構建把權力關進制度籠子里的監督體系

顧杰 王超

構建把權力關進制度籠子里的監督體系

顧杰 王超

黨的十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，是新形勢下加強黨內監督的頂層設計，體現了黨中央治國理政的經驗和反腐倡廉的決心。“把權力關進制度籠子里”的要求，就是要充分發揮制度對權力的制約、規范作用，構建科學合理的權力監督體系，防止權力濫用。本文從權力監督體系的構成要素及功能入手，分析了構建權力監督體系的緊迫性，提出應從創新監督制度、強化監督意識、擴大公眾參與、加強異體問責四個方面構建把權力關進制度籠子里的監督體系。

權力；制度；監督

“把權力關進制度的籠子里”，是回歸權力本質的必然要求，也是對權力與制度內在關系的形象概括。我國現行體制下，公權力常常出現突破約束邊界的狀態。當公權力處于不受約束的狀態時，就是“制度的籠子”出現了紕漏。“把權力關進制度的籠子里”要解決的主要問題應該包括：首先，“編織籠子的問題”即需要構建什么樣的籠子才能關得住權力；其次“誰來監督關籠子的問題”，誰能發揮“監督、督辦、約束”的作用，真正做到把權力關進制度這個籠子里。

一、權力監督體系的構成和功能

十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》強調堅持信任不能代替監督，強調黨內監督沒有禁區、沒有例外，要堅持民主集中制，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，堅持黨內監督與外部監督相結合，規范黨內監督與其他監督方式的關系。因此，完善權力監督體系已經成為了構建制度籠子的首先方面，成為權力監督制度改革的新亮點。

我國已形成了黨內監督、行政監督、司法監督、民眾監督、社會輿論監督等相結合的中國特色社會主義權力運行監督體系。其中，紀檢監察機構是權力監督體系的核心，負責制定和出臺相關法律法規；組織和實施專項監察行動；審理和查辦相關違紀案件。反貪污賄賂機構是權力監督體系的重要組成部分，擁有偵查和預防權力濫用的職能，對國家公職人員的以權謀私等腐敗行為進行實時監督。

權力監督用來監視、規范權力主體的行為，可以保證社會運行的良好秩序，有效控制權力的濫用。第一，權力監督擁有界限功能。它明確了權力主體的權力和義務，規定權力主體“做什么，如何做”，同時還設置了權力的邊界，即權力框架。第二，權力監督擁有秩序功能。監督提供了守則，權力主體必須遵循，在守則的指導下行使權力，不得違反守則。第三，權力監督擁有導向功能。若權力主體在運用權力時出現不合法的行為，監督的導向功能可以引導社會輿論對權力主體的不當行為進行批評和質詢。第四，制衡功能。制衡就是對權力制約與平衡，通過建立完善的監督制度，對權力的授予、使用過程和結果進行全程監督和調控。

二、構建權力監督體系的緊迫性

“制度的籠子”是為了限制和約束擁有權力的主體，對其行為進行監視、調控和糾偏。從制度上看，監督是以問題為導向，從問題實際出發，預防權力過大而超越規定的范圍；從目的上看，監督是為了防止權力濫用現象的出現。當前，我國在“編織籠子”和“誰來監督關籠子”這兩個問題是遇到了困難。

（一）民眾監督意識薄弱

首先，絕大多數民眾缺乏參與意識，認為國家治理只是政府的事，自身根本無權參與到國家的管理決策活動中。其次，我國公民長期受封建專制文化的影響，“等級”、“特權”思想根深蒂固，造成公眾沒有勇氣和自覺意識參與到監督中來，公眾“不敢監督”，造成監督體系的缺失。第三，雖然各級政府積極利用各大平臺開展電子政務和信息公開建設，努力提高政府公權力的透明度，然而公眾的知情權仍沒有得到有效保障。政務信息公開的內容選擇、時效性、公開的形式均由政府單方面決定，公眾只是被動接受，造成信息不對稱。另外，我國尚未出臺相關法規政策對政務信息公開的渠道、方式、時效性和范圍作出明確規定。這便增加了公眾及時獲得準確政務信息的阻礙。除了知情權，公民的舉報權也沒有得到有效保障。例如，實名舉報人的身份信息泄漏、舉報人得不到有效的回復、舉報人遭遇被舉報人的惡意打擊報復、舉報事件未能有效解決等時有發生。這些情況的存在，都會讓社會公眾在缺乏“知情權”、“話語權”的情況下造成“不能監督”現象。

（二）人大監督缺位

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，各級人民政府是各級人民代表大會的執行機關，各級人民政府向各級人民代表大會負責并報告工作。各級人大作為公眾的代表，有權利有義務對政府工作依法進行監督。因此，各級人大對行政機關的依法監督是我國現行體制下的最權威監督形式，處于核心地位。我國憲法明確規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”然而，現實情況卻是由于制度設計的原因，相關監督職能只是存在于《憲法》的文字規定中，并沒有可操作性。各級人大并未能充分發揮其對各個行政機關的監督職能。

（三）司法監督力度不夠

首先，司法機關的獨立性不強。司法機關在組織人事上受到同級政府的制約，使其權威性大打折扣。其次，司法機關對行政案件的重視程度不夠，審判機構不健全，審判力度不夠，審判人員的整體素質不強等。再次，司法機關審理案件范圍有限。現實中，相當一部分濫用職權的行政人員未及時依法受到懲處。這在很大程度上減弱了司法監督的職能，阻礙了全面依法治國戰略的發展，對我國權力監督體系構建產生不利影響。

（四）社會輿論監督難度大

由于新聞媒體及時深入的報道，一些公務人員濫用職權的現象被大力曝光，如“表哥事件”等，因此，新聞媒體在權力監督體系中的積極作用不容忽視。但是，新聞媒體作為監督體系的組成部分，仍然存在一些現實問題。首先，新聞媒體工作者的合法權益未受到保護。我國法律并沒有對新聞媒體在采訪過程中相關新聞的采訪形式、報道方式以及相關媒體工作人員的權利和義務作出明確規定，導致新聞媒體失去了自身的合法監督地位。其次，新聞媒體的監督常受到強大的行政干預。新聞媒體有言論自由，可以曝光行政人員的瀆職行為，使其接受社會公眾的監督和批判。然而，現實中有些行政機關往往打著維護政府形象的幌子對新聞媒體的報道強加干預，利用手中權力對輿論監督進行不合理干涉，給新聞媒體的合法監督增加了難度。

三、構建“把權力關進制度籠子”監督體系的思路及對策

關權力的籠子即制度，需要時刻存在。制度不夠完善時，籠子本身就要出現問題，致使權力突破制度籠子的約束而無限膨脹和擴張。當務之急是要構建更為堅實、致密、合理的“制度籠子”。一方面，要盡快對現有的制度籠子查漏補缺、修繕鞏固，確保已經暴露出來的漏洞被及時封堵。另一方面，要廣泛聽取社會民眾的聲音，廣納合理的意見和建議，共同打造新的制度籠子，完善權力監督體系。構建一個把權力關進制度籠子里的監督體系,需要注意以下幾個方面：

（一）創新監督制度，構建監督體系

創新制度是為了更好地適應社會的發展，促進國家的進步。我國現行的權力監督機制原則性過強，可操作性低，因此權力監督體系必須與時俱進。第一，每項制度的設置都要明確具體，增強其可操作性。注重合理運用法制來完善監督體系。第二，要在體系建設上突破創新。面對我國當前體系運轉效能較低的現狀，要在各制度體系的建設上，加強各體系之間的銜接配套，使各項制度之間協調統一、互相配合，發揮體系運轉的一體化功能。第三，要以黨的十八屆六中全會精神為指導，圍繞理論、思想、制度構建體系，圍繞權力、責任等設計制度，強化責任擔當，做到權責統一、失責必追究。

（二）強化監督意識，營造監督氛圍

我國深受“權大于法”、“官本位”等傳統思想的影響，社會各階層對“制約和監督”的理念十分空白。因此，要構建完善的權力監督體系，必須更新傳統理念，與時俱進。首先，黨政領導干部要清楚地認識到自身的權力是人民賦予的，權力監督是社會發展的必然要求，必須將自己置身于“習慣被監督、能夠被監督”的環境中，行使權力主動接受監督。其次，社會公眾應主動爭取自身的合法權益，不畏懼所謂強權，打破“旁觀者”和“沉默者”事不關己的態度，共同建立好“制度的籠子”。最后，完善權力監督體系是一項持久的工程。因為它涉及到舊制度的改革，新制度的完善等諸多問題，這是一個漫長而艱辛的過程。

（三）擴大公眾參與，拓寬監督渠道

在現代民主政治環境中，政府必須接受公眾的監督。公眾的要求和利益關系到社會的發展和穩定，對公眾負責的政府才能受到民眾的信賴和支持。因此，公眾參與的監督體系，可以更有效避免“瀆職”、“失職”等行為。

公眾參與的監督體系需要調動政府、公民、社會各方面的積極性。政府應出臺完善的監督制度，保證公眾參與權力監督時受到保護，沒有后顧之憂。公眾通過媒體輿論、互聯網平臺、社會組織等方式參與權力監督。拓寬公眾參與權力監督的有效途徑，引導公眾參與監督的主動性，搭建政府與公眾良性溝通的平臺，實現公眾“敢參與、敢監督”的文化氛圍。完善聽證會制度，全面實施依職權和依申請相結合的方式，開展正式聽證和非正式聽證并舉，加大政務信息公開力度，有效擴大公眾參與程度，保證公眾的批評和意見可以及時得到反饋。

（四）加大異體問責，強化外部監督

異體問責是相對于同體問責而言，外部對組織系統成員的問責，如人大、檢察機關、監察機構和新聞媒體都屬于異體問責。異體問責更加符合中國特色社會主義政治文明的要求，更有利于推進社會主義和諧社會的穩步發展。由于異體問責的主體與行政機關沒有直接利益沖突，且具有相對獨立性，避免了同體問責“息事寧人”、“不愿問責”的弊端，從而更有利于進行權力監督。第一，發揮人大問責作用，將《憲法》中明確規定的人大的監督權力落到實處。通過建立和完善具體問責制度、問責程序和問責形式，使憲法賦予的監督權發揮其應有的作用。第二，強化司法問責機制，防止行政問責代替法律問責追究現象的出現。促進司法獨立，追求司法公正。在檢察機關、審計機構和紀檢監察部門等相關工作機關中建立協調機制，及時參與各項調查，避免責任追究案源的流失。加強人民法院對行政行為的司法審查力度，將抽象行政行為和內部行政行為納入行政訴訟的受案范圍，強化司法機關對行政權力的監督機制。第三，規范新聞媒體問責機制。首先，出臺輿論監督法，保障新聞媒體的合法地位。保證新聞媒體對政府的問責有法可依，同時避免新聞媒體與政府各部門之間的矛盾沖突，以及“夸大報道”、“政績表彰”等不實報道的出現。其次，探索新聞媒體市場化新方式，倡導以服務為宗旨，以市場為主導的經營模式，促使新聞媒體將關注焦點放在社會發展和公眾利益上，建立“百姓關注”工作熱點，切實維護社會公眾的根本利益，實現新聞傳媒的監督價值。最后，加強對新聞媒體的監管。一方面，新聞媒體的從業人員必須經過嚴格考核并且合格獲得從業資格之后，方可持證上崗；另一方面，要對新聞媒體的從業人員出臺具體的行業守則和工作制度，對從業人員的行為進行依法約束，違反行業守則和職業道德的行為，必須在相關法律法規的指引下追究其相應責任。

（本文作者：武漢科技大學副校長、教授、博士生導師，中國領導科學研究會常務理事，湖北省現代領導科學研究會會長；武漢科技大學博士）

責任編輯：張穎智