關于社區矯正用警問題的研究

馬 燕（北京市司法局副局長）

張才斐 金曉流（北京市司法局）

關于社區矯正用警問題的研究

馬 燕（北京市司法局副局長）

張才斐 金曉流（北京市司法局）

社區矯正是我國司法改革、特別是刑罰體制改革的重要內容。北京市作為首批試點省市之一，自2003年開始，在市委市政府的領導下，按照司法部的部署，歷經試點實踐、全面鋪開和創新推進，不斷完善“以監督管理為基礎、以教育矯正為核心、以隊建制度為保障”的工作思路，逐步形成具有首都特色的社區矯正“北京模式”。全市社區矯正工作歷經奧運會、國慶60周年、抗戰勝利70周年閱兵、“一帶一路”高峰論壇等重大活動安保的考驗，取得了良好的法律效果和社會效果。中央政法委、中央綜治辦、司法部以及聯合國人權組織等國際組織和全國及各省（區、市）公檢法司等部門領導視察了北京市社區矯正工作后，均給予充分肯定和高度評價。

一、社區矯正的“北京模式”

總結北京14年來的社區矯正工作，主要有七個方面的特點：

一是形成了黨委政府統一領導、特殊人群專項組協調、公檢法司密切配合的矯正工作領導體制和工作機制。成立市、區兩級綜治委特殊人群專項組，辦公室設在司法局，統籌領導社區矯正工作，每年定期召開聯席會議，研究重點難點問題，并將社區矯正工作納入年度綜治考核。在工作實踐中，市、區、鄉鎮街道黨委政府上下聯動、各方共同參與，公檢法司配合密切。

二是建立了市司法局社區矯正管理總隊、區司法局社區矯正管理支隊兩級執法管理的工作格局。根據北京市社區矯正執法監管的實際需要，經市、區兩級編辦批準，在市、區司法局分別成立社區矯正管理總隊、社區矯正管理支隊及專門的執法督察隊，負責社區矯正的執法監督管理工作。

三是建立起以全市社區矯正信息指揮系統為紐帶，貫穿市級指揮中心—各區級指揮中心—各鄉鎮街道司法所，涵蓋市社區服刑人員教育中心、各區社區矯正中心（陽光中途之家）的三級教育監管網絡平臺，實現市、區、司法所三級矯正機構實時聯動，做到執法流程標準化、監督管理電子化、數據統計智能化、執法督察網絡化。

四是完善了以市委、市政府兩辦《關于進一步加強社區矯正的意見》為引領，以《北京市社區矯正實施細則》及其《補充規定》為核心的社區矯正制度體系。涵蓋社區矯正組織機構、執法管理、社區服刑人員管理教育、隊伍管理及基礎保障等共計106項制度規范，并梳理制定北京市社區矯正機構權力清單、職責清單和社區服刑人員義務清單，社區矯正執法管理規范化、制度化水平不斷提高。

五是創新了一套以規范刑罰執行為基礎、以教育矯正為核心、以信息化手段為支撐的教育監管措施。堅持問題導向，針對教育管理中的難點問題，集中推廣了集中教育、矯正宣告、電子監管、指紋報到、社區服務、社區評議六項教育監管創新工作，有力地提升了社區矯正效能。

六是形成了涵蓋社區矯正全流程、全方位的教育矯正工作體系。整合司法行政系統資源，打造初始、分類和解矯集中教育平臺。初始集中教育重在強化身份意識，適應社區服刑生活；分類集中教育重在守法意識培養，增強法治觀念；解矯前集中教育重在鞏固教育矯正效果，提高融入社會能力。形成集中與個別、分段與分類、心理與行為矯正相結合的教育矯正體系。

七是打造了以司法行政專職矯正干部為基礎、借調社區矯正民警為骨干、矯正協管員為輔助、社會志愿者為補充的專兼職社區矯正工作隊伍。經市委、市政府同意，從社區矯正試點之初，就從市監獄管理局、市教育矯治局（原市勞教局）抽調人民警察參與社區矯正，逐步實現市局設執法督察隊、區局設領隊、一所一警的配置，重點參與矯前調查、接收宣告、談話訓誡、走訪查找、處罰收監、執法督察等工作，保證了刑罰執行效果。

二、北京市社區矯正用警機制探索

為了確保社區矯正刑罰執行工作有效運行，按照市委政法委、首都綜治委工作部署，北京市自2003年開展社區矯正試點工作至今，先后從市監獄管理局、教育矯治局抽調干警680人次從事社區矯正工作，建立了一支專門從事社區矯正工作的專業執法干警隊伍，在創建社區矯正“北京模式”工作中，發揮了重要作用。

（一）建章立制，明確職責，形成監獄矯治干警從事社區矯正工作的長效機制

2003年年初，市委政法委、首都綜治委印發了《關于開展社區矯正試點工作的意見》（京政法[2003]32號），從監矯兩局抽調干警從事社區矯正工作。按照《意見》要求，北京市司法局先后印發了《關于建立監獄勞教干警從事社區矯正工作長效機制意見的通知》（京司發[2006]117號）和《關于進一步完善市監獄局和市教育矯治局干警參與社區矯正工作機制的意見》（京司黨發〔2014〕55號）等文件。逐步建立和完善監獄矯治干警從事社區矯正工作的長效機制，明確了市司法局、監獄管理局和教育矯治局、區司法局、矯正干警領隊“四位一體”的管理責任，提出了矯正干警的工作原則和工作制度。長效機制的建立，保障了社區矯正非監禁刑罰執行的效果，一定程度上緩解了社區矯正工作中存在的執法管理困難和難題。

（二）結合實際，明確標準，確保用警機制規范化、專業化

根據工作需要和社區矯正實際情況，北京市確定了社區矯正工作警力配備標準：

一是基礎保障用警。其中，市司法局配備5名，用于社區矯正工作督察；16區司法局配備64人，每區4人，用于社區矯正黨支部建設、隊伍管理、社區矯正執法管理工作。

二是一所一警。全市329個街鄉鎮司法所，每所一警，30人以上社區服刑人員司法所一所兩警，用于社區矯正日常監管。

三是專案用警。目前，北京市承辦中央政法委、司法部、市委政法委交辦的社區矯正專案10件，工作標準高、要求嚴，我們分別配備了專門警力，確保專案執法工作規范穩定開展。

四是重點時期保障用警。采取從監獄局和教育矯治局臨時抽調、市局集中調配用警模式，保障重點時期社區服刑人員監管安全。

截至目前，全市社區矯正工作實際配備警力410名。警力的合理配備和使用，對社區服刑人員執法管理具有顯而易見的威懾效果，促進社區服刑人員更好地服從管理、接受教育，在一定程度上緩解了社區矯正工作嚴肅性不足、規范化欠缺等方面的問題。

（三）明確標準，把握環節，確保社區矯正刑罰執行工作有效運行

為了發揮矯正干警的作用，市司法局從社區矯正工作實際出發，明確了社區矯正干警執法工作職責，保障了執法工作有效運行。

一是確保調查核實真實有效。實地開展居住地核實，為擬適用社區矯正人員依據文件規定確定具體執行機構；按照檢法兩院的要求，開展矯前調查評估活動，為擬適用社區矯正人員是否具備社區矯正條件進行評估并提出裁判參考意見。有人民警察的參與，有關部門和人員比較配合，沒有警察參與，工作較難開展。

二是確保接收宣告穩定有序。開展社區服刑人員的接收工作和社區矯正宣告，強化社區服刑人員的身份意識、罪犯意識和遵紀守法意識。對接收宣告過程中存在的攻擊、威脅、襲擊工作人員行為，及時進行處置，保障場所和宣告人員安全。

三是確保日常管理教育有序開展。針對社區服刑人員開展當面報到、電話報告、指紋報告、集中教育、個別教育、社區服務、日常走訪等日常監管教育工作，對社區服刑人員出現的違反社區矯正制度的行為進行教育、訓誡，并按照規定給予社區矯正警告處罰。

四是確保監督管理嚴肅權威。開展對社區服刑人員外出、會客、住地變更調查審批等工作，通過實施動態分析、執行禁止令、電子監管等手段，保障社區服刑人員管得住、管得好。對未按時報到、脫管社區服刑人員，積極走訪派出所、居委會、家庭、朋友、單位學校全面查找，及時將社區服刑人員納入監管。

五是確保執行變更有效落實。對違法社區服刑人員及時進行調查取證，制作法律文書，提出撤銷緩刑、撤銷假釋、收監執行工作建議，按照規定要求提出審批建議；收監當日依規對社區服刑人員進行宣告，并配合公安機關或監獄部門對罪犯開展收監執行工作。

六是確保突發事件應急處置。發生社區服刑人員脫管、現場制止違法違規、重新犯罪等事項時，機動調動社區矯正干警警力，通過教育訓誡、帶離等方式，集中對突發事件進行應急處置，確保工作安全。

三、當前社區矯正工作中存在的難題

北京市社區矯正工作經過多年的實踐，取得了一些成績，但在刑罰執行中仍然存在五個方面的難題。

（一）法律定位不明確

社區矯正工作從2003年試點14年以來，“兩院兩部”的各種文件制度規定以及地方實踐，始終保持非監禁刑罰執行的屬性。但是，我們可以看到，除國家基本法律《刑法》《刑事訴訟法》原則規定了管制、緩刑、假釋、暫予監外執行四類罪犯納入社區矯正以外，僅有“兩院兩部”的《社區矯正實施辦法》為依據，且未對社區矯正進行法律定性和定位。社區矯正作為刑罰執行制度，缺乏法律層面的明確規定，導致基層在工作中出現原則性分歧：比如強制性是否是社區矯正的本質屬性，社區矯正是刑罰執行還是社會治理，社區矯正是行政工作還是司法工作。定位的分歧，在社區矯正的價值目標、工作標準、實施效果等方面存在質的區別；法律定位的不明確，導致實踐中工作人員的工作方法多為“嚇、哄、幫”，軟的一手太軟，硬的一手不足。從最直觀的社區服刑人員報告制度來看，若社區矯正定位為刑事執行制度，當社區服刑人員不按時報告，社區矯正機構即應當給予其社區矯正警告處罰；但若為行政工作，社區矯正工作人員是否需要履行督促的義務。同時，對社區矯正機構給予社區服刑人員社區矯正警告處罰，社區服刑人員是否可以申請行政復議等都是值得探討的問題。另外，按照黨的十八屆四中全會《決定》中提出的“優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”的要求，社區矯正如果作為刑罰執行中的非監禁刑罰執行部分，與偵查、公訴、審判并列為刑事司法活動四個階段，是保障刑事司法活動效果的最終和最重要一環。從司法權、行政權分離和制約監督的角度來看，從事社區矯正中刑罰執行內容的工作人員，應當屬于司法工作人員，不能用行政權替代刑事司法權，兩者屬性不同，不能混同；由公安機關中承擔治安行政執法的人民警察來執行刑罰執行保障措施，即存在性質上的問題；若由公安機關中承擔刑事偵查的人民警察執行刑罰執行保障措施，又難以實現四權相互監督制約的目標。

（二）權力職責不清晰

修訂后的《刑事訴訟法》第258條規定：“被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行。”從目前現狀看，相關的法律和文件中規定了社區矯正機構為執行主體，但是對機構的權力、強制措施等未作任何規定，導致實踐中出現多個難題。

一是調查取證難。在檢察院、法院、監獄機關委托的擬適用社區矯正調查評估和社區矯正期間社區服刑人員涉嫌違規違紀及禁止令執行調查取證中，由于社區矯正機構工作人員身份職權不明，調查過程中經常存在難以敲開群眾的門、難以走進群眾的心、難以得到相關部門和單位的配合、支持，普遍存在調查對象不配合、不信任，調查核實取證難的現象。比如本市原社區服刑人員杜某因生產、銷售假藥罪被法院判處有期徒刑緩期執行并禁止從事醫藥銷售行業。在社區矯正期間，工作人員了解到杜某仍可能從事醫藥銷售，當找到相關部門和相關人員調查了解取證時，相關人員拒不配合，用“無可奉告”和“你是誰，管得著嗎”，將工作人員拒之門外，導致調查無法進行，處罰更無法實現。

二是日常監管難。對社區服刑人員不遵守社區矯正制度、不配合社區矯正工作的情況，無有力措施來糾正保障，日常行為難以掌握。電子監管等監管創新手段的法律定位和法律支撐不足。有的社區服刑人員利用報到間隔離開居住區、外出出京甚至出境，事后難以發現和處罰。因法律中無邊控內容的規范銜接，更有甚者出國滯留國外不回。如本市現已被撤銷緩刑收監執行的原社區服刑人員劉某某，按照社區矯正規定周一電話報告后，即用判刑前合法持有的護照出境旅游，并于再次電話報告前返京，嚴重違反相關法律規定，但因邊控制度缺失和電子監管缺少法律支持等，導致社區矯正工作人員難以準確掌握其行蹤并及時發現其違法行為和實施處罰。后本案因檢察機關調查通報后，社區矯正部門依規提請收監執行。

三是給予處罰難。根據“兩院兩部”《社區矯正實施辦法》，社區服刑人員違反社區矯正管理規定的，僅有給予社區矯正警告、提請治安處罰、提請收監執行三種措施。依據相關規定，累計三次警告仍不改正就只能提請收監執行。其他違反社區矯正制度的行為，只有符合治安處罰條件的，尚需提請公安機關審查，且往往不能作出治安拘留，糾正制止處罰違法違規行為難以及時有效。我們認為，社區矯正制度的設計目的，是讓社區服刑人員參加社區矯正過程，通過社區矯正工作人員的教育矯正，使其在解除矯正后能夠成為按照社會規則正常生活的公民，而不是將其收監執行。但實踐中警告處罰太輕，收監執行又有悖于制度設計初衷，存在效果上的不足。

（三）用警保障不充分

從現有文件規定來看，社區矯正工作中需要用警時，由社區矯正機構協調公安機關實施。目前，用警現狀突出表現在兩個方面：

一是用警事項多。社區矯正工作中的調查、接收解除宣告、建立矯正小組、組織集中教育、社區服務、脫管追逃等工作，均需要有人民警察的組織或參與；社區服刑人員有明顯危害社會行為的苗頭及傾向，必須預防控制的，需要具有人民警察身份和職權的人員來及時處置；社區服刑人員違反人民法院禁止令或者監督管理規定，需要采取制止、帶離等強制措施或者給予治安管理處罰的，公安機關人民警察應及時到場處置；社區服刑人員收監執行中，公安機關應當立即將其羈押，并送交監獄或者看守所；被決定收監執行社區服刑人員在逃的，由公安機關追捕；社區服刑人員在社區矯正期間再犯罪的，公安機關應當及時依法處理。如此多的事項，需要由人民警察來執行，貫穿社區矯正整個過程。目前，公安機關任務繁重，普遍存在無暇抽出警力參與社區矯正日常執法工作的現狀。

二是處置事項急。社區矯正構成十分復雜，具有潛在和現實的人身危險性。工作中，社區服刑人員拒不服從工作人員監督管理，甚至攻擊、報復被害人，威脅、襲擊社區矯正工作人員及其家屬的現象時有發生。實踐中，需要人民警察來處置的社區矯正事務往往都非常緊迫，如果由公安機關協助社區矯正機構實施，協作過程中需要辦理程序性事項，往往錯過處置的最佳時機，導致處置效果差甚至社區服刑人員脫管、脫逃。如緩刑社區服刑人員張某在當面報告時，辱罵并掌摑工作人員，工作人員只能報警，固定證據，等待公安派出所出警處置。

（四）銜接配合難無縫

自社區矯正試點工作開始，從“兩院兩部”到本市的公檢法司機關，均制定了實施辦法和實施細則及補充規定來加強部門間的協調和銜接配合。然而，從實踐看，部門間協作，特別是審矯、公矯、監矯之間均不同程度存在一些問題，工作中職責不清、力量分散、步調不統一、推諉扯皮等情況時有發生。突出表現在兩個方面：

一是脫管查找難。目前社區矯正的銜接主要以文書轉交為主，沒有實現人員的無縫銜接，容易出現社區服刑人員不按時報到的現象及裁決后下落不明等漏管情況。有的因有違法行為被行政拘留或采取刑事強制措施的，未按時報到后需多方查證才能得知。脫管下落不明的，社區矯正機構查找范圍僅限其掌握的居住地、戶籍地等，無法了解出行等信息，只能依據相關規定待其脫管滿一個月后，報請裁定收監，通報公安協查，網上追逃存在一定難度和制度制約。

二是收監執行難。依據《社區矯正實施辦法》，對三次警告的、違法被行政拘留和采取刑事強制措施的社區服刑人員，社區矯正機構提請相關部門裁定或決定收監執行，但目前報請裁定收監執行尚未建立速裁通道，有的需到外省市提請撤緩撤假，很費周折，有的應當收監執行的罪犯被釋放或下落不明。收監當日先行控制人員、收押送交都存在難題。對暫予監外執行的罪犯，更是因難以收監執行等原因而變得有恃無恐。本市原社區服刑人員閆某某，因盜竊罪被判處有期徒刑，判決時因病被法院決定暫予監外執行，后因違法被社區矯正機構提請收監執行，但法院決定收監執行后送交看守所被拒收，在決定收監執行后仍滯留于社會。

（五）隊伍專業化程度低

經過多年的探索實踐，北京市在社區矯正隊伍建設方面形成司法行政公務員、借調民警、專職社工和村居干部、志愿者等“3+N”的工作模式，但是在借調民警和司法行政公務員人員保障方面仍然存在五個方面的問題。

一是借調民警有身份無權力。按照《監獄法》和《禁毒法》的規定，監獄民警和戒毒民警在社區矯正工作中無執法權。借調民警在社區矯正工作中，更多的是借助了警察身份對罪犯形成威懾，但并不具有相應的人民警察執法權力，無權對相關問題進行依法處置。

二是借調機制有待進一步完善。按照目前管理體制，借調民警晉職、晉升、保障在原單位，日常管理、考核等方面在各區司法局，民警在社區矯正崗位一定程度上存在不安心、不專心、不專業的情況，影響社區矯正執法隊伍的穩定，影響社區矯正執法工作的專業化水平和刑罰執行效果。

三是權責不統一。從目前司法行政工作總體情況和社區矯正工作發展現狀來看，社區矯正工作相較于其他工作，存在責任大、風險高、標準高等現實情況，但從人員組成看，與從事其他工作的同志無任何身份、權力及待遇的區別，導致實踐中社區矯正工作人員覺得事業沒前途、工作沒底氣、管理不硬氣、追責無底線，實踐中出現社區矯正大家都不愿意干的現象。

四是專業化不強。社區矯正工作是嚴肅的執法活動，具有較強的專業性，各項執法活動將延及社區服刑人員人身自由等的限制和喪失，各項執法工作有明確的規范要求和執行標準。開展社區矯正工作，在做好對社區服刑人員管控的基礎上，教育矯正是工作的核心，需要工作人員用大量的時間和精力實施對社區服刑人員的個案矯正，需要工作人員具有一定專業素養。社區矯正執法人員，既要熟悉執法制度，又要會管理，同時還需要具有一定的心理矯正、行為矯正能力。當前，司法行政工作內容紛雜，一崗多責，崗位調整頻繁，很難固定并培養專職的社區矯正工作人員，導致很多生手、新手從事社區矯正工作，極易產生執法不準、工作不力、效果不足現象。

五是角色定位易錯位。對社區服刑人員而言，在社區矯正期間，工作人員一邊對其執行嚴肅的刑罰，另一方面又要提供調解、法律服務和救助等服務，極易導致社區服刑人員對刑罰執行的嚴肅性認識不足，也易導致工作人員對自我工作職責定位的錯位和偏頗。

四、社區矯正用警的立法建議

社區矯正的工作對象為社區服刑人員，構成十分復雜，法律意識淡薄，具有潛在和現實的人身危險性；同時，社區服刑人員普遍存在罪犯意識薄弱現狀，特別是目前占到總數超過80%的緩刑犯，沒有過監所服刑經歷，甚至未曾被羈押，認為適用緩刑后就沒事了，不要任何約束，只要幫扶救助，想方設法逃避教育監管。

社區矯正作為刑罰執行活動中非監禁刑罰執行部分，與偵查、公訴、審判并列為刑事司法活動四個階段，是保障刑事司法活動效果的最終和最重要一環，需要由國家強制力保障實施，需要由具有特定身份的人員代表國家公權力來組織實施，從而體現國家意志和司法的公平正義。從社區矯正具體工作來看，在居住地核實、矯前調查評估、社區服刑人員交付接收、脫管人員查找追捕、司法獎懲調查取證、違法違規及再犯罪行為管控制止、收監送交執行等七個方面需要具有人民警察身份和權力的人員參加。在當前社區矯正立法的關鍵時期，社區矯正用警問題是不能忽視、不容回避的關鍵點，結合工作實際，建議立法明確社區矯正的性質，直面社區矯正工作實踐中的困難，固化實踐中取得的有效經驗做法，推動社區矯正工作科學健康發展，將社區矯正法制定成有用、管用、實用的一部法律。

（一）確立社區矯正刑罰執行用警，區別行政執法用警

建議立法中確立社區矯正刑罰執行用警，并不斷加強職業規范化建設，保障社區矯正刑罰執行的效果；不宜用公安行政執法用警替代，僅將社區服刑人員追逃交由公安刑事偵查人民警察組織實施。

（二）確立社區矯正機構執行主體，集中非監禁刑罰執行權

建議立法將社區矯正執行主體社區矯正機構明確為單獨一個部門，避免協調議事機構易出現的銜接不緊、溝通不暢、標準不一等情況，解決多頭執法造成職責不清、力量分散、步調不統一、推諉扯皮等問題。

（三）確立社區矯正執法人員警察身份，統一刑罰執行體系

建議立法按照黨的十八屆四中全會《決定》中提出的“完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制”的要求，充分考慮社區矯正和監禁刑監矯同質、同權，從統一刑罰執行體系的角度，確立社區矯正執法人員人民警察身份，加強社區矯正執法隊伍專業化建設。

（四）確立執行職權，保障刑罰執行效果

建議立法按照權力法定原則，適應刑罰執行工作發展需要，確立社區矯正機構職權，賦予社區矯正機構執法人員調查評估、傳喚及拘傳、接收解除宣告、日常監管核查、司法獎懲調查取證、脫管人員查找追捕、違法違規及再犯罪行為管控制止、收監執行人員送交執行等執法權限；建立社區矯正保證人、保證金等制度，并對社區服刑人員在社區矯正期間應當遵守的法定義務給予明確，確保社區矯正工作依法規范有序進行，確保刑罰執行效果。

（責任編輯：張文靜）