處分在消防執法中的適用問題研究

劉茂華

(北京豐臺區消防支隊，北京 100039)

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●消防監督管理

處分在消防執法中的適用問題研究

劉茂華

(北京豐臺區消防支隊，北京 100039)

在闡述處分、行政處分和行政處罰等基本概念的基礎上，重點對《中華人民共和國消防法》第67條規定的處分作了詳細對比分析，指出這一處分在性質上應是行政處分，但在實際中因執法主體與處分對象的問題卻難于執行。為此，提出了在處分性質、對象、依據和程序等方面的明確立法修改意見，對消防執法活動及社會單位消防安全主體責任的落實具有現實指導意義。

處分；行政處分；行政處罰；立法修改

《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第67條規定“機關、團體、企業、事業等單位違反本法第16條、第17條、第18條、第21條第2款規定的，責令限期改正；逾期不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分或者給予警告處罰”，那么，在哪種情況下適用處分？哪種情況下適用警告處罰？處分如何決定、如何執行？處分的對象與性質又是什么？這些問題因《消防法》《監督檢查規定》(公安部令第120號)等相關法律法規中均沒有明確規定，所以在消防實務中常存有困惑與爭論。下面筆者就這些問題作一粗淺的分析和論述。

一、什么是處分

要搞清楚上述問題，首先要明白處分、紀律處分、行政處分以及行政處罰等一些基本概念。處分一詞應用范圍廣泛，不同語境中含義各不相同，如行政法和行政管理中有行政處分、政紀處分，黨團組織中有黨紀處分、紀律處分，民法和民事生活中有財產處分、權利處分，日常生活中單位、社團中有紀律處分等等。一般來說除民事法律關系中的處分外，處分是一種否定的評價和懲戒，是對違反國家法律法規或者一定組織紀律、章程、規定的個人給予的一種懲罰或者警戒，使其受到政治、組織、經濟或者名譽上的制裁或者影響而改過自新不致再犯。根據作出處分依據的不同，處分可以分為行政處分、刑事處分和紀律處分等。但是，無論哪種處分都可以說是一種“紀律”處分。因為法律、規章、制度等都是不同層次的紀律表象，而冠以具體的處分之名，一則能以示區別，二則也可突顯其性質。

單就行政處分而言，根據處分決定機關和處分對象的不同有廣義和狹義之分。狹義上，一般認為行政處分的對象僅限于公務員或者國家公職人員，“是國家行政機關依照行政隸屬關系對違法失職的公務員給予的懲戒措施”[1]“是行政機關對本機關違法的工作人員，或行政監督機關對行政系統的機關工作人員所施行的內部紀律上的懲戒措施”[2]；而廣義上則認為行政處分的對象除公務員外還包括各類企事業單位、社會團體的工作人員，是“國家機關、企業、事業單位對有違法失職行為尚未構成犯罪的國家工作人員和職工所給予的處分”[3]。狹義與廣義行政處分的區別，核心在于對行政一詞的理解不同。狹義者認為行政是“立法、司法、行政”三權分立上的行政，特指國家行政機關對國家事務和社會公共事務所進行的管理活動。而廣義者認為行政既有執行國家政權之意，也含機關、企業、團體等內部的管理工作。但是，隨著國家法治建設的不斷推進，行政一詞的內涵更為明晰，如立法上的行政一般只與國家行政機關有關。所以，對于行政處分作狹義上的解釋更為恰當。

與行政處分相對應的一個重要概念是行政處罰，它是指“法定的行政主體對違反行政法律規范、破壞行政管理秩序尚未構成犯罪的公民、法人或其他組織所實施的懲戒行為”[4]。行政處分與行政處罰的主要區別在于：第一，行為方式不同，行政處分是內部行政行為，是行政主體對其內部人員實施的管理行為，而行政處罰是外部行政行為，是國家行政機關依法對公民、法人或其他組織所實施的懲戒行為；第二，行為依據不同，行政處分依據的是專門法規或內部規定，而行政處罰依據的是國家行政法律規范；第三，責任方式不同，行政處分主要是警告、記過、記大過、降職、撤職、開除等，行政處罰主要是警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業執照、行政拘留等；第四，救濟方式不同，根據《行政訴訟法》行政處罰可以通過行政訴訟方式救濟，而行政處分則不可以；第五，性質不同，行政處罰體現的是國家意志，而行政處分是組織內部管理，所以雖同是警告，但警告處罰的性質相對要比警告處分嚴厲。

二、《消防法》中處分的性質

現行《消防法》是在1998年《消防法》的基礎上修改施行的。1998年《消防法》第43條規定：“機關、團體、企業、事業單位違反本法的規定，未履行消防安全職責的，責令限期改正；逾期不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分或者處警告。”對比可以看出現行《消防法》將原“行政處分”修改為“處分”，言下之意就是第67條中的“處分”并非是“行政處分”。那么它又是指什么呢？對此《中華人民共和國消防法釋義》(以下簡稱《釋義》)的解釋是：“這里所以規定的‘處分’，主要是指行政處分，是指由有關國家機關和部門依職權和法定程序作出的處分決定。”[5]若是粗讀這一解釋可能會產生這樣的疑惑：既然是指行政處分那為何又要修改為處分呢？或者認為第67條中的處分就是行政處分。但是，若仔細分析會發現《釋義》中的表述是“主要是指行政處分”，而不是說“是指行政處分”。這里“主要”一詞甚是微妙，言外之意行政處分是主要的，但還有些不是行政處分。可是，哪些情況下是行政處分，哪些情況下不是行政處分，這個“主要”怎么理解把握，《釋義》中并沒有進一步的說明。因此，要清楚第67條中處分的含義與性質，及其決定與執行等內容，就需要對整個條文及《消防法》進行全面分析、理解。

首先，對比分析《消防法》中有關處分的規定。在現行《消防法》中關于處分的規定共有兩處，一處是第67條，另一處是第71條：“公安機關消防機構的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一，尚不構成犯罪的，依法給予處分。”《釋義》對第71條的解釋是：“這里的‘處分’，主要是行政處分，是指由國家行政機關依職權和法定程序作出的對公安機關消防機構工作人員的處分決定，由所在的公安機關消防機構或者上級機關依法決定。”[5]對比《釋義》的這兩個解釋可以看出，雖然同樣“主要”是“行政處分”，但是處分的決定機關卻不相同：第67條中的處分決定機關是“國家機關”和“部門”，而第71條中的處分決定機關則是“國家行政機關”。而國家機關除行政機關外，還有立法、司法等機關，這也就說明有權決定對消防違法社會單位相關責任人員處分的機關，不僅僅是國家行政機關，還包括其他國家機關和部門，而其處分的具體性質，則主要取決于處分的決定者。如果處分由國定行政機關作出，則是行政處分，而由其他國家機關或者部門作出的處分則未必一定是行政處分。特別是由部門作出的處分決定，由于部門的概念較寬泛，既有政府的行業部門，也有一般企事業單位的部門，所以部門作出的處分決定既可能是行政處分，也可能是一般的紀律處分。

其次，分析有關處分決定權問題。對于消防行政處罰決定權，《消防法》第70條有明確規定：“本法規定的行政處罰，除本法另有規定的外，由公安機關消防機構決定。”但是對于消防違法社會單位相關責任人員的處分決定權《消防法》中就沒有這樣明確的規定。那么將《消防法》第67條：單位違反規定的，“責令限期改正”，逾期不改正的，“依法給予處分或者給予警告處罰”與《上海市消防條例》第68條：“單位違反本條例第15條、第16條、第17條、第36條第2款的規定，由公安機關消防機構責令限期改正；逾期不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告或者由有關部門依法給予處分”進行對比可以看出，《上海市消防條例》中將處分權特別確定為有關部門，但《消防法》中并沒有另外規定，而將處分與警告處罰一起并列規定，這就說明《消防法》中處分的決定權與警告處罰決定權是為同一主體。又因《消防法》第70條明確了警告等行政處罰決定權為公安機關消防機構，由此可以推知《消防法》第67條中處分的決定權在于公安機關消防機構。同時《釋義》在對第67條的解釋中也表明了處分由公安機關消防機構決定的意思：“關于機關、團體、企業、事業等單位違反消防安全職責等的處理，根據本條規定，公安機關消防機構要責令限期加以改正；逾期不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分或者警告處罰。”[5]所以，從《消防法》和《釋義》來看，法律將違反消防法規的處分決定權首先賦予了公安機關消防機構，由此也就表明了這一處分應是行政處分的性質。

再次，分析有關處分對象問題。因為不同處分對象對應著不同的處分決定機關，也就有不同性質的處分，所以應首先明確《消防法》上處分對象中“單位”的范圍及性質。根據現行消防法律法規的有關規定，單位包括機關、團體、企業、事業單位。在性質方面，一般來說機關是政府機關及其職能部門；團體是依法登記設立的社會組織；企業單位是以盈利為目的的獨立核算的法人或非法人單位，在性質上大致可以分為國有企業和非國有企業兩類；事業單位一般是國家設置的帶有一定公益性質的機構，但不屬于政府機構，其工作人員與公務員不同。由于處分是單位內部管理行為，這四類不同性質的單位就有不同的處分決定機關或者部門，其所作出的處分性質也自然各異。機關是各級政府及各類政府部門，對其公職人員的處分無疑是行政處分，但團體、企業、事業單位并非國家行政機關，其人員也不具備國家公職人員身份，那么對這類人員的處分從狹義上講則不是行政處分，而是內部紀律處分。

最后，分析“行政處分”是否為“主要”的處分。一方面，因為有權對消防違法社會單位相關人員作出處分決定的，既有包括公安機關消防機構在內的國家行政機關，也包括其他國家機關和部門，但因在法律設計上主要由公安機關消防機構決定，所以僅在“理論上”消防處分“主要是行政處分”。另一方面，從上面的分析中可以看出，從狹義的行政處分上講，在機關、團體、企業、事業單位這四類處分對象中，只有針對機關相關人員的處分可以稱為行政處分，而對團體、企業、事業單位相關人員的處分并非行政處分。所以，《消防法》第67條中的處分，行政處分并非“主要”。再者由于在具體適用中，“從多年來的執法實踐看，公安消防機構只有行政處分建議權，并沒有決定權，處分難以落到實處”[6]，所以行政處分是否為主要也無從談起。

到此我們可以對第67條中的處分作這樣的理解和總結，即根據《消防法》的規定這一處分在性質上應是行政處分，但無論從適用對象還是具體適用情況來看，行政處分均非是主要。能稱為主要者，只是“理論上”主要由公安機關消防機構決定處分。但是，“理論上”的處分由公安機關消防機構決定，在消防實務中又如何具體適用呢？

三、《消防法》中處分的適用

關于處分的適用，主要涉及適用主體、適用對象、適用依據和適用程序等幾個方面。如前所述《消防法》第67條中所規定的處分，適用主體是國家機關和部門，但主要是公安機關消防機構；適用對象是未履行消防安全法定職責社會單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員。

在適用依據方面，主要應同時具備兩個要件：第一，是社會單位違反《消防法》第16條、第17條、第18條、第21條第2款規定；第二，是違法行為經公安機關消防機構責令限期改正，而社會單位逾期不改。在所違反的這些法律規定方面，有一個法律責任竟合的問題需要注意，就是如果社會單位既違反了上述法律規定，又構成了依照《消防法》其他條文應當予以處罰的行為時如何處理。根據《釋義》的解釋“應當適用特別規定進行處罰”[5]，也就是僅適用《消防法》其他條款處罰而不再適用處分的規定。如消防設施未保持完好有效的，應依據《消防法》第60條的規定給予罰款處罰而不再適用處分。據此排除有關法律責任竟合的相關內容，可以將適用處分的主要情形概括為以下十種：(1)未落實消防安全責任制，制定本單位的消防安全制度、消防安全操作規程、滅火和應急疏散預案；(2)未對建筑消防設施每年至少進行一次全面檢測；(3)未組織防火檢查，及時消除火災隱患；(4)未組織進行有針對性的消防演練；(5)消防安全重點單位未確定消防安全管理人，組織實施本單位的消防安全管理工作；(6)消防安全重點單位未建立消防檔案，確定消防安全重點部位，設置防火標志，實行嚴格管理；(7)消防安全重點單位未實行每日防火巡查，并建立巡查記錄；(8)消防安全重點單位未對職工進行崗前消防安全培訓，定期組織消防安全培訓和消防演練；(9)同一建筑物由兩個以上單位管理或者使用的，未明確各方的消防安全責任；(10)進行電焊、氣焊等具有火災危險作業的人員和自動消防系統的操作人員，未持證上崗，并遵守消防安全操作規程。如果社會單位違反了上述十種規定之一，而限期又不予以改正的，按照《消防法》的規定公安機關消防機構即可對相關責任人作出處分。

在適用程序上，依照公安部令第120號的規定，公安機關消防機構工作人員在對社會單位監督檢查中，在發現上述問題時應依法開具責令限期改正通知書，并于規定期間內進行復查，若社會單位仍未改正違法行為，可以處分相關責任人員。但是，具體到處分的決定程序和執行程序，如是否立案、如何決定、如何送達、如何執行等問題相關消防法律法規中并未規定。所以，盡管有關處分的適用主體、適用對象、適用依據的規定都很明確，但是因缺少執法程序上的法律支持，處分在消防實務中實施的很少。

處分之所以鮮有適用，其癥結仍在于處分權的問題。因為，處分是一個單位的內部管理行為，公安機關消防機構作為社會單位外部消防安全監管部門，自然對非本單位的人員既不能決定處分，又不能執行處分，也就是說公安機關消防機構對社會單位并不具有實質意義的處分權。那么，在《消防法》中是否還有必要保留處分這一規定呢？答案是肯定的。首先，如果去掉有關處分規定，那么社會單位在出現上述“十種情形”時，將沒有能制裁責任人的直接措施，在立法上就留有了空白；其次，總結分析這“十種情形”可以發現，其基本上都是圍繞社會單位消防安全管理方面的規定，而一個社會單位消防安全工作開展得如何，關鍵在于其管理措施是否落實，所以保留對責任人處分的規定有利于督促社會單位落實消防安全管理措施，履行消防安全責任義務；再者，現行消防法律法規所設置的違法責任追究，被處罰的多數是社會單位，而針對社會單位相關責任人的較少。如《消防法》僅在第65、第69條中規定可以對社會單位相關人員進行罰款處罰。然而，消防安全靠管理，管理又須人盡心盡力。只有將法律責任最終落實到個人，才能最終落實管理，實現社會單位的消防安全。所以，對于社會單位相關責任人員的處分規定不應是刪減，而應是從立法上加以修改，使之更加完善，切實發揮處分的作用。

四、幾點建議

通過上述分析，可以看出《消防法》第67條所設定的處分，在性質及適用程序上均不甚明確，在現實中基本上難以執行。然而，依法、合理追究社會單位相關人員的消防違法責任，又為嚴格消防監督執法、加強社會單位消防安全管理、推動社會單位消防安全主體責任落實所必要。為此需要在立法上對這一條款作適當修改，并在執法中多予注意，以便于處分更好發揮其法律作用。在立法方面建議應考慮以下幾方面問題：

第一，應明確處分性質。如《北京市消防條例》第78條規定“負有消防工作職責的行政機關及其工作人員違反《中華人民共和國消防法》和本條例規定，未履行或者未按照規定履行法定職責的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，并根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”；再如《太原市消防條例》第53條規定：“違反本條例規定，縣(市、區)人民政府及其工作部門、政府派出機構、鄉鎮人民政府、街道辦事處未履行消防安全職責的，由上級人民政府予以通報批評，并責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；釀成火災事故構成犯罪的，依法追究刑事責任。”若處分如此設定，其法律性質和執行程序就十分明確，即是由“行政機關”或“監察機關”對“行政機關及其工作人員”的“行政處分”。

第二，應明確對非國家公職人員的法律責任追究。《北京市消防條例》和《太原市消防條例》有關處分的規定，雖然明確了對政府機關工作人員行政處分的性質，可是同時也意味著將團體、企業、事業單位等相關責任人員排除在了處分規定之外。但被排除的這部分人不是不應該被追究法律責任，而只是這一處分在具體適用中確有困難。那么如何對其追究責任呢？對此有些地方法規中規定了罰款的責任形式，如《烏魯木齊市消防安全管理條例》第59條規定“違反本條例規定,拒不承擔消防設施和器材的監測、維修、更新、改造費用，致使消防設施和器材不能正常使用，造成火災隱患的，由公安機關消防機構責令限期改正，逾期不改正的，對單位處五千元以上五萬元以下罰款，對個人處五百元罰款”。罰款的形式彌補了對上述責任人法律責任追究的空白，這值得肯定和借鑒，但是罰款與處分性質不同，而且在一定意義上因處分關系個人名譽、工作業績、職業榮譽及未來發展等，也許在實際效果上會比少量的罰款更好些。可是處分實際執行中的困難如何解決，在立法上又如何設置應深入研究。

第三，應明確有關處分的法律適用依據。有關消防的處分要切實可行并行之有效，其依據必須客觀、全面、明晰。為此建議對《消防法》作以下三方面的修訂，一是刪減諸如有關消防設施器材、違章作業等方面處分的規定，盡量避免不必要的法律責任竟合；二是突出管理責任的追究，對于各類火災隱患和消防違法行為，經公安機關消防機構責令改正而拒不改正，特別是屢教不改、或者雖經處罰而隱患不消、問題不改的必須加強對相關違法行為人的法律責任追究；三是增加合并執行的規定，如果存在法律責任竟合或者給予社會單位行政處罰的同時又應對其相關責任人員進行處分或者警告處罰的，應當可以合并執行。

第四，應明確責任追究形式。《消防法》第67條規定了處分與警告處罰兩種責任形式，其中警告處罰依據《釋義》的解釋“指的是作為一種行政處罰的警告”“由公安機關消防機構決定”[5]。很明顯這里的警告處罰是比處分中的警告在形式上更嚴肅、性質上更嚴重的一種行政處罰，它是由公安機關消防機構“向消防安全違法行為人發出的告誡，申明其有消防安全違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等的影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的一種處罰形式”[7]。但是，就某一具體違法行為，是適用處分還是警告處罰在現行相關法規中并未作明確規定，這必然會導致執法中的裁量不一，影響法律的適用效果，所以在立法上應當予以明確。

第五，應明確處分執行方式。相比較警告處罰由公安機關消防機構決定、執行有法律明確規定而言，處分若由公安機關消防機構作出，其具體執行方式則不明確。對此有學者建議“明確公安消防機構的行政處分建議權”,由公安機關消防機構向違法單位的“上級任免機關或監察機關提出處分意見，由與受處分的責任人有隸屬關系的單位實現對其的行政處分”[8]。還有些地方法規中設置了通報的規定，如《遼寧省公共消防設施管理辦法》第22條規定公安機關消防機構有權對未履行公共消防設施維護管理義務的公共企業、事業單位，“下達責令限期改正通知書，并向有關行業主管部門通報；逾期不改正的，由有關行業主管部門依法處理”。無論是建議還是通報，在實質上只是公安機關消防機構對存在消防違法行為應予處分的一種告知，處分最終均需由別的機關、部門或者單位來實施。但是采取哪種形式的告知方式更為有力，更能促進或者約束對方執行處分在立法中應予考慮。筆者建議使用函的形式，因為函作為國家行政機關公文處理的文種之一，“與其他主要文種同樣具有制發機關權限決定的法定效力”[9]，使用函的形式有利于處分的實施。

綜合上述分析，為突出處分的法律性質、加強對非國家公職人員的法律責任追究、使處分和警告處罰更便于執行，建議將《消防法》第67條修改為：機關、團體、企業、事業等單位違反本法第16條、第17條、第18條、第21條第2款規定的，責令限期改正；逾期不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告處罰。行政機關及其工作人員違反上述規定的，公安機關消防機構應函告其所屬國家機關或者部門依法給予行政處分。國家機關或者部門不予處分的，公安機關消防機構可以提請監察機關依法處理。

如此修改，對于國家公職人員經公安機關消防機構函告，由國家機關或者部門或者監察機關依據《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監察法》等法律規定的職權和程序實施行政處分，對于非國家公職人員則由公安機關消防機構直接給予警告的行政處罰。這樣既明確了行政處分的性質，又厘清了處分與警告處罰具體如何適用，能夠全面追究違法行為人的法律責任。

最后在執法方面提三點建議：(1)因處分需由國家機關或者部門執行，所以建議公安機關消防機構在函告時應將當事人的違法事實、詢問筆錄、法律依據及相關證據等一并形成案卷材料移交有關國家機關、部門或者監察機關，以便于處分的實施。(2)為了監督、督促社會單位落實消防安全主體責任，“公安機關消防機構應當與有關部門建立完善工作協作和信息共享機制”[10]，主動將警告處罰、處分函告以及其他消防違法行為向社會公告，一方面起到宣傳、警示作用，另一方面也能通過社會監督促進責任追究的實施。(3)最新修訂的《中華人民共和國安全生產法》[11]第75條規定“負有安全生產監督管理職責的部門應當建立安全生產違法行為信息庫，如實記錄生產經營單位的安全生產違法行為信息；對違法行為情節嚴重的生產經營單位，應當向社會公告，并通報行業主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監督管理機構及有關金融機構”。這一條款中所提到的建立違法行為信息庫、通報相關部門(機構)的做法均對公安機關消防機構的執法有很好的借鑒意義。

五、結束語

法不明則不治，令不嚴則不行。文中以社會單位的性質及其相關責任人員的身份為區分，分別給予行政處分和警告處罰的建議，在立法上明確了這兩種責任形式的具體適用，也便于消防監督執法活動，但其是否切實可行，是否有益于提高社會單位消防安全主體責任意識，從而加強責任落實，還有待實踐檢驗。對于處分是否還有更好的立法修改及執法建議，也需要繼續研究，唯愿法明令嚴，責罰其當。

[1] 羅豪才.行政法學[M].北京:北京大學出版社,1996.

[2] 任志寬.行政法律責任概論[M].北京:人民出版社,1990.

[3] 辭海編輯委員會.辭海[M].上海:上海辭書出版社,1979.

[4] 王連昌,馬懷德.行政法學[M].北京:中國政法大學出版社,2007.

[5] 全國人大常委會法工委刑法室,公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京:人民出版社,2009.

[6] 馬萬學.對《消防法》立法有關問題的探討及建議[C]//2015中國消防協會科學技術年會論文集.2015.

[7] 李佑標.消防行政執法工作實務指南[M].北京:中國人民公安大學出版社，2012:103.

[8] 張霄.淺析《消防法》行政處置措施中存在的主要問題及對策[J].廣西民族大學學報(自然科學版)，2006(增刊1):69-71.

[9] 國務院辦公廳關于實施《國家行政機關公文處理辦法》涉及的幾個具體問題的處理意見:國辦函〔2001〕1號[Z].

[10] 武漢市消防管理若干規定:武漢市人民政府令第249號[Z].2014.

[11] 中華人民共和國安全生產法[Z].北京:中國法制出版社，2014.

(責任編輯 陳 華)

Study on Punishment Application in Fire Law Enforcement

LIU Maohua

(FengtaiDistrictMunicipalFireBrigade,Beijing100039,China)

On the basis of explaining the basic concepts of punishment, administrative punishment and administrative penalty, this paper emphasizes the comparative analysis of article 67 of Fire Control Law of the People’s Republic of China, points out that the punishment specified there should be administrative punishment in nature. However, due to the difficulties in identifying the law enforcement subject and punishment object, it is difficult to implement this article in practice. So this paper puts forward some suggestions for revising the fire law about the nature, object, basis and process of such punishment, which will be helpful for the fire law enforcement agencies and social units to perform fire safety duties.

punishment; administrative punishment; administrative penalty; modification of the law

2017-02-26

劉茂華(1976— )，男，山西臨汾人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)06-0076-06