城市基層黨建引領社會治理創新
—— 濰坊市奎文區黨組織領導下“由民做主”的實踐與思考

李 輝

城市基層黨建引領社會治理創新
—— 濰坊市奎文區黨組織領導下“由民做主”的實踐與思考

李 輝

濰坊市奎文區從區情實際出發，以城市基層黨建引領社會治理創新，推進“由民作主”社區治理模式，實現黨的領導、居民自治、依法治理的有機統一。在社區治理探索過程中，提出了要適應新時期城市基層社區治理立法、合理減輕社區工作的負擔，加強城市管理規律等的研究對策建議。

基層黨建；社會治理；由民作主；對策

社區是社會的基本單元，社區治理是社會治理的關鍵。習近平總書記指出，加強和創新社會治理,關鍵在體制創新,核心是人。社會治理的重心必須落到城鄉社區。濰坊市奎文區立足區情實際，以城市基層黨建引領社會治理創新，推行黨組織領導下的“由民做主”社區治理模式，實現了黨的領導、居民自治、依法治區的有機統一，走出了一條反映城市特點、順應群眾期盼、密切黨群干群關系的新路子。

一、“由民做主”提出背景

奎文區是山東省濰坊市的中心區，也是山東省首個整建制完成以農村集體資產改制、撤村設居改革和社區“大黨委”制為主要內容的綜合配套改革的縣市區，基本實現了全域城市化、管理網格化、服務均等化、黨建區域化。隨著改革的不斷深入，城市治理工作面臨嚴峻挑戰。受舊村改造、土地征用、企業改制等方面影響，各類矛盾糾紛多樣多發。流動人口超全區總人口的三分之一以上，流動人口做案占全部刑事案件的60%以上，常住人口中有21個少數民族，社情、民情、輿情復雜；居民對社區認可度和歸屬感不強，參與社區治理愿望較弱；社會治理體制不順，一些領域存在部門職能交叉、界限不清、責任不明等問題，社區“上管天文地理，下管雞毛蒜皮”，交辦事情多，為居民服務少，背離了群眾性自治組織的性質；有的干部工作越位、缺位，習慣以命令代替服務，以拍板代替協商，導致干部跑斷腿、群眾不買賬。

二、“由民做主”主要做法

“由民做主”工作模式，即以黨的建設為引領、以居民自治為核心、以依法治理為保障，以服務群眾、做群眾工作為主線，通過擴大社區自治范圍、健全群眾自治機制、完善民主管理制度，引導居民自己的事情自己議、自己辦、自己評，實現現代社會治理，推動城市基層治理體系和治理能力現代化。

（一）創新基層黨建模式，以搭建協商平臺為重點，整合域內各類黨組織和廣大黨員參與社區自治，推動“由民做主”系統化、精細化。深化區域化黨建內涵，把黨的領導貫穿于社區協商的各方面和全過程，筑牢“由民做主”的組織基礎。一是建立區域化黨建聯席會議。吸納轄區32個市級以上單位和15個區級職能部門為成員單位，下設經濟發展、社會治理等6個專業委員會，對全局性重大問題開展定期協商。二是構建街道“大工委”運行機制。全區8個街道全部成立“大工委”，選聘駐區單位58名有代表性的黨組織負責人擔任黨工委兼職委員，對轄區重大事項定期協商。三是構建社區“大黨委”運行機制。吸收261名駐區單位、業委會、物業公司、“兩新”組織、群眾組織等方面的黨員代表，擔任大黨委兼職委員，健全“雙諾雙述雙評”工作機制，對社區事務定期協商。四是構建二級網格“大支部”運行機制。將全區65個社區細劃為413個二級網格，實行統一編碼管理，按照“有工作經費、有活動場所、有規范制度、有專人值守、有醒目標識、有服務承諾”的“六有”標準建設二級網格“大支部”，社區“兩委”成員兼任網格書記，按照200戶一職的標準，配備二級網格管理員1315名，同時健全網格長、樓長、單元長和居民代表隊伍，面對面征求民意訴求。在樓棟層面建立黨小組，依托黨員骨干家庭設黨員中心戶，建立起“街道大工委—社區大黨委—網格大支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”組織架構，結合全區開展的“包居聯萬戶、為民辦實事”活動，實現部門包居、黨員聯戶的全覆蓋，使“居居有部門包靠、戶戶有干部走訪、人人有黨員聯系”，保證了基層聲音能第一時間掌握、第一時間協商、第一時間解決，為“由民做主”的深入持續開展提供了載體支撐和方向引領。

（二）創新居民自治模式，以明確協商內容、拓展協商路徑為重點，全面提升居民文明素質和能力水平，推動“由民做主”規范化、品牌化。充分尊重居民在社區自治中的主體地位，從協商主體、協商內容，到協商形式、協商程序，實現民事民提、民事民定、民事民辦、民事民評。一是明確自治內容。確定“由民做主”事項清單和標準化制度流程，把實事項目、物業管理、環境衛生、公共安全、社區發展規劃等全部納入自治范圍，制定統一、規范的操作細則。二是拓展自治形式。根據社區自治事項性質、涉及群眾利益的不同，從制度上明確了六條群眾參與社區事務管理的途徑和操作方法。包括：居民會議決策。社區內的涉及全體居民共同利益的公共事項，由居民會議或居民代表會議討論決定。議事會議協商。對不需要社區居民會議決策可協商解決的，由社區居民通過社區論壇、社區顧問團、民情議事廳、“兩代表一委員”工作室等議事會議協商解決。鄰里事項共助。對涉及樓院、樓棟、單元等小范圍的“小事”，由社區組織居民通過“巷巷會”、鄰里幫扶會、樓院共建會、單元互助會等共助方式自行解決。公共事務監督。引入“互聯網+自治”理念，通過全區社會治理數字化公共服務平臺、奎文黨建云平臺、社區微博、社區公開欄等渠道，引導居民線上、線下全程監督社區“三務”公開。居民公約自治。社區居委會依法制定居規民約、自治章程，對遵守社區公共道德、治安管理、環境衛生、移風易俗等方面提出要求，提交社區居民（代表）會議通過，用公約形成的“公共權力”約束各方行為。群眾組織凝聚。大力推行社區、社工、社會組織、社區志愿者“四社”聯動，以“域緣、業緣、文緣、趣緣”為紐帶，大力培育發展社區服務類、公益慈善類、文體活動類等社區社會組織，提高社區居民參與社區治理的組織化程度。全區登記注冊或備案管理的社區社會組織達488家。三是培育自治典型。按照項目化運作的思路，全區共確立“由民做主”事項824個，其中重點項目104個，涵蓋城市管理、社會治理、土地征收、社會治安、城市創建等各個領域，有效解決了項目建設、民生改善、物業管理、老舊小區改造等群眾關心的焦點問題。全區總結推廣了以葦灣社區為代表的老城市社區“五民主工作法”、以幸福街社區為代表的新城市社區“四事工作法”、以南湖社區為代表的村轉社區“戶決制”等實踐成果，取得良好成效。四是涵養自治文化。實施居民素質提升工程，深入開展“感動奎文年度先模人物”“基層好干部”“最美家庭”等系列評選活動，選樹了全國優秀志愿者譚瑞霞、全國優秀社工馬麗麗、孫大姨“和事佬”調解室等一批先進典型。依托街道黨校、社區黨校，采取政策宣講團、法律服務團、群眾大課堂等形式，潛移默化提高市民文明素養和法律意識，做到學有榜樣、行有示范，凝聚向善向美、自治善治的正能量。

（三）創新依法治理模式，以強化協商保障、加強協商監督為重點，把社區協商民主納入法治軌道，推動“由民做主”制度化、法治化。一是加強制度設計。先后制定《關于深化“由民做主”理念、提升社區治理水平的指導意見》等一系列文件，對“由民做主”的總體要求、重點任務、方法步驟、保障措施等提出明確要求。堅持全區新增財力的70%投向民生領域，街道每年超收分成50%以上用于社區建設，設立區域化黨建專項經費，分別按每千戶每年2.6萬元和1.2萬元的標準核撥社區工作經費和網格服務工作經費，落實每社區每年不低于20萬元的黨組織為民服務專項經費；全區按照300戶一職的標準，配備專職社區工作者784名，其中持證上崗專業社工師198名；區財政累計投資2.5億元用于社區辦公服務用房建設，全區標準化社區黨群服務中心達標率100%，有效解決了“由民做主”有錢、有人、有場所的問題。二是加大減負力度。制定《關于進一步明確社區兩委職責、依法推進社區治理創新的意見》、《關于規范社區居委會印章使用管理工作的意見》，依法確定群眾自治組織依法履行職責事項18項、協助政府工作事項123項，減少社區居委會蓋章業務范圍，讓他們把更多心思和精力用到社情民意搜集上來、協商民主落實上來、管理服務提升上來。三是加快法治進程。開展法治奎文、民主法治示范社區、依法行政示范單位等創建活動，推行“一社區一法律顧問”，對“由民做主”工作進行法律指導和監督。深化區、街道、社區、網格“四級聯動、專業協同”矛盾預防化解組織體系，配備235名專兼職調解員，引導各類矛盾糾紛在“由民做主”框架內解決，解決不了的走法律程序。今年以來，共調處矛盾糾紛760余起，信訪總量同比下降28.7%，到市、省上訪數量同比分別下降65.1%和85.3%。

三、對策建議

（一）加快制定社區法。隨著經濟社會轉型發展，上世紀八十年代末制定的城市居民委員會組織法，已經不能適應新時期城市基層治理工作的需要。建議按照黨的十八大以來的有關部署和要求，認真總結各地創新經驗，在城市居民委員會組織法的基礎上，制定社區法，對黨的領導及其與社區的關系、社區性質和地位、社區工作機制、社區服務、三務公開、流動人口管理、社會組織引入、專業社工培育、社區工作隊伍建設等作出規范，為城市治理提供法律依據。

（二）合理減輕社區負擔。社區“去行政化”難以落到實處，一些政府職能部門和單位把不該由社區承擔的工作轉嫁給社區，造成社區疲于應付，沒有更多精力履行管理服務職能，而我國法律對政府部門與社區的關系尚無明確規定。建議探索建立行政工作進社區準入制度和分類管理制度，完善政府行政管理與基層群眾自治有效銜接、良性互動的運行機制，在將來的社區法中合理劃分政府政務與社區居務的職責范圍和權力邊界，為基層群眾自治的健康發展創造條件。

（三）加強城市工作研究。建議結合中央城市工作會議精神，深化對城市發展、建設、管理規律的研究，聚焦群眾反映強烈的“城市病”突出問題，狠抓城市管理頑癥治理，建設和諧宜居、富有活力的現代化城市。實踐證明，城市社會治理和城市基層黨建是一門科學,建議著眼于提高干部素質,把培養一批專家型、懂治理、善服務的城市干部作為重要任務,用科學態度、先進理念、專業知識去建設和管理城市。

（本文作者：中共濰坊市奎文區委書記）

責任編輯：江生亮