養老機構消防行政審批問題探討

趙 平

(泰州市消防支隊，江蘇 泰州 225300)

養老機構消防行政審批問題探討

趙 平

(泰州市消防支隊，江蘇 泰州 225300)

隨著人口老齡化程度的提升，老年消費市場已初步形成，養老服務的快速發展需滿足老年人持續增長的需求，養老機構及其配套產業的消防安全管理必將成為今后消防工作的重點。針對養老機構辦理消防審批手續存在的問題，分析造成養老機構行政審批困難的原因，并提出具體整改措施，以滿足養老機構健康發展的需求。

養老機構；消防；行政審批

當前，我國進入人口老齡化快速發展階段，2015年老年人口已達到2.43億，2020年將突破3億，社會養老需求日益突出，在家庭養老無法滿足正常需求的背景下，養老服務業快速發展，在一定程度上分擔了社會和家庭的壓力。然而，從2013年“7·26”黑龍江海倫市敬老院火災、2015年河南魯山“5·25”養老機構特大火災事故及后期排查整治中發現，養老機構消防行政審批手續的辦理仍是困擾基層民政、消防部門的難題，影響了養老機構的健康發展，更增加了消防部門后期監督管理的難度。

筆者結合社會福利機構消防安全專項整治，分析造成養老機構消防行政審批手續難以辦理的原因，就引導養老機構健康發展提幾點思考與建議。

一、養老機構消防行政審批現狀

(一)養老機構的分類

2015年9月，民政部、公安部《關于組織開展社會福利機構消防安全專項治理工作的通知》中明確，專項整治的范圍中包括：國家、社會組織和個人舉辦的養老機構、社會福利院、精神病人福利院、兒童福利院、敬老院、優撫醫院、光榮院等社會福利機構。根據整治范圍可將養老機構分為以下幾類：

1.公辦保障性養老機構。此類養老機構包括社會福利院、敬老院，其中社會福利院是收養市區“三無”老人、孤殘兒童、棄嬰，實行養、治、教并舉的場所；敬老院是在農村合作社供養“五保戶”的基礎上發展起來的，為缺乏勞動能力、生活沒有依靠的鰥、寡、孤、獨者，提供集中供養服務的場所。隨著人們生活條件的改善，“三無”“五保”老人的數量較以往呈下降趨勢。

2.營利性養老機構。這類養老機構一般包括兩種運作形式：一是本地區“三無”或“五保”對象較少，供養場所發展受限的社會福利院、鄉鎮敬老院在保證“三無”或“五保”對象基本生活的前提下，拓展社會寄養、日托照料等多種功能，與社會經營服務企業聯合開展以營利為目的的養老服務。二是專門由社會企業或個體經營者承辦的養老企業，通過民間資本委托管理等形式，運營原公有產權的養老服務設施。這兩種類型的養老機構是目前基層存在的主體，均屬于民辦養老機構。

3.居家養老。居家養老是以家庭為基礎、社區為依托，以社區組織、市場企業為主體，滿足各類老人需求的居家養老服務網絡，主要依托家政、物業等企業以及城鄉基層醫療衛生機構開展服務。

(二)養老機構消防行政審批手續辦理情況

結合養老機構分類，分析消防行政手續的辦理情況，主要體現在以下幾方面：

1.公辦保障性養老機構。社會福利院隸屬于各地民政部門的社會福善處，由該部門負責審查辦院資格及日常監管，因此，大多數社會福利機構手續齊全。敬老院是從農村合作社發展起來的，屬于國家承辦、民政監管、鄉鎮落實的養老機構，從20世紀60年代末到90年代初，發展到一個鄉鎮一家敬老院，其所使用的建筑大多是鄉鎮閑置企業廠房、校舍等，由于其特殊的歷史沿革，擁有合格消防行政審批手續的養老機構并不多，大部分鄉鎮養老機構是“非法”運營。

2.營利性養老機構。部分社會機構和個人抓住國家養老產業發展的時機，開展營利性養老服務，建設初期大部分養老機構擁有合法的消防手續，但也有個別養老機構私自改建、擴建原有建筑，造成建筑實際與申報時不一致。

3.居家養老。居家養老主要依托社區開展，以江蘇省為例，新建住宅小區按照每百戶20～30 m2、已建成的住宅小區按照每百戶15～20 m2的標準調劑解決，建筑隨住宅小區的消防審批一同完成。因此，目前居家養老機構無需辦理消防行政審批手續。

以江蘇省泰州市為例，全市養老機構142家，其中社會福利機構7家，敬老院90家，民辦養老機構45家。目前，依法辦理消防設計審核、消防驗收或備案手續的單位27家，占19.0%，其中社會福利機構7家，民辦養老院20家。因規劃、土地手續等原因無法辦理消防手續的單位(含1998年9月前設立的養老機構)共90家，占63.4%，均為鄉鎮敬老院；因后期改造未重新申報或整改后仍不符合消防安全條件的25家，占17.6%，多為民辦養老機構；專項整治期間關停(合并)7家，占4.9%。

二、養老機構消防行政審批手續無法辦理的主要原因

(一)消防監管不到位，是審批手續無法辦理的首要因素

1.監管主體不同。社會福利院是民政部門的下屬事業單位，由民政部門直接管理，單位負責人由民政局調派，管理較為規范，大部分單位消防審批手續齊全。鄉鎮敬老院的管理人員大多由鄉鎮退休的領導人員兼任，由于人事編制、工資福利均不屬于民政部門，僅為暫時性的業務接管，因此對養老機構建筑手續是否齊全并不關心，只負責敬老院的日常工作。

2.監督管理松散。按照重點單位的界定標準，老人住宿床位在50張以上的養老院應列入消防安全重點單位，但由于大部分鄉鎮養老機構和民辦養老機構地處偏僻、手續不全、職責不清，因此無法列入管理，加之基層街道、鄉鎮安全人員對消防法律、法規宣傳培訓不到位，致使養老機構責任人消防安全責任意識不強。正是由于平時監管流于形式，無消防、建設、衛生等部門的驗收報告，就下發《社會福利機構設置批準證書》，最終發生了河南魯山“5·25”特別重大火災事故。

(二)建設起點低，是行政審批手續無法辦理的直接因素

1.無法解決土地購置和規劃立項問題。根據《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，“各地要將各類養老服務設施建設用地納入城鎮土地利用總體規劃和年度用地計劃，合理安排用地需求，可將閑置的公益性用地調整為養老服務用地”。個別地區政府協調解決養老機構土地購置問題后，還面臨規劃、立項、圖審等一系列手續及經費問題，這也是困擾養老機構手續辦理的難題，這類問題集中在鄉鎮敬老院和部分民辦養老機構。泰州市有68家單位，是由于無規劃許可證明文件或建筑原有使用性質改變，無法辦理相關手續。

2.規范的調整增加了養老場所的整改難度。河南魯山“5·25”特大火災發生后，民政部、公安部于2015年9月6日聯合下發了《社會福利機構消防安全專項整治方案》，恰逢2015年版《建筑設計防火規范》(GB 50016—2014，以下簡稱新《建規》)頒布施行。新《建規》對老年人建筑消防設計要求有很大的提高，包括樓層控制在地上1～3層，應設置封閉樓梯間，除火災自動報警系統以外，總建筑面積大于500 m2的老年人建筑應設置自動滅火系統等。一些建設起點較低的養老機構在補辦了土地、規劃手續后發現，原圖紙已不符合要求無法申報，因此有一部分單位只依照《建筑設計防火規范》(GB 50016—2006，以下簡稱舊《建規》)將隱患整改合格，放棄了消防行政審批手續的辦理。這也是造成大部分養老機構無法辦理消防行政審批手續的原因。

(三)隱患整改難，是影響行政審批的間接因素

1.先天性隱患多。農村敬老院多為1998年以前建設并設立的養老機構，大多存在先天性火災隱患，比如很多樓房只有一個安全出口、一部疏散樓梯，一些建筑仍為木結構建筑，房屋耐火等級較低，防火間距不足，消防設施配備不到位或損壞嚴重。另外，鄉鎮敬老院多地處偏僻，市政供水能力不足的現象較為普遍，無消防外管網，使得消火栓系統、噴淋系統的建設成本大大提高，進而造成后期維護管理成本提高。

2.后期整改難。以江蘇省泰興市某老年人護養院為例，該機構位于某街道衛生院4～6層，屬個體經營，2004年承建初期已辦理相關手續，由于承辦人服務有方，經營規模逐漸擴大，近百張床位已經告罄且重新分隔了部分房間，用于解決床位不足的問題，導致人員疏散、內走道排煙、消防設施的配置都需要整改。然而入住老人數量近300，約80%的老人生活不能自理，整改會影響老人日常生活，關停也無法安置已入住的老人，整改存在很大難度。

三、推動養老機構消防行政審批手續辦理的具體措施

(一)以落實消防安全責任為重點，明確各級業務部門的工作職責

1.明確管理部門的責任。各級民政部門要充分履行對養老機構的消防監督管理責任，將消防安全工作納入養老機構目標管理考核內容，進一步明確消防安全職責[1]，通過獎優罰劣、考核評比等方式促進養老機構的規范化管理，對于手續不全、管理不到位、隱患較多的單位，由民政部門取締合法經營權，沒收《社會福利機構設置批準證書》。對于因歷史性因素造成手續無法辦結，但經當地消防部門檢查確認實體性隱患全部整改到位的機構，可將《消防監督檢查記錄》備案，由民政部門統一梳理并向當地政府匯報，經核實確定是否列入消防安全重點單位監管范圍。

2.明確監管部門的責任。保障養老機構的消防安全涉及多部門的聯合管理，除公辦養老機構外，政府應當鼓勵多種形式的民辦機構的建設，同時將養老機構的消防設施建設納入政府為民辦實事工程。建設、民政等部門應認真核實單位是否通過了消防行政審批，是否符合消防安全規范要求[2]。充分發揮消防大隊、公安派出所、鄉鎮(街道)居委會分級監管機制，確保社會福利院、鄉鎮敬老院、個體經營養老機構全部納入日常監管范圍。

3.明確養老機構的責任。公安、民政、消防等部門要通過開展宣傳引導、開辟“綠色通道”等形式，方便養老機構手續的辦理，養老機構的負責人也要意識到消防行政審批手續辦理的重要性，嚴格按照公安部令第119號完成“新、改、擴”建項目的審批。對于未經審核擅自施工或未經驗收擅自投入使用的，消防部門要嚴格處罰并追究相關人員的責任。

(二)以服務基層為根本，解決審批過程存在的難題

1.受理環節。在尊重歷史的前提下，針對本地區實際，提出可行性的解決方案，結合不同建筑的性質出臺相應的對策。如對于1998年前建設的敬老院，具備房產證明手續的即可以申報消防改建、擴建；對于依據國家政策支持使用廠房、校舍改建的項目，可由國土、規劃部門發文明確使用年限和性質，從而解決消防受理資料不全，無法審批的問題。2015年8月，泰州市政府召開規劃、國土、住建、食品藥監、環保、消防、民政等部門參加的專題會議，并形成了專題會議紀要《關于協調解決全市部分養老機構辦理許可證相關事項》，要求各地各部門按照“尊重事實、一院一策、規范經營、確保安全”的原則，妥善解決養老機構辦證許可的相關問題，此舉增加了養老機構整改火災隱患的信心。目前，泰州市79%的養老機構隱患全部整改到位。

2.審批標準。針對養老機構建筑年代跨度較長的現狀，可分別提出審批標準。(1)由廠房、校舍改建且單體面積不足500 m2的建筑，要統一設置獨立式感煙火災探測報警器和簡易噴淋設施，實現點式報警與養老救護等服務功能的統一。(2)新建、擴建的養老機構要依據新《建規》完善消防設計，通過審核、驗收或消防設計備案。(3)對于新《建規》實施前已投入使用且納入排查整治范圍的養老機構，可申請依據舊《建規》進行設計，并完成手續的申報審批。依據公安部消防局《公安消防部門深化改革服務經濟社會發展八項措施》，江蘇省公安廳消防局出臺了實施細則，對工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300 m2以下的建設工程，可以不辦理消防設計備案和竣工驗收消防備案手續，這項政策解決了部分“小、散、遠”養老機構辦理審批手續的難題。

(三)以推動隱患整改為目標，協調各方解決突出矛盾

1.積極爭取補貼支持政策。國家規定，民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，要將50%以上的資金用于支持養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例[3]。對于這部分資金安排，要明確房屋維修、設施改造等基本支出，對于火災隱患較大的單位，要鼓勵單位先行整改，整改全部到位的一次性給予經濟支持，以防養老機構將政府的投入挪作他用，對隱患整改合格的單位要積極督促其辦理消防審批手續，納入日常管理的范圍。江蘇省泰州市民政局將2016年定為“消防整改與食品安全整治年”，年內整改到位的單位一次性補貼20萬元，目前142家單位中已有79家整改了火災隱患。

2.多方協調解決臨時安置問題。養老機構入住的大多是因疾病造成生活不能自理，或記憶力衰退引發老年癡呆等特殊病癥的老人，這部分老年人家庭子女大多無法負擔養老義務。因此，對于一部分隱患暫時無法整改，但老年人安置存在問題的養老機構，建議由民政部門、消防部門統一向當地政府報告，民政部門提出臨時性安置措施，解決老年人生活護理需求，消防部門根據隱患實際制定整改方案，限期整改到位，或者由政府根據實際進行合理調配，以解決養老機構隱患整治的難題，從而推動行政審批的辦理。

四、結束語

養老服務已進入快速發展階段，消防審批是將養老機構納入日常管理的必然途徑，也將從法律層面上為基層執法人員、管理人員規避諸多不應承擔的責任，需要結合歷史發展規律、新時期養老事業發展方向，找出解決養老機構手續辦理的方法。應從基層實際入手，建立健全監管機制，抓好落實，形成相關部門監管聯合推動的合力，才能從根本上滿足養老機構新時期、新發展的需求。

參考資料：

[1] 張倩倩.加強和改進養老機構消防安全工作的思考[J].價值工程,2015(6):316-317.

[2] 葉新林.淺談養老機構消防安全管理工作[J].江西化工,2015(2):187-188.

[3] 國務院關于加快發展養老服務業的若干意見[Z].2013.

(責任編輯 李 蕾)

Nursing Home’s Fire Administrative Examination and Approval

ZHAO Ping

(TaizhouMunicipalFireBrigade,JiangsuProvince225300,China)

As the population continues to grow older rapidly, the aged consumer market has begun to take shape. Nursing homes needs to develop rapidly in order to satisfy the growing demand of the aged. Fire safety management of nursing homes and its supporting industries will become the focus of the fire safety agencies in the future. Aiming at the problems existing in the formalities for the examination and approval of nursing home fire safety, the article analyzes the causes of the difficulties in going through those formalities, and puts forward some specific improvement measures.

nursing home; fire safety; administrative examination and approval

2016-10-12

趙平(1977— )，女，江蘇泰州人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0058-04