設施類、市政公用類以及社會事業類等類別。事實上應認識到，國內大多PPP項目所涉及的領域，如公共交通、基礎建設等都屬于公共產品，其具有經濟學意義上自然壟斷的屬性。因此，這一類項目由公共部門組織開發建設及其后期營運是符合經濟學規律，同時也是最有效率的。然而，目前政府在組織建設公共產品方面存在兩大困難：一是政府的債務壓力巨大，舉債的安全邊際已明顯收窄，繼續通過舉債融資等方式直接投資基礎建設可能會影響到財政的可持續性；二是隨著居民生活水平的日益提高，其對公共產品的需求也不斷增長，不論是質量還是數量，目前僅依靠公共部門的力量和技術已難以滿足人民對公共產品的要求。因此，我國和國際上的PPP項目大多由公共產品領域開始，在評判項目是否適合采用PPP模式時，應優先考慮項目的性質。

2.項目的期間。在評判項目是否適合PPP模式時，應關注雙方合作的期限，盡可能選擇合作期限相對較長的項目。從理論上講，一個較為成熟的PPP項目應涵蓋前期調研及各項準備工作，以及項目后期的持續運營等全過程，并且其中運營期應至少為三年，滿足以上時間條件才是理想的PPP項目。對項目持續期間的要求主要是考慮到兩個方面：一是持續期間較長的公私合作，對于公共部門而言，能夠更全面地掌握項目投入及產出情況，以確保私營部門的投資回報率能夠控制在合理范圍內，即既保證其利潤又不會導致暴利產生；二是長期合作對于私營部門而言，能夠擴大固定成本及談判成本的收益，同時能夠幫助項目單位更有效識別風險，降低不確定性。而對于持續時間較短，可一次性建設完成的公共產品，更適宜通過政府購買服務等方式實施，不適宜采用PPP公私合作模式。

3.項目的專業性。PPP項目的優勢不單在于緩解政府債務壓力，更深層次的原因在于私營部門在技術水準、管理水平和專業素質等方面一般優于公共部門，因此，PPP模式更多的是要形成政府與非公有資本間的取長補短、優勢互補效應，達到“1+1>2”的效果。因此，在研究PPP項目適用性時，應考慮到項目本身的專業程度。若是項目技術較為簡單，政府部門在運營實施方面已駕輕就熟，或已經形成成熟的行業標準可以參照執行，那么該項目以PPP模式上馬就難以發揮公私部門之間的優勢合作目的。

4.項目的潛在社會合作主體。根據市場經濟學原理，當行業內的私營部門較少，甚至形成完全壟斷或寡頭壟斷時，政府難以取得足夠的話語權，議價能力變弱，可能使私營部門賺取超額利潤，不利于PPP項目的健康發展。因此，在考慮PPP項目適用性時，應參考項目潛在競爭者數量和規模，只有形成良性競爭，才能夠充分發揮互相限制和激勵的作用，有助于提高PPP項目的效率和質量，同時也能夠避免政府在合作中處于被動地位。

5.項目的收費機制。PPP項目主要的收費機制分為三種：一是完全通過用戶付費以支撐運營的項目；二是主要由政府支付費用的項目；三是先由用戶支付低于成本價或與成本價持平的費用，其運營缺口由政府補足。每個項目的收費機制根據地域、公共產品價格及項目性質各有不同，當前我國實施較多的PPP項目主要為一些收費機制成熟并且健全的項目類型。但應考慮到，為提高公共產品的質量和效率，那些收費機制建設比較困難或相對滯后的領域才最需要推行PPP模式，也更具試點示范效應的。因此，在日后政府選擇PPP項目時應著重考慮該領域目前的收費模式，力求通過公私合營關系扭轉當前收費機制落后的局面。

(二)推行合理的風險分擔機制

PPP項目作為龐大且新興的模式，風險構成因素較為復雜，其中很多都難以采取既有的機械粗放的方式予以有效規避，應在著力防控風險的同時，根據不同參與方對待某一項風險不同的接受程度，將這些風險合理分攤，以保證PPP項目的良性長久運營。

在前文描述的PPP項目諸多風險中，對于政治風險，包括合同履行、審批延誤、腐敗尋租等應完全由政府承擔。而對于市場風險中的唯一性風險以及由其引起的產品需求量變化等，如政府在項目談判期間曾予以項目方承諾，則該部分風險仍應由公共部門承擔。但同時應注意到，在某些案例中錯誤的預測市場供求關系是主觀原因造成的，所以社會資本方也應承擔一部分責任。對于法律法規變化、法律體系及監管不完善等法律風險，一方面政府可以為具體項目設定相關的政策予以支持，另一方面如果法律的變更給PPP項目帶來負面影響，政府應給予社會資本某種方式的利益補償，因此這部分風險適合由政府承擔。但遇到合同風險在雙方都有責任的情況下，應根據具體項目合同所涉及的法律條款進行判定。對于建設成本風險、融資及營運風險，由于社會資本即建筑承包商全權負責整個項目的設計、建設和運營，是建設成本中的技術風險、施工風險、融資風險等的第一責任人，因此應由社會資本方湘對承擔以上風險。

(三) 確立利益分配的基本原則

PPP模式的利益分配是制約項目能否健康長久發展的重要因素，若政府負擔過重，則項目難以為繼；若社會資本利益過少，則會嚴重打擊投資信心；若公共服務價格過高，則會影響社會穩定和諧，不利于長治久安。因此，PPP模式利益分配中的一個重要課題就是如何在政府、社會資本和社會公眾之間平衡、合理地分配利益。在進行利益分配時，應著重考慮各方的責任、所承擔的風險以及所投入的資本等因素，同時根據政治、市場及金融情勢的變化進行適時調整。如當PPP項目總收益低于預期收益時，政府應啟動價格聯動機制平緩適度提高產品價格，或在不影響市場自身經濟規律前提下給予適當補貼；反之，當PPP項目總收益高于預期收益時，政府應考慮降低公共產品價格或將超額部分收益重新用于公共事業投入[4]。在制定利益分配基本原則時，應重點考慮以下幾點：

1.互惠互利原則。為取得公私雙方長期穩定的合作機制，任何一方都不應以壓榨另一方利益為目的，而應采取互利共贏的原則。因此，在制定利益分配方案時，應全面考慮雙方利益，以不損害合作伙伴基本權利為標準，充分保障各方的收益。

2.投入、風險與收益對等原則。PPP項目合作伙伴關系應建立在“風險共擔、利益共享”的基礎上，在收益分配時也應根據所承擔的風險綜合權衡，即對參與方所承擔的風險進行合理補償。

3.效率與公平并重原則。均衡的利益分配方案有助于鞏固利益各方合作的信心，但應注重效率與公平并重，在保證相對公平的前提下兼顧效率，才能有利于PPP項目發展，促進共同利益。

4.信息透明原則。信息對稱是對合作方最基本的尊重之一，也是避免矛盾和沖突的有效手段。在PPP項目合作各方之間，從項目前期制定方案，到項目中期的實施建設，以及項目后期的穩定運營，都需要雙方保持信息公開透明原則，盡量減少信息不對稱情況發生。

(四) 建立與PPP模式相適應的監管體系

在公共事業領域引入社會資本參與投資和運營的過程中，并未改變公共產品自然壟斷的經濟屬性，因此這依然是政府需重點監管的領域。應以創造社會福利最大化為根本目標，建立健全政府對PPP項目的進入監管、價格監管、質量監管及服務監管體系。應明確政府和市場邊界，政府監管體系的目的不是替代市場，而是通過引導市場盡可能利用市場經濟這只“看不見的手”提高資源的配置效率和社會資本的生產效率。

PPP模式監管體系和權力分配機制的建立，雖然初期可以以行政法規的形式開展，但最終還應以憲政層次的法律作為基礎和依據。這種監管體系與既有形式存在很大區別，監管人員本身也應依法監督管理，以樹立其權威。盡量減少和避免在監管過程中可能產生的隨意和腐敗風險，把權利裝進制度的籠子中。

四、結語

在地方政府財政壓力巨大，公共資本和社會資本各自為政都難以發揮自身優勢的當下，合理有序地推進PPP模式勢在必行。盡管在首批PPP項目實踐過程中出現了諸多問題，但仍應意識到公私合作制是未來城鎮建設和社會發展的必由之路，同時也是供給側結構性改革進程中的必然選擇。政府作為PPP項目的主導，應正視現實，以長遠發展的眼光積極應對PPP項目建設和運營中可能出現的問題，在科學選擇、合理分擔、雙贏匹配原則基礎上，加大監督力度，增強社會資本及民眾信心，多方攜手將我國PPP模式逐步推向正軌。

[1] 中共中央編寫組.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社,2013.

[2] 柯永建,王守清.特許經營項目融資(PPP)：風險分擔管理[M].北京:清華大學出版社，2011.

[3] 濟邦投資咨詢有限公司.基礎設施PPP與操作實務[M].北京:化學工業出版社,2016:49-52.

[4] 胡麗.城市基礎設施PPP模式融資風險控制研究[M].重慶:重慶大學出版社，2013:118-119.

〔責任編輯：屈海燕〕

2016-12-28

李婷(1985-)，女，黑龍江哈爾濱人，副主任科員，碩士，從事中國經濟轉型發展研究。

F283

A

1000-8284(2017)02-0045-05

國情國策研究 李婷.我國PPP模式風險探析及其路徑選擇[J].知與行,2017,(2):45-49.