伊犁州本級預算管理工作在執行新預算法時面臨的難點疑點問題及建議

李瑛

新預算法于2015年1月1日起施行，由于2015年預算的編制是在2014年中開始籌備的，到年底，州本級地方財力預算平衡表已編制完畢，2015年初經人大會議審議通過批復于預算單位執行，所以州本級是在編制2016年預算時才全面執行新預算法。在預算管理工作中，實際遇到了以下難點疑點問題，現梳理如下，以便更好的做好今后的工作。

一、全口經預算體系，有名無實

2016年伊犁州本級的預算以公共財政預算和政府性基金預算為主，國有資本經營預算和社會保障預算為輔，從口經上全部納入了州本級預算體系，但是在財力平衡上國有資本經營預算和社會保障預算依然保持原有的執行內容和口經，實際上并未全盤整合。預算管理工作要有盤活本級財力，利用財務杠桿，用有限的財政資源做更多的公共財政事業的職能。建議讓四本預算變為一本預算，才能真正實現全口經預算。

二、績效預算管理缺乏科學實用的操作平臺

預算需求導向為何？財政資金分配的因素法如何保持平衡？似乎沒有一個完全的科學合理的方法？“會哭的孩子有奶吃”，這是我們多年管理預算單位的一個直白的感受。在2015年中編制2016年績效預算時，盡管事前有會議講解學習培訓，但是在實際操作中預算單位財務科和項目辦互相推諉，報出的績效預算難強人意。因為沒有統一的口徑和標準，業務處室專管員也不知如何審核，最后只好一鍋端給部門預算審核中心。因為各單位的資產財務基本情況不同，業務不同，職責分工不同，所以沒有一個放之皆用的績效預算編制方法。建議本級財政會同計算機信息中心等相關部門，共同搭建軟件操作平臺，進一步加強績效預算管理的技術支持。

三、規范管理地方債務缺乏科學合理的數據測算

新預算法頒布之前，地方債務借債單位對報送債務報表一般是抱著打太極拳的招式應對財政的報送要求，有的還振振有詞的說：“你們財政又不兜底，還要我們報送債務，有必要嗎？”至于地方債務的用途、規模、償還保障等一直是底數不清，暗室沖洗。新預算法施行以來，通過審計，甄別確認了地方債務。伊犁州本級地方債務2013年是6.76億元，2014年是12.78億元，2015年是15.9億元。2014年增長89%，2015年增長24%。地方債務的不斷突破，原因是方方面面的，不能說存在就是合理的，如果不加以規范控制，寅吃卯糧，會后患無窮，但是在現有的財力不能滿足支出需求，如果絕對的壓制剛性支出，否則會導致本地宏觀經濟失調，散失寶貴的發展機會，也不能實現地方百姓的“收獲幸福感”。所以，在風險和機會成本中尋求一個最佳點，才是地方債務明智的選擇。州本級的地方債務已是“債務老虎”被關進了法律的籠子里，最佳或者最高債務風險限額，還沒有一套科學合理的測算體系。建議通過構建地方政府債務規模控制的綜合指標體系，明確本級地方政府舉債的“警戒線”。

四、教育部門預算外資金仍然體外循環

由于本級財力保障有限，還有教育部門的支出法定增長硬性規定，本級預算管理對本級單位教育口的預算外資金實行了體外循環的管理辦法，本級沒有確定體外循環的最后限制日期。資金體外循環有暫時之難，有緩兵之計，但絕對不是長久之計，對于資金的高效安全管理都不是明智的選擇。建議盡快出臺關于教育部門的經費保障機制和將預算外資金全額納入預算內管理的辦法。

五、項目預算編制仍有空間

本級部門預算的編制分為基本支出和項目支出，基本支出的人員支出就是人頭費，以人事局批復的工資為依據，年中根據人員變動，辦理人員預算追加減審批；在2015年編制2016年部門預算時硬性要求，項目支出應當編制績效預算，以績效預算的評分制決定安排當年項目支出，但是最終沒有采用績效預算編制的項目支出。原因有二：一預算單位編制的績效預算質量參差不齊，無法統一衡量；二各業務處室之間，很難平衡關系，最后實際采用的還是上年固定基數。建議成立項目庫的獨立審核小組，和部門預算的編制分步同進，有目標的進行項目遴選，如果有必要，可邀請專業評估機構共同參與。

六、年中預算調整如何固化

新預算法明確規定，強調預算的剛性，年中超收不進行調整預算，可是在實際中很難操作。預算單位的理解配合很關鍵，如果操作不當，可能造成單位消極怠工，應收不收，應收短收。建議在沒有更好的辦法出臺之前，暫時執行現有的調整預算，保證當年的財力入庫為安。

七、進一步加強預算績效評價管理及分析運用

以預算績效評價作為來年編制部門預算的主要依據，實際操作中有一個明顯的時間差異。比如2016年的預算績效評價要到年底執行完全年預算才能有結果，12月底又要忙著年終決算，能收集全部的預算績效評價只能是2017年頭了，而部門預算是在2016年中提前編制的，所以時間上有較大的差異，不能順利的銜接。建議將預算績效評價程序化機制化并形成最終的評估結果記錄檔案，作為以后單位申報預算的信用等級依據。

八、預算公開的透明度和范圍有待擴大

本級部門預算的主體責任是預算單位，但是單位主體職責不強，預算公開的積極性較低。對預算公開的媒介也沒有統一的標準，對保密數據的認定也缺乏準確的認定。公開的內容是按照自治區要求的統一格式公開，但是非財務信息的公開怎么公開如何公開，沒有一個可操作的執行標準。建議將執行預算公開與單位的績效考核懲罰制度掛鉤。

雖然預算法素有“經濟憲法”之稱，但是在我國第一考“司法考試”中，在總分值中所占的分值幾乎可不計，在舊法修改過程中，更是一分沒有。分值并不代表重要性，只能說明考試的側重點不同，也意味著舊預算法的滯后。舊預算法于1995年1月1日施行，在出臺20年后，歷經10年修法，4次審議，新預算法于2015年1月1日起施行。我的職業生涯是伴隨著這部法在一直成長，從部門預算改革，到加強非稅管理，實行收支兩條線，國庫收支集中管理，大平臺，我都一一親歷。所以新預算法既是對之前財政改革的正名，又是對未來加強政府宏觀調控，規范預算管理工作，推進依法理財，促進社會經濟發展都起著“定海神針”的作用。