刑事法律援助制度研究*

河南省司法廳課題組

刑事法律援助制度研究*

河南省司法廳課題組

刑事訴訟程序必須以審判為中心，審判必須以庭審為中心，實現庭審實質化。律師辯護是實現庭審實質化必不可少的關鍵環節，在司法實踐中，律師辯護率過低已成為影響司法公正的不可忽視的問題。刑事案件一旦缺少了律師辯護，就會打破控辯審三方平衡的局面，犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權益極易受到侵害，甚至造成冤假錯案。加強和完善刑事法律援助，是解決刑事案件律師辯護率偏低的一個重要途徑。

刑事法律援助是實現公平正義社會主義法治理念的客觀要求。公平正義是社會主義法治理念的價值追求，其在刑事訴訟中的直觀表現，就是通過偵查、審查起訴、審判等工作，使違法犯罪分子受到公正審判、罰當其罪，同時保障無罪之人不被錯究。現實中相當一部分犯罪嫌疑人、被告人由于經濟狀況、認知水平等條件限制，無力委托辯護人，此時，政府通過組織實施法律援助，保證公民平等地獲得律師的法律指導和辯護。刑事法律援助是彰顯我國刑事司法制度文明進步的重要標志。律師介入是刑事案件當事人接受公正審判的前提，刑事法律援助使犯罪嫌疑人、被告人不再單純的是受到國家公權力追訴的“客體”，也是依法享受訴訟權利的“主體”，體現了我國刑事司法制度的巨大進步。刑事法律援助是提升司法公信力的現實需要。公正是法治的生命線。刑事法律援助律師依法介入到偵查、審查起訴、審判等訴訟階段，對司法人員形成了制約和監督，很大程度上為案件當事人主持了公道，使其受到公正的調查、追訴和審判，有效防止司法不公現象，提升了司法公信力。

一、刑事法律援助的現狀和問題

（一）法律援助現行立法上存在局限性

一是立法分散。目前關于刑事法律援助的具體規定體現在《刑事訴訟法》《律師法》《法律援助條例》等法律法規以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部的一些規范性文件中，造成了刑事法律援助內容分散、不成體系，不利于發揮規范、指導和調節作用。二是立法位階不高。目前僅有的法律援助專門法規《法律援助條例》屬于行政法規，位階不高。三是刑事法律援助范圍過窄。我國刑事法律援助適用于兩類人群，一類是以經濟困難為前提條件，即犯罪嫌疑人、被告人、公訴案件中被害人及其法定代理人或近親屬、自訴案件中的自訴人及其法定代理人因經濟困難沒有委托辯護人或訴訟代理人的，可以向法律援助機構申請援助。另一類是以司法機關通知辯護為前提條件，僅限于犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人、未成年人，可能被判處無期徒刑以上刑罰的人以及尚未完全喪失辨認或控制自己行為能力的精神病人等沒有委托辯護人的，由司法機關通知法律援助機構為其提供辯護。但是，除法定通知辯護情形之外還有一些案件同樣需要法律援助介入才能保障程序和實體上的公正，由于受到范圍限制，被排斥在法律援助大門之外。

（二）思想觀念上存在“重民事、輕刑事”的情況

在實踐中，社會各界對刑事法律援助工作的認識存在很多誤區，例如一些司法機關辦案人員對為犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助不認同，認為干擾了辦案程序；部分社會公眾認為有失社會公平、是在幫壞人說話，這些問題直接或間接影響了刑事法律援助工作的推進力度和成效。相比之下，民事法律援助契合了服務保障和改善民生的現實需要，更容易受到社會各界的認可，更容易做出成績，各地普遍把民事法律援助提上重要位置，在人力、物力等方面傾斜，形成了“重民事、輕刑事”的不合理現象。司法部統計數據顯示，2014年全國刑事法律援助案件占法律援助案件總數的13.3%，民事（行政）法律援助案件所占比重達到了86%以上，案件構成嚴重失衡。“刑事法律援助案件的比例比較低，也相應造成我國刑事訴訟中律師參與辯護的比例比較低，一般認為只有30%左右（包括刑事法律援助案件）。這就意味著在我國有近70%左右的刑事案件沒有律師參與辯護。由此也說明，我國刑事法律援助的需求還很大，需要不斷加強、完善。①顧永忠、陳效：《中國刑事法律援助制度發展研究報告》，《中國司法》，2013年第2期。”

（三）刑事法律援助工作機制不完善

刑事法律援助涉及偵查、審查起訴、審判三個階段，需要法院、檢察院、公安機關和法律援助機構密切協作才能順利開展。刑事法律援助客觀上增加了刑事訴訟的程序和環節，增加了司法機關的工作量，并對其辦案工作產生了制約作用，不可避免在銜接配合機制等方面存在一些問題，集中表現在辦案機關與法律援助機構銜接配合不夠，不告知、不轉交、不通知等情況不同程度存在。在偵查和審查起訴階段，部分辦案人員受急于快速破案和不了解刑事法律援助銜接機制的雙重影響，對法律援助律師介入案件持消極態度，造成偵查和審查起訴階段的刑事法律援助案件量遠低于審判階段。甚至有的辦案機關不愿意向法律援助律師提供案件材料，不告知延長拘留、退查、報批、移送等情況，導致律師無法了解案件進展，進而無法為受援人提供有效辯護。

（四）刑事法律援助知曉率低

《刑事訴訟法》規定了公安機關、人民檢察院、人民法院均有義務在規定的時間內告知犯罪嫌疑人、被告人有權委托辯護人，并及時轉達其委托要求。由于刑事法律援助制度的特殊性，實踐中的效果并不理想。一方面，犯罪嫌疑人、被告人對于刑事法律援助的了解和認知，高度依賴于辦案機關和看守所的告知，具有很大的不確定性；另一方面，社會公眾對于刑事法律援助關注度不高，不遇到具體刑事案件，少有人問津。因此，刑事法律援助的知曉率不高，導致申請刑事法律援助的案件比較少。有學者通過調研發現，“新修訂的《刑事訴訟法》實施后，刑事法律援助案件的數量有所增長，援助的及時性得到了較大的改善，但與理論的預期和理想的目標尚有一定的差距。②劉方權：《刑事法律援助實證研究》，《國家檢察學院學報》，2016年第1期。”實踐中的刑事法律援助仍然以“通知型”為主，犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬申請刑事法律援助的比例較低。

二、刑事法律援助的河南探索

長期以來，河南省準確把握刑事法律援助本質特征和發展規律，大力推動刑事法律援助制度創新、機制創新和載體創新，取得了一定成效。

（一）開展刑事法律援助試點工作

自2011年開始，為配合《刑事訴訟法》的修訂實施，河南省司法廳、省法院、省檢察院、省公安廳出臺了《關于加強刑事法律援助工作（試點）的意見》和《實施辦法》，在6個市（縣、區）開展刑事法律援助試點工作，率先使法律援助覆蓋到刑事訴訟的各個階段；明確了未成年人接受訊問時法律援助律師到場權；在全省看守所設立法律援助工作站，建立刑事法律援助工作載體；成立刑事法律援助工作領導小組，細化了部門職責和任務，增強了對刑事法律援助工作推動力度等。河南省司法廳商省高級人民法院下發了《關于加強刑事案件通知辯護工作的通知》，強化對刑事法律援助律師查閱卷宗、調查取證、庭審發問、質證等執業權利的保護，為刑事法律援助工作創造了有利條件。

（二）探索建立法律援助值班律師制度

法律援助值班律師制度于2006年首次在河南試點推行，經過11年發展，值班律師制度在擴大法律援助覆蓋面、保障司法人權、促進司法公正方面發揮了重要作用，被國家刑事司法改革有關文件吸收采納，成為貫徹《刑事訴訟法》和推進以審判為中心的訴訟制度改革、刑事案件速裁程序試點工作、刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作等改革部署的重要舉措。河南省主要從三個方面推進值班律師工作：一是科學確定值班律師的功能定位。2016年之前，河南省總體上把值班律師制度作為一項便民服務措施來推行。2016年《河南省法律援助值班律師辦公室（工作站）工作規定》出臺，細化了駐看守所和駐法院值班律師工作職責：對于適用一般程序的刑事案件，值班律師為當事人及其家屬提供法律咨詢和訴訟指導；對于適用刑事速裁程序和認罪認罰從寬制度的案件，值班律師“一對一”為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等幫助，依法維護其合法權益。二是完善值班律師工作機制。辦案機關建立了告知制度，及時告知犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬有獲得法律援助的權利；將刑事法律援助常識納入入所教育內容；暢通在押人員申請法律援助的渠道；建立穩定的值班律師隊伍，加強崗前培訓，確保服務質量；采取定期與不定期相結合的值班模式等，確保了值班律師工作的實效性。三是加強對值班律師職能作用的前沿探索。探索建立未成年人接受訊問時律師到場工作機制。在未成年犯罪嫌疑人接受訊問時，其法定代理人或成年近親屬或所在學校、單位或居住地的村民委員會、居民委員會、未成年人保護組織的代表無法到場的，經征得未成年犯罪嫌疑人同意，公安機關、人民檢察院向同級法律援助機構出具《指定律師到場函》，由法律援助機構安排值班律師到場，為未成年犯罪嫌疑人提供法律幫助。探索提供應急法律服務工作機制。駐法院值班律師在法院緊急開庭審理案件時，出庭提供應急法律服務，最大限度的保障當事人合法權益。四是夯實物質保障基礎。法院和看守所為值班律師提供必要的支持和保障，提供獨立的辦公用房或值班窗口，配備必要的辦公設備。

（三）擴大刑事審判階段法律援助覆蓋面

河南省司法廳主動適應司法體制改革要求，聯合省高級人民法院出臺了《關于加強審判階段刑事辯護工作的意見》，把加強審判階段刑事法律援助作為司法行政機關有效參與以審判為中心的刑事訴訟制度改革的重要舉措，把共同犯罪案件中其他被告人已經委托辯護人的案件、依照普通程序審理的案件中被告人不認罪或認罪后又翻供的案件、人民檢察院抗訴的案件、被告人上訴的案件、被告人申訴且法院立案的案件等5種類型納入通知辯護范圍，將酌定通知辯護的案件全部按應當通知辯護執行。選擇31個縣開展審判階段刑事法律援助全覆蓋試點，對于有可能被判處有期徒刑以上刑罰而被告人沒有辯護人的，除被告人明確拒絕的之外，一律由人民法院通知法律援助機構為其提供辯護。

（四）加強刑事法律援助案件質量建設

一是建立案件質量評估長效機制。河南省于2012年制定了《河南省法律援助案件質量評估辦法》和《河南省法律援助案件質量評估標準》，建立起日常評估為主、集中評估工作為輔的評估機制，提高了刑事案件質量評估標準的精細化、專業化水平。二是強化案件動態管理。建立了案件清結歸檔制度，定期就未歸檔的案件向承辦律師事務所、辦案機關核實辦案進展情況，確保指派案件都有結果；修訂完善了《河南省法律援助中心案件材料立卷歸檔辦法》，進一步規范立卷歸檔、案件質量監管等工作。三是實行案件辦理全程監督。把執業3年以上作為律師承辦可能判處無期徒刑以上刑罰案件的資格條件，辦理未成年人案件的律師要求其熟悉未成年人身心特點。加強旁聽、回訪工作，征詢受援人、法院相關業務庭、辦案法官意見，對辦案過程進行全程監督。依托信息網絡平臺，對案件實行同步錄入系統，建立全省律師承辦法律援助案件誠信服務記錄，并定期向律師協會、律師管理部門通報，有效提升了律師辦理法律援助案件的責任心。

（五）強化基礎保障工作

一是科學調配辦案人力資源。建立法律援助律師庫，作為承辦法律援助案件的基本力量。科學調配律師資源，倡導和支持城區律師志愿者辦理縣域刑事法律援助案件；區法律援助機構經上級法律援助機構協調，可以指派轄區內的市直律師事務所辦理刑事法律援助案件；法律援助機構與律師事務所簽訂法律援助案件辦理合同；推動政府聘用2～3名社會律師到法律援助機構專門從事刑事法律援助案件辦理工作。二是增加法律援助經費投入。推動建立省、市、縣法律援助經費分級動態保障機制，實現了法律援助經費的穩步增長。三是規范法律援助經費管理。堅持專款專用、資金效益最大化、內外部監督相結合原則，建立中央和省辦案專款分配與縣（市、區）案件量掛鉤制度，把辦案量作為分配辦案專款的主要考量因素；明確法律援助資金支出范圍，提高刑事案件補貼標準，建立經費定期檢查制度和責任追究制度。

三、關于完善刑事法律援助的建議和對策

（一）推動法律援助立法

完善的法律援助立法是做好法律援助工作的根本保障。國外發達國家和地區一般都有法律援助專門立法，如《美國州公共辯護人法》《英國1988年法律援助法》等。目前，我國法律援助綜合性立法是2003年國務院頒布實施的《法律援助條例》，已經不能滿足法律援助事業發展需求。近年來，理論界和實務界一致呼吁全國人大制定統一的《法律援助法》，一要明確法律援助人權司法保障功能，使法律援助法在保障司法人權這一原則問題上與憲法、刑事訴訟法保持一致，為刑事法律援助工作提供法律依據。二要明確法律援助國家責任歸屬，由國家行政機關、國家司法機關各自承擔相應的職責，使刑事法律援助的責任主體更加明確，分工更加清晰。三是明確辦案人員不依法履職所必須承擔的法律責任，從而使刑事法律援助實施過程中的不當行為受到懲治和約束，推動形成嚴肅高效的刑事法律援助銜接配合機制。

（二）強化法律援助政府責任

一是加強和規范法律援助機構建設。機構職能決定機構性質。按照行政學理論，現代政府承擔兩大項職能：社會管理和公共服務。法律援助是維護法律正確實施、維護受援人訴訟權利、維護公平正義的行為，體現的是政府社會管理職能；另一方面，法律援助作為服務貧弱者的法律保障制度，體現的是政府公共服務職能。因此，法律援助機構履行了政府的社會管理和公共服務職能。在工作中，法律援助機構不僅負責受理、審查、指派法律援助案件等具體業務，還承擔了案件質量監管、經費使用管理、社會組織開展法律援助工作的指導監督等大量監管職責，具有明顯的行政管理特征，其機構性質只能定性為行政機構。法律援助機構要以自己的名義獨立的與公檢法機關開展工作銜接、協作，承受相應的法律后果，將其定性為司法行政部門直屬機構，有利于其保持相對的獨立性、提高行政效能。

二是加強法律援助人員隊伍建設。建立完善的刑事法律援助制度體系，要培養建立一支政治合格、業務精湛、樂于奉獻的高素質法律援助人員隊伍。根據工作職責不同，法律援助人員分為管理人員和實施人員。單純依靠增加編制來擴充法律援助隊伍不太現實，在公開招錄的基礎上，必須積極探索政府雇員、政府出資開發公益崗位以及聘用專業人員等多種途徑充實法律援助人員力量。

三是加強法律援助經費保障。隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革、刑事案件速裁程序試點、刑事案件認罪認罰從寬制度試點等改革措施的全面開展，刑事法律援助工作在深度廣度上會有大飛躍，所需經費也會大大增加，加強法律援助資金投入仍是一項重要工作，必須建立與經濟社會發展水平相協調、與法律援助事業規模相適應的動態經費保障機制。要把法律援助經費財政保障制度寫入法律援助立法，完善經費分級保障機制。根據事權與支出責任相統一的原則，刑事法律援助工作定性為維護司法公正和人權司法保障，屬于中央事權，由國家財政承擔支出責任，不因地方發展的差異性而受到區別對待。地方政府要積極為刑事法律援助提供公用經費的財政支持，保障法律援助事業與經濟社會協調發展。省級財政逐步加大法律援助專項資金投入力度，幫助提升偏遠縣（市、區）經費保障能力；市縣財政要將法律援助經費足額納入同級財政預算；積極推廣安徽、湖南、云南等地政府購買法律援助服務的經驗做法。

（三）強化刑事法律援助組織實施

一是進一步重視刑事法律援助工作。從人力、物力、財力上向刑事法律援助工作傾斜，進一步降低門檻。把刑事法律援助作為評價法律援助整體工作情況的重要參考指標，如河南省在優化案件結構方面，把刑事法律援助所占比重作為硬性指標，提出了“訴訟案件比重不低于90%、律師承辦案件比重不低于60%、刑事案件比重不低于30%”的案件構成標準，取得了良好效果。

二是擴大刑事法律援助范圍。“從保障公民基本權利的國際標準來看，適當擴大刑事法律援助的適用范圍已成為一種世界的趨勢。《公民權利和政治權利國際公約》第14條第（3）款（d）項規定刑事法律援助是刑事司法方面國際公認的最低限度人權保障之一。③白萍主編：《法律援助制度改革與發展》，法律出版社2016年版，第217頁。”正如前文提到，目前我國刑事法律援助范圍小，與承擔的保障司法人權的責任不匹配，建議在《刑事訴訟法》基礎上，通過法律援助立法把共同犯罪案件中其他被告人已經委托辯護人的案件、依照普通程序審理的案件中被告人不認罪或認罪后又翻供的案件、人民檢察院抗訴的案件、被告人上訴的案件、被告人申訴且法院立案的案件等納入通知辯護范圍。同時，進一步探索推廣縣級審判階段刑事法律援助“全覆蓋”。

三是完善刑事法律援助工作銜接機制。在《刑事訴訟法》和相關配套法規制度的基礎上制定切實可行的實施細則，細化司法機關與法律援助機構之間的銜接規定、工作流程和標準，提高銜接工作的可操作性和實效性。司法機關應當向犯罪嫌疑人、被告人及時準確告知有關法律援助的訴訟權利并確定所涉案件是否屬于通知辯護案件，保障犯罪嫌疑人、被告人對法律援助的知情權、申請權；對符合通知辯護條件的要及時通知法律援助機構，并送交通知辯護通知書和相關訴訟文書。

四是改進刑事法律援助指派工作。法律援助機構要挑選政治素質過硬、執業經驗豐富的律師，建立法律援助律師庫。對于可能被判處無期徒刑、死刑的案件，法律援助機構要指派具有五年以上執業經歷的律師擔任辯護人；指派熟悉未成年人身心特點的律師擔任未成年人案件辯護人。

五是加強組織領導和監督檢查。發揮各級政法委的作用，“出面組織公安、檢察、法院與司法行政機關就刑事法律援助的實施問題建立長期穩定的協調、督察機制”④顧永忠、楊劍煒：《我國刑事法律援助的實施現狀與對策建議》，《法學雜志》，2015年第4期。。按照《刑事訴訟法》和“兩院兩部”《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，明確各自權責、協作配合等內容，解決遇到的問題。此外，司法機關要把刑事法律援助工作納入各自系統的目標考核體系，加強系統內部監督檢查和跟蹤問效，推動各自承擔的工作職責和任務落到實處。

（四）全面推廣法律援助值班律師制度

值班律師制度內在價值已被司法理論界和實務界所認可，建議從五個方面進行強化：一是明確值班律師行使辯護權。在刑事訴訟法修訂或法律援助立法中明確值班律師服務內容，至少包含會見權、代為申請變更強制措施、提出控告、適用程序選擇建議等，提高值班律師對刑事案件的有效參與程度。二是提高值班律師工作可及性。駐看守所法律援助工作站要設立在監區內，使值班律師能夠接觸到在押人員。三是提高值班律師工作精準性。由看守所收集在押人員法律需求，每周至少安排一次值班律師“一對一”解答服務。四是突出保護未成年人權益的原則。律師到場權應與法定監護人的親情保護并存，而非選擇性使用，進一步強化值班律師辯護權在未成年人訊問早期的運用。五是突出值班律師工作靈活性原則。駐法院值班律師辦公室原則上每個工作日都安排律師值班，并根據法院需要應急出庭；駐看守所法律援助工作站要綜合考慮位置、押犯人數、工作量大小等因素，靈活安排值班時間，集中解答法律咨詢，在緊急情況下由看守所直接聯系值班律師到場提供幫助。

（五）強化刑事法律援助質量建設

一是依法保障辯護律師的訴訟權利。司法機關要嚴格執行國家關于保障律師執業權利的有關規定，在各自職責范圍內依法保障刑事辯護律師的執業權利。在案件偵查終結前，辯護律師提出犯罪嫌疑人無罪或者依法不應追究刑事責任的意見，偵查機關應當依法予以核實。人民法院要充分聽取律師的辯護意見，對律師依法提出的辯護意見未予采納的，應當在裁判文書中說明理由。司法機關要完善律師會見室、閱卷室、訴訟服務中心等接待服務設施，規范工作流程，方便律師開展業務。完善律師執業權利救濟機制，司法行政機關、律師協會和人民法院、人民檢察院、公安機關要健全溝通協調機制，切實維護律師的執業權利和人身權利，必要時對律師采取保護措施。

二是培育高素質的刑事辯護律師隊伍。健全刑事辯護業務培訓長效機制，把刑事辯護知識和技能作為律師培訓的重要內容；有針對性的面向新執業律師、年輕律師開展刑辯業務培訓，著力培養一批有熱情、有專長、有優勢的新時期刑事辯護專業化人才。倡導律師積極開展刑事辯護業務，發揮骨干律師在刑事辯護領域的示范作用，帶動更多的律師投身刑事辯護領域；建立評優激勵機制，激發律師參與刑事辯護工作的積極性和榮譽感。

三是建立健全案件質量監管體系。堅持客觀、公正、受援人滿意的原則，以確保刑事法律援助案件質量監管的公信力。為保證案件質量評價的權威性，法律援助機構應選定一定數量、具有不同學術專長或豐富執業經驗的法學專家、律師組成專家組，建立第三方獨立評估評價機制。充分發揮辦案補貼的杠桿作用，適當提高補貼標準,推行補貼標準與辦案質量相掛鉤的差別化案件補貼發放制度。

課題組組長：周濟生：河南省司法廳巡視員

課題組成員：史雪梅：河南省司法廳法律援助工作處處長

李清龍：河南省司法廳法律援助中心

*本文原系司法部2016年度全國司法行政系統理論研究規劃課題研究成果，課題編號：16GH036,發表時有修改補充。

（責任編輯：朱騰飛）