關于消防行政委托執法的幾點思考

邱 永，楊 濤，馬思遠

(1.臺州市消防支隊，浙江 臺州 318000; 2.伊犁州消防支隊，新疆 伊犁 835000)

●消防執法

關于消防行政委托執法的幾點思考

邱 永1，楊 濤1，馬思遠2

(1.臺州市消防支隊，浙江 臺州 318000; 2.伊犁州消防支隊，新疆 伊犁 835000)

為落實基層屬地管理職責，夯實火災防控基層基礎，采取消防行政委托執法，實現“關口前移”“重心下移”，成為現有法律框架下解決鄉鎮(街道)執法困境的一條重要途徑。但由于相關法律的不完善和其他各種因素，開展鄉鎮(街道)消防行政委托執法困難重重。為此，探討了消防行政委托執法的具體做法，給出了完善消防行政委托執法的建議，以解決消防行政委托執法的法律依據、方式程序、事中監管及責任追究等相關問題。

委托執法；制度建設；法律依據；網格排查

2016年7月1日，新《浙江省消防條例》(以下簡稱《條例》)正式施行，為了提高消防監督檢查工作的針對性、實效性，有效督促火災隱患整改，切實解決鄉鎮(街道)基層權責不一致問題，《條例》第53條規定，公安機關消防機構可以委托鄉鎮、街道符合法定條件的組織，對有關違反消防安全管理的行為依法實施行政處罰。那么，什么是委托執法？委托給哪個組織？執法需具備哪些條件？現實困境有哪些？本文結合工作實際提出幾點想法。

一、消防行政委托執法的定義和特征

消防行政委托執法是指公安機關消防機構為更有效地進行行政管理，依據法定權限和程序，將所執掌的部分行政職權委托給符合法定條件的組織或個人，并由公安消防機構直接承擔相應法律后果的一種法律制度或法律行為。從這個定義中，可以看到消防行政委托執法具有如下特征。

(一)合法的被委托對象

根據《條例》第53條，消防行政委托執法受委托對象為符合法定條件的組織，由于《條例》對符合法定條件的組織并未作明文限定，從推動基層消防工作角度出發，確定與行使職權相符的行政主體可以為鄉鎮人民政府、街道辦事處或依法成立具有管理公共事務的事業組織。但被委托對象應具有依法成立、有能力行使執法權的正式工作人員、能夠組織進行相應的技術檢查或技術鑒定等幾個必要前提，否則委托執法的工作難以開展。

(二)委托執法應具備的條件

消防行政委托執法是需要一定條件的，首先是法律依據，行政主體的職權來自法律授權，《條例》實施取得了相應的法律、法規依據支撐。其次，委托執法是為了更好地實現行政管理目的和提高行政效率，委托執法雖然有法律、法規依據，但需要當地黨委政府、人大及相關部門的鼎力支持。

(三)委托執法的權限范圍有所限定

根據《行政強制法》第17條和《行政許可法》第24條的規定，公安消防機構只能將除行政強制、行政許可事項之外的行政職權委托給鄉鎮、街道或依法成立具有管理公共事務的事業組織。同時，鄉鎮、街道受委托實施執法后必然存在與公安派出所消防監督檢查職權的交叉，為解決這一矛盾，要根據轄區單位(場所)數量、人員情況進行合理劃分，防止出現推諉扯皮。

(四)以委托機關的名義行使行政職權

被委托對象要與委托主體簽訂委托協議，被委托對象只能以委托主體的名義行使行政執法權，由此產生的法律后果也由委托主體承擔。被委托對象并不能因為行政委托行為而作為行政主體資格。

(五)委托執法法律后果的承擔

對在委托執法權限范圍內發生的執法行為，其后果由委托主體公安消防機構承擔，鄉鎮、街道不承擔相關的后果，這與我國民法上的代理制度相同；另一種為超越委托權限執法，其產生后果可參照民法的代理制度，超越委托職權或者委托職權終止后的行為，經過追認，由被委托對象鄉鎮、街道承擔相應的法律后果。

二、消防行政委托執法的困境

自我國強調執法的職權和職責以來，執法權被嚴格地授予了相應的政府職能部門。但隨著我國法制建設的不斷發展和完善，行政管理體系改革的深入進行，相關職能的延伸，需要鄉鎮、街道協調解決的工作越來越多、越來越復雜，承擔的責任也越來越大。特別是在消防監管工作中，受限于現有行政管理體制，鄉鎮、街道在開展消防安全檢查時，只有監督檢查指導權，而無相對應行政執法權，致使大量的火災隱患得不到有效整改。

(一)缺乏相應的機構或組織

消防安全網格化管理工作已運行數年，鄉鎮、街道也成立了消防安全委員會和消防工作站，但由于缺乏正式編制，導致人員流動頻繁，甚至部分地方只掛個牌子，無固定工作人員，工作難以正常開展，開展消防行政委托執法要求設置相應機構和抽調人員，這顯然對沒有固定編制的鄉鎮、街道來說是難以辦到的。

(二)人少事多矛盾突出

當前鄉鎮、街道工作任務繁重，不同的職能部門分別向鄉鎮、街道“布置”工作和任務，其工作的范圍太寬、太雜，造成基層干部的工作和任務極為繁重，工作人員需要身兼數職，甚至幾十職。實際上這種“布置”是變相委托，鄉鎮、街道的工作人員本來就十分有限，還要承擔幾十個職能部門的工作任務及承擔相應的履職風險，結果可能導致委托執法難以正常開展。

(三)委托執法權責不一致

當前消防安全監管工作，法律法規賦予鄉鎮、街道更多的是職責，而不是職權，從而形成了義務大于權力，甚至僅有義務而沒有權力的狀況，權責失衡，嚴重影響了基層干部的工作積極性，導致基層消防安全工作沒人抓、沒人管，始終在低水平徘徊。

(四)隊伍能力素質與職能不相適應

被委托對象要具有熟悉消防法律、法規、規章和規范的工作人員，但鄉鎮、街道消防工作人員大多為兼職人員，且流動性很大，具體從事消防安全隱患排查整治的大多為外聘人員，待遇不高，缺乏系統消防法律法規的培訓，消防專業知識匱乏，現場檢查發現不了問題，導致工作“沉”不下去，“專”不起來。

(五)委托主體執法監督力量薄弱

當前公安消防機構人少事多的矛盾日益突出，消防行政委托執法實施后勢必牽扯大量工作精力，公安消防機構在對鄉鎮、街道實施消防執法的過程、程序、效果、質量進行審核把關的同時，也要承擔鄉鎮、街道工作人員執法過錯、越權執法等違法行政帶來的法律后果，這對委托主體單位加強對鄉鎮、街道執法的監督、指導工作提出了更高的要求。

三、消防行政委托執法具體做法

臺州市天臺縣于2016年7月《條例》施行后開始探索消防行政執法委托試點工作，在前期實地調研摸排、部門溝通協調、意見征求論證的基礎上，形成初步方案，分管消防工作的常務副縣長召集法制、公安、消防及相關鄉鎮(街道)召開協商會，同意委托試點工作開展。縣政府辦公室下發《天臺縣消防行政執法委托試點方案》，明確了消防行政執法的委托范圍、執法主體、執法依據、執法程序、執法方式和委托雙方的責任、義務[1]。

(一)委托執法范圍

鄉(鎮)人民政府、街道辦事處可對本行政區域內除公安機關消防機構和公安派出所列管對象以外的其他機關、團體、企業、事業單位、個體工商戶、用于居住的出租房屋和居民住宅區等遵守消防法律、法規、規章的情況進行監督檢查。

(二)受委托執法主體

縣(市)、區公安機關消防機構根據本轄區消防行政執法的實際情況，依照現行法律、法規、規章委托鄉(鎮)人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織，以公安機關消防機構名義在委托范圍內行使監督檢查、責令改正、行政處罰職權。受委托的鄉(鎮)人民政府、街道辦事處應當健全消防行政執法責任制和執法工作制度，明確專門的執法工作機構，配備與工作任務相適應的專(兼)職人員，其中具有行政執法資格的人員不得少于2名。

(三)執法依據

《中華人民共和國消防法》法律規定的第16條第1款、第19條和第28條，法律責任的第60條第1款、第2款和第61條。《條例》法律規定的第26條、第28條，法律責任的第58條、第59條規定的行政處罰。

(四)執法程序

受委托的鄉鎮(街道)消防監督執法人員在委托權限范圍內開展日常消防監督檢查，應如實填寫《消防安全檢查記錄表》，對發現的火災隱患和消防安全違法行為應當督促當事人及時改正。對消防安全違法行為依法予以行政處罰，以公安消防大隊名義作出處罰決定。辦案人員應當按照《公安機關辦理行政案件程序規定》(公安部令第125號)，全面、客觀、公正地調查收集有關證據，依法開展調查詢問，處罰告知，制作《行政處罰告知筆錄》和《行政處罰決定書》送達當事人，罰款由當事人自收到《行政處罰決定書》之日起15日內到指定銀行繳納，受委托鄉鎮(街道)及其執法人員不得自行收繳罰款。

(五)委托執法方式

縣(市)、區公安機關消防機構與鄉(鎮)人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織簽訂《行政執法委托協議書》，明確委托執法的具體范圍和權限，并自簽訂之日起5日內將《行政執法委托協議書》報送市消防支隊和當地人民政府法制辦備案，縣公安消防大隊和受委托機構各執一份。委托協議簽訂后，及時將委托機關和受委托機關的名稱、地址、法定代表人，以及委托程序、依據、權限、主體、步驟等信息進行公告。

(六)委托執法責任

縣(市)、區公安機關消防機構對受托鄉(鎮)人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織的行政執法行為進行監督，做好業務指導，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托的單位對其消防執法行為負責，執法行為被提起行政訴訟或行政復議的，受委托單位主要領導應積極配合，參與應訴，縣(市)、區公安機關消防機構也可視情委托受委托執法的鄉(鎮)人民政府、街道辦事處參加應訴。受托鄉(鎮)人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織行政執法行為存在過錯，情節嚴重的，縣(市)、區公安機關消防機構可以解除行政執法委托協議。受托鄉(鎮)人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織超越委托權限和范圍行使行政執法職權或將委托的行政執法職權再委托給其他組織或個人行使而產生的法律后果由該組織承擔。

四、完善消防行政委托執法的幾點思考

消防行政委托執法面臨困難和挑戰，但更應清醒的看到，當前黨委政府、社會各界高度重視消防安全工作這一有力契機，咬定青山、久久為功，調動各方面、各層次的力量，深入推進消防行政執法委托工作，建議從以下幾方面著手。

(一)加強制度建設，注重規范管理

鄉鎮、街道要加強消防工作領導，明確鄉鎮、街道消防安全委員會、消防工作站人員工作職責，鄉鎮、街道消防安全委員會成員單位應分線開展監督檢查，檢查發現的違法行為或火災隱患由檢查人員負責督改，同時作為協辦配合委托執法人做好行政處罰工作；要建立委托執法人員管理制度、執法文書管理制度和行政執法檢查制度，公安消防機構要加強業務指導，制定統一格式法律文書，定期開展執法檢查，嚴格查處、糾正委托執法中的違法違紀行為，對不依法辦事、徇私舞弊的執法人員，嚴格批評教育，情節嚴重的取消執法資格，收回執法證件[1]。

(二)加強隊伍建設，提高執法水平

鄉鎮、街道應至少固定2名具有執法資格的人員負責從事消防行政執法工作。采取由所在鄉鎮、街道主要的領導推薦、縣級法制辦審核的辦法，選拔熟悉法律法規、遵紀守法、忠于職責、清正廉潔的干部擔任。公安消防機構要編制《消防監督檢查執法實用手冊》，統一檢查內容及標準，通過集中培訓、跟班作業、現場教學等形式，提升委托執法人員的業務水平[2]。

(三)加強執法監管，嚴肅責任追究

公安消防機構要切實加強執法過程監督管理，督促被委托對象在委托范圍內開展執法工作，重點檢查委托執法人是否依法辦案，確保工作目標實現，同時避免因委托執法人不作為或濫用職權而承擔不利的法律后果。公安機關消防機構發現問題，應當要求被委托對象自行糾正，對嚴重違規違紀、不負責任造成負面影響的，除終止委托外，要視情況追究有關責任人的法律責任。

(四)加強聯合執法，完善監管格局

縣(市)、區公安機關消防機構在開展委托執法的同時，應當積極探索聯合執法，建立健全執法信息共享、執法聯席會議、案件移送管轄、案件首接負責等制度，建立起分工明確、責任到位、優勢互補的執法聯動保障體系，形成城鄉一體、上下結合的消防安全執法格局，逐步解決基層消防安全監管中存在的權責不一、協調不夠、效率低下、監管缺位等問題，共同維護社會和諧穩定。

[1] 劉云甫.委托執法備案審查的立法思考[J].廣州大學學報(社會科學版),2012,11(5):32-35．

[2] 郭子清.探索鄉鎮委托消防執法模式的實踐與思考[J].中小企業管理與科技,2016(3):197-198．

(責任編輯 陳 華)

Reflections on Delegating Fire Administrative Law Enforcement

QIU Yong1, YANG Tao1, MA Siyuan2

(1.TaizhouMunicipalFireBrigade,ZhejiangProvince318000,China; 2.YiliPrefectureMunicipalFireBrigade,XinjiangUygurAutonomousRegion835000,China)

To implement territorial management responsibilities and reinforce the foundation of fire safety at grass-root level, fire administrative law enforcement is delegated to achieve the “forward control” and “downward focus”, which has become an important way to solve the plight of law enforcement in towns (streets) under the existing legal framework. However, due to the imperfection of relevant laws and other factors, it is very difficult to delegate fire administrative law enforcement to the town (street) level. Therefore, it is necessary to explore specific practices and put forward some suggestions to perfect the practice of fire administrative law enforcement, so as to solve the problems of legal basis, methods and procedures, supervision and accountability, and other related issues in delegating fire administrative law enforcement.

delegating law enforcement; system construction; legal basis; grid screening

2016-11-09

邱永(1985— )，男，浙江臺州人，助理工程師，主要從事消防監督管理研究； 楊濤(1985— )，男，浙江臺州人，助理工程師； 馬思遠(1994— )，男，河北廊坊人。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0070-04