談消防行政處罰中建設工程擅自投入使用的準確定性

王海祥

(德州市消防支隊，山東 德州 253020)

談消防行政處罰中建設工程擅自投入使用的準確定性

王海祥

(德州市消防支隊，山東 德州 253020)

針對一起群眾舉報住宅小區未經消防驗收擅自投入使用的消防行政處罰案件，分析涉案開發公司、業主和公安機關消防機構在焦點問題上的不同觀點。在綜合論證的基礎上，按照找準法律依據、現場核查取證、客觀分析判定、合理合法處置四個步驟，剖析各種可能出現的情況，明確相關的法律依據和具體的法規條款，提出準確定性建設工程是否投入使用、是否擅自使用的程序。針對不同情況分別判定是否予以查處，并提出在處理類似建設工程群眾舉報案件時應注意的事項。

消防；建設工程；擅自使用；準確定性

一、案例基本情況

2016年1月1日，某高檔住宅小區的業主接到開發公司下屬物業公司電話通知和公告告知領取鑰匙，隨后業主通過互聯網站舉報該住宅小區未經消防驗收擅自投入使用。轄區公安機關消防機構接到舉報后，于受理之日起第二天對該住宅小區進行了現場檢查。檢查情況如下：被業主舉報的住宅小區1#～8#住宅樓，建筑面積20×104m2，建筑層數33層，建筑高度95.7 m，消防車道路面未硬化，配套的消防設施未施工完畢，室內消火栓未配備水帶、水槍和接口，室外消防供水管網未開通供水，火災自動報警系統、自動噴水滅火系統、防排煙系統尚未施工完畢，住戶內的生活用水、用電、用氣尚未正常供應；沒有發現已經入住的業主，在該住宅小區的出入口和樓梯間入口等明顯部位未發現交房公告，后經調查得知該住宅小區的物業公司在公安機關消防機構核查前已將交房公告清除，并停止辦理交房手續。對該住宅小區是否投入使用、是否需要公安機關消防機構依法進行查處，轄區消防監督員有不同的理解和看法，最后通過集體會審，認定該開發公司違反了《中華人民共和國消防法》第13條規定，根據《中華人民共和國消防法》第58條規定，依法責令該住宅小區1#～8#住宅樓停止使用，并給予該開發公司25萬元罰款(根據《消防行政處罰裁量基準》)。該開發公司收到處罰決定書后，表示不服，向當地公安機關提起行政復議。

二、案件的焦點問題

該案件的焦點問題是：建設工程是否擅自投入使用，建設工程是否已經投入使用。

(一)業主觀點

交鑰匙的前提是建設工程具備購房合同約定的交房條件，而交房條件必須滿足相關部門驗收合格要求，驗收合格才能準許投入使用。交鑰匙就等于開發公司同意業主可以進入自購商品房內進行裝修并入住使用，而該住宅小區尚未經消防驗收合格，應視為開發公司擅自投入使用。

(二)開發公司觀點

開發公司認為，開發公司與業主簽訂的《商品房買賣合同》中的交房條件是“建設、勘察、設計、監理、施工五方驗收合格”，交房時只要按照合同提供五方驗收合格證明即可，這些條件一經滿足就具備交付使用的條件，沒有違反《商品房買賣合同》。同時，開發公司認為，在沒有正常供水、供電、供氣，且基礎設施沒有完成的情況下，提前交鑰匙是為了讓業主裝修，由于業主拒絕領取鑰匙，且開發公司在群眾舉報后、公安機關消防機構核查前停止了交鑰匙行為并清除了領取鑰匙公告，沒有形成既成事實，沒有產生建設工程的責任轉移，不認為是建設工程已經投入使用或者擅自投入使用。

(三)公安機關消防機構觀點

1.不認可投入使用。部分消防監督員認為該群眾舉報案件涉及合同糾紛問題，建議由建設主管部門牽頭，通過民事訴訟和司法協商手段加以解決。

2.認可投入使用。部分消防監督員認為公告通知和電話通知即可認為開發公司主觀上已經采取了將風險責任轉移至業主的行為，雖然大部分業主沒有領取鑰匙，也沒有入住，但開發公司已經做出決定，公告當日就應當判定該建設工程擅自投入使用，但不認為是已經投入使用。

三、建設工程是否擅自或者已經投入使用的定性程序

(一)找準法律依據

1.《中華人民共和國合同法》第6、7、8條分別規定：當事人行使權利、履行義務應當遵循誠實信用原則；當事人訂立、履行合同，應當遵守法律、行政法規，尊重社會公德，不得擾亂社會經濟秩序，損害社會公共利益；依法成立的合同，對當事人具有法律約束力，當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除合同，依法成立的合同，受法律保護。如果建設單位違約，則按照《中華人民共和國合同法》第107條規定承擔違約責任：當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任?！吨腥A人民共和國合同法》第279條規定：建設工程竣工后，發包人應當根據施工圖紙及說明書、國家頒發的施工驗收規范和質量檢驗標準及時進行驗收；驗收合格的，發包人應當按照約定支付價款，并接收該建設工程；建設工程竣工經驗收合格后，方可交付使用，未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。

2.《中華人民共和國建筑法》第61條規定：交付竣工驗收的建筑工程，必須符合規定的建筑工程質量標準，有完整的工程技術經濟資料和經簽署的工程保修書，并具備國家規定的其他竣工條件。建筑工程竣工經驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。

3.本案件涉及住宅小區的住宅樓地上33層，建筑高度95.7 m，為一類高層民用建筑，屬于《中華人民共和國消防法》第11條國務院公安部門規定的其他特殊建設工程，建設單位應當將消防設計文件報送公安機關消防機構審核。《中華人民共和國消防法》第13條規定：按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程竣工，建設單位應當向公安機關消防機構申請消防驗收；依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用?！吨腥A人民共和國消防法》第58條規定：依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格，擅自投入使用的，責令停止使用，并處3萬元以上30萬元以下罰款。

以上法律、行政法規基于確保建設工程的質量、保障社會公共安全和人民群眾的生命財產安全，均規定未經驗收或驗收不合格不得投入使用，據此，“擅自使用”的認定標準就是“未經建設工程主管部門驗收或驗收不合格”、而在合同雙方之間相互認可前提下私下簽訂的責任轉移和使用默許，也包括“建設、勘察、設計、監理、施工五方驗收合格”后建設單位將建筑物交付業主使用的情形。

(二)現場核查取證

1.住宅小區基礎設施建設情況和業主入住情況。核實住宅小區的基礎設施建設情況，如道路、供水、供電、供氣等是否竣工并投入使用，領取鑰匙的業主有多少戶，住宅是否已經裝修或入住。

2.搜集責任轉移證據。調查取證相關證據，包括《建筑工程竣工驗收備案表》《建設工程消防驗收意見書》《商品房買賣合同》，建設單位交房入住的公告，公安機關消防機構對業主和開發公司、物業管理單位的調查詢問筆錄，現場照片、錄音、錄像等。

3.核實群眾舉報內容是否屬實。逐條核實群眾舉報內容，客觀公正、實事求是地在規定時限內反饋核查情況和案件查處情況，避免產生拉偏架、袒護一方的錯覺。

(三)客觀分析判定

1.消防驗收前暫時性使用，但未發生責任轉移。開發公司、施工單位在工程建設過程中出現的臨時性、局部性使用，如設置臨時辦公場所，儲存建筑構件、施工設備和材料，懸掛廣告牌等暫時性行為，不認為是已經投入使用，也不認為是擅自投入使用。

2.消防驗收前未使用，也未發生責任轉移。建設工程是否投入使用，應以業主獨立控制為標準。如果房地產開發公司僅僅將裝修用鑰匙交給業主，開發公司仍然可以未經業主同意自行進入建設工程內部，即買賣雙方都可以控制，此時建筑物尚未使用，不好認定責任轉移是否成立，無法判定建設工程是否已經投入使用和擅自投入使用。

3.消防驗收前已使用，且已發生責任轉移。當業主裝修完畢并經開發公司檢查驗收后，將正式的房屋鑰匙交付業主，業主就可入住使用，開發公司就不能自行進入業主房屋，此時應當認定建設工程已經投入使用。如果開發公司直接將所有鑰匙交給業主，就直接失去了對業主房屋的管控，此時應當認定交付使用行為成立，即開發公司同意建設工程投入使用。上述情況如在消防驗收合格前發生，就認定是擅自投入使用，并且是已經投入使用，不受配套消防設施是否安裝到位、是否能夠正常使用等因素的影響。

(四)合理合法處置

對沒有可靠證據、純屬臆斷的舉報，公安機關消防機構應在調查取證的基礎上，向舉報人說明情況，建議其向有關部門反映相關問題。對群眾舉報屬實的既成事實，應按照消防法律法規嚴肅處理。該起案件中，針對開發公司的復議申請，當地公安機關依法進行了審查，認定開發公司雖然在群眾舉報后采取了停止交房行為，但已將部分業主的所有鑰匙交給業主，已形成交付使用的責任轉移的既成事實，即開發公司在未經消防驗收合格前，已經實施了擅自將部分住宅交付業主使用的違法行為，應當依據消防法律法規予以處罰，并做出維持原處罰決定的《行政復議決定書》。

四、結束語

本文討論的是一起因民事經濟糾紛、合同責任轉移引發的消防行政處罰案件，該案件屬于違反《中華人民共和國消防法》的范疇，也違反了《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國建筑法》的相關規定，涉及的監管部門較多。針對類似問題，首先，公安機關消防機構要做到知法懂法，依法履行消防監督管理職責；其次，公安機關消防機構要不斷提高自身法律素質和執法水平，能夠正確處理經濟糾紛與行政處罰的關系；第三，公安機關消防機構要加強建設工程施工期間的消防安全檢查，將問題消除在萌芽狀態，確保建設工程施工質量，確保人民群眾生命財產安全。

[1] 中華人民共和國消防法[Z].2008.

[2] 中華人民共和國合同法[Z].1999.

[3] 中華人民共和國建筑法[Z].2011.

[4] 建設工程消防監督管理規定[Z].2012.

(責任編輯 陳 華)

Accurate Determination of Putting Buildings into Use without Fire Administration’s Authorization

WANG Haixiang

(DezhouMunicipalFireBrigade,ShandongProvince253020,China)

In this paper, the report of a residence building putting into use without authorization was discussed, and different views of developers, owners and the public security agencies on this issue are analyzed. On the basis of synthetic analysis and the four-step procedure-finding legal basis, verifying and collecting evidence on the spot, analyzing objectively, disposing reasonably and lawfully), this paper analyzes all kinds of possible situations, puts forward a procedure in accordance with the legal basis and the specific terms of the laws and regulations to accurately determine whether the residence building is put to use without authorization, whether an investigate shall be conducted. This paper also puts forward some disposal tips when similar issues are reported by the public.

fire prevention; construction project; unauthorized use; accurate determination

2016-08-05

王海祥(1971— )，男，山東寧津人，高級工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0077-03